Diