Appunti Diritto processuale amministrativo

Legittimazione e interesse a ricorrere

Legittimazione a ricorrere

Titolarità di una posizione giuridica soggettiva sostanziale qualificata che l'ordinamento contempla in caso a un destinatario già individuato di diritti soggettivi e interessi legittimi. Anche per i titolari di interessi collettivi (enti) e di interessi diffusi: si tratta di interessi non collegati direttamente all'atto ma astrattamente riconducibili alla vicenda, quando un gruppo portatore di interessi diffusi vanta un legame indiretto con una determinata vicenda. Ipotesi dell'intervento ad adiuvandum: l'interventore non ha un legame diretto con l'atto, ma un legame indiretto sul piano degli interessi.

Interesse a ricorrere

Sussiste ogni qual volta in cui il soggetto che agisce in giudizio è in grado di ottenere un effettivo concreto beneficio (morale e materiale) dall'accoglimento della domanda. La carenza determina inammissibilità; il sopravvenuto difetto determina l'improcedibilità. Deve sussistere per tutta la durata del giudizio fino alla sentenza e essere concreto, attuale e personale.

Azione di impugnatoria/di annullamento

È nata contemporaneamente al processo amministrativo. Ha valenza demolitoria del provvedimento con maggiore capacità di tutela quando l'amministrazione pone in essere atti autoritativi. Non essendo un giudizio sul fatto ma sull'atto, è necessario un lavoro di selezione, portando a cognizione del giudice amministrativo quelli che sono gli atti che effettivamente ledono la posizione giuridica. Devono essere indicati anche gli atti eventualmente collegati al provvedimento finale in cui si manifesta il pregiudizio: motivazione per relationem.

Art. 29. L'azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni.

Art. 41 cpa. Di solito si combina con l’azione di condanna e con l’azione di condanna in forma integrata dai poteri del GA che pronuncia sentenze di merito: il dispositivo di annullamento è accompagnato da un dispositivo di condanna e quindi una sentenza che condanna ad adottare misure idonee alla tutela della sgs dedotta in giudizio.

Azione di condanna

Artt. 30 e 34 lett. c

• L'azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma.
• Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall'articolo 2058 del codice civile, può essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica.
• La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.
• Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
• Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza.
• Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo.

Azione di accertamento e ricorso avverso silenzio-inadempimento

Per i ricorsi avverso il silenzio inadempimento della PA (generalmente quando vi è una domanda che può mettere in difficoltà) è previsto un termine di 1 anno (favor per la PA). Il silenzio è una manifestazione comportamentale, un modo di essere atipico difficile da contestare perché non fa i punti di appoggio che appartengono a un provvedimento. Il giudice amministrativo fa una preliminare valutazione sulla tempestività (controlla che non sia passato un anno) dopo di che se il silenzio inadempimento è illegittimo lo annullerà. Tramite l'azione di accertamento bisogna stabilire se sussista o meno l'obbligo a provvedere in contraddizione con dovere di funzione ex art. 2 della 241 del 1990. Una volta accertato l'obbligo a provvedere, il giudice obbliga all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore a 30 gg. Possiamo dunque avere:

• Un provvedimento favorevole e cessa la materia del contendere in quanto si consegue il bene della vita;
• Un provvedimento di diniego e mutazione genetica del rito: da azione di accertamento si trasforma in azione di impugnazione sul provvedimento con motivi aggiunti.

Art. 31 azione avverso il silenzio e declaratoria di nullità

• Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere.
• L'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.
• Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione.
• La domanda volta all'accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni. La nullità dell'atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d'ufficio dal giudice. Le disposizioni del presente comma non si applicano alle nullità di cui all'articolo 114, comma 4, lettera b), per le quali restano ferme le disposizioni del Titolo I del Libro IV.

Art. 117 ricorsi avverso il silenzio della PA inadempimento

• Il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato all'amministrazione e ad almeno un controinteressato nel termine di cui all'articolo 31, comma 2.
• Il ricorso è deciso con sentenza in forma semplificata e in caso di totale o parziale accoglimento il giudice ordina all'amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni.
• Il giudice nomina, ove occorra, un commissario ad acta con la sentenza con cui definisce il giudizio o successivamente su istanza della parte interessata.
• Il giudice conosce di tutte le questioni relative all'esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario.
• Se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento espresso, o un atto connesso con l'oggetto della controversia, questo può essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per il nuovo provvedimento, e l'intero giudizio prosegue con tale rito.
• Se l'azione di risarcimento del danno ai sensi dell'articolo 30, comma 4, è proposta congiuntamente a quella di cui al presente articolo, il giudice può definire con il rito camerale l'azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria.
• Le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 4 e 6, si applicano anche ai giudizi di impugnazione.

Competenza territoriale derogabile

La competenza territoriale è inderogabile (vedi articolo 13 cpa) rilevabile d’ufficio dal giudice fino alla sentenza di primo grado. D.E. solo in un caso la competenza territoriale è derogabile astrattamente: quando l’incompetenza scatta a favore della sede principale o della sede staccata nel rapporto interno ad una regione. Ci sono alcune regioni in Italia come la Campania dove esiste oltre alla sede principale di Napoli, quella staccata di Salerno: in questo caso il giudice non può rilevare d’ufficio l’incompetenza del TAR Napoli a favore di quello di Salerno o viceversa, ma dovrà essere una parte del processo ad eccepire l’incompetenza. Quando viene sollevata l’incompetenza territoriale nel rapporto tra le due sezioni principale e staccata, la questione deve essere rimessa al presidente del TAR centrale il quale decide: se decide a favore della sua competenza trattiene gli atti, se ritiene che la competenza sia della sezione staccata, trasmette il fascicolo al TAR sezione staccata.

Rito cautelare

Fase cautelare

Fase eventuale per situazioni di forte lesività del provvedimento (atti autoritativi) con cui si chiede la sospensione del provvedimento di merito. L’udienza camerale è sommaria (il collegio deve decidere in max 24 ore) e il giudice deve valutare se il danno determini un pregiudizio grave e irreparabile, in tal caso il collegio sospende il provvedimento fino alla decisione di merito e fissa l’udienza. Se il giudice invece rigetta il ricorso, non ha l’obbligo di fissare l’udienza, tranne in materia di appalti (anche in caso di rigetto deve comunque fissare l’udienza di merito).

Rito processuale con fase cautelare
Il primo elemento da considerare è l’attitudine di quell’atto a produrre il pregiudizio, in quanto senza pregiudizio anche se l’atto palesemente illegittimo, non può essere sottoposto a giudizio cautelare. Tale elemento deve essere accompagnato da un margine di fondatezza percepibile all’esito di un sommario esame. Bisogna considerare l’entità del pregiudizio rispetto ai termini previsti dall’ordinamento: 20gg alla controparte in cui l’atto continua a produrre i suoi effetti.

Il decreto cautelare presidenziale non è un’anticipazione di giudizio in quanto la valutazione del fumus è superficiale. In collegio, rileva non solo il danno ma anche il fumus. Il decreto cautelare non è appellabile. L’ordinanza è appellabile al CDS. La parte soccombente che patisce l’accoglimento della domanda cautelare può fare appello.

Situazione più lunga e complessa che possiamo avere: Decreto cautelare, ordinanza cautelare, appello all’ordinanza preceduta dal decreto, sentenza di primo grado, appello con richiesta di decreto cautelare sulla sentenza di merito, collegiale cautelare sulla sentenza di merito, merito del secondo grado.

Procedimenti d’ufficio

Se la partecipazione è inutile, si può anche prescindere dalla voce del provato.

Procedimenti su istanza di parte - obbligo comunicazione motivi ostativi.

Rito processuale tradizionale che non prevede un danno significativo

L’atto amministrativo non produce un danno significativo e può attendere, c’è una fase di quiescenza che può durare anche 5 anni in cui non si verifica nulla. Il giudice amministrativo non ha un giudice istruttore. Come si raccolgono le prove? Tradizionalmente il potere istruttorio è del presidente del TAR che può acquisire i documenti che servono a dimostrare la fondatezza dei motivi.

Stabilizzazione effetti della tutela cautelare

È possibile solo quando è espressamente prevista dalla legge (la legge parifica gli effetti di un atto spontaneamente emanato, con gli effetti di un atto emanato in stretta esecuzione) e mi consente di capire quando il giudizio prosegue e non prosegue. Sentenza in forma semplificata art. 74 e deve essere comunicata agli avvocati che potrebbe opporsi determina il passaggio dalla fase cautelare a quella di merito. Artt. 55-56-57-58-59-60.

Giudizio di ottemperanza e azione esecutiva

Il giudizio di ottemperanza è il giudizio attraverso il quale si esercita l’azione esecutiva. Azione di esecuzione: quando le sentenze non sono auto esecutive il giudice deve riconoscere il facere (giudizio di ottemperanza).

La differenza tra sentenze auto-esecutive e non auto-esecutive dipende dagli effetti che producono. Nel primo caso contiene la piena soddisfazione delle sentenze fatte valere in giudizio per cui se si ottiene l’annullamento del provvedimento lo stesso annullamento esaurisce e tutela l’interesse fatto valere in giudizio; nel secondo caso la pretesa, il bene della vita azionato, corrispondente ad un’attività della PA allora la sentenza non sarà mai auto esecutiva perché in quel caso sarà solo un presupposto per la soddisfazione dell’interesse che per essere ottenuto comprare un surplus di azione amministrativa. L’interesse pretensivo coinvolge la collaborazione della PA, non basta la pronuncia di annullamento del giudice per cui la PA dovrà porre in essere un facere. Se la PA rimane inadempiente si procede col giudizio in ottemperanza o esecuzione della domanda cautelare. L’ottemperanza può essere chiesta di una sentenza passata in giudicato o in una sentenza di primo grado, la sua non definitività però permette alla parte soccombente di chiedere la sospensione della pronuncia di appello. Il collegio verifica l’inadempimento e dà un termine alla PA per poter procedere. Se la PA permane nell’inadempimento interviene un organismo terzo che dovrà colmare il vuoto giuridico formato, ossia il cd commissario ad acta. Gli atti adottati in stretta esecuzione di una sentenza ne condividono la sorte. Artt. 112-113-114-115.

Motivi aggiunti

Art. 43
I ricorrenti, principale e incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, ovvero domande nuove purché connesse a quelle già proposte. Ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini.

• Le notifiche alle controparti costituite avvengono ai sensi dell'articolo 170 del codice di procedura civile.
• Se la domanda nuova di cui al comma 1 è stata proposta con ricorso separato davanti allo stesso tribunale, il giudice provvede alla riunione dei ricorsi ai sensi dell'articolo 70.

D.E. Motivi aggiunti: in appello sono inammissibili. Il giudice di appello infatti conosce di tutte le pronunce che ci sono state su ogni singolo atto: il giudice d’appello non fa una valutazione autonoma della vicenda, ma verifica se il TAR ha valutato correttamente l’atto. Se la mattina dell’udienza in CDS l’amministrazione fa un nuovo atto, questo deve essere impugnato in primo grado: il nuovo provvedimento non può essere infatti portato alla cognizione del giudice di appello anche se la vicenda è in appello, perché il giudice di appello non può mai giudicare per primo su di un atto. Il giudice di appello non valuta l’atto, ma come il giudice di primo grado l'ha scrutinato.

In materia di appalto, si può chiedere al collegio di pubblicare il dispositivo già al giorno dell’udienza e quindi la sera stessa già si sa chi ha vinto e chi ha perso (non conosco le ragioni). Dunque, il dispositivo pubblicato la sera stessa dell’udienza può essere impugnato al consiglio di stato e quando saranno pubblicate le motivazioni, poiché fanno parte sempre di quel contesto, si potranno fare motivi aggiungi in appello, impugnando accanto al dispositivo le motivazioni.

Ricorso incidentale

Art. 42
Le parti resistenti e i controinteressati possono proporre domande il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale, a mezzo di ricorso incidentale. Il ricorso si propone nel termine di sessanta giorni decorrente dalla ricevuta notificazione del ricorso principale. Per i soggetti intervenuti il termine decorre dall'effettiva conoscenza della proposizione del ricorso principale.

• Il ricorso incidentale, notificato ai sensi dell'articolo 41 alle controparti personalmente o, se costituite, ai sensi dell'articolo 170 del codice di procedura civile, ha i contenuti di cui all'articolo 40 ed è depositato nei termini e secondo le modalità previste dall'articolo 45.
• Le altre parti possono presentare memorie e produrre documenti nei termini e secondo le modalità previste dall'articolo 46.
• La cognizione del ricorso incidentale è attribuita al giudice competente per quello principale, salvo che la domanda introdotta con il ricorso incidentale sia devoluta alla competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero alla competenza funzionale di un tribunale amministrativo regionale, ai sensi dell'articolo 14; in tal caso la competenza a conoscere dell'intero giudizio spetta al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero al tribunale amministrativo regionale avente competenza funzionale ai sensi dell'articolo 14.
• Nelle controversie in cui si faccia questione di diritti soggettivi le domande riconvenzionali dipendenti da titoli già dedotti in giudizio sono proposte nei termini e con le modalità di cui al presente articolo.

È fortemente condizionato all’esistenza e al possibile accoglimento del ricorso principale. Non può essere proposto se il ricorso principale è fuori termine, rinunciato, inammissibile.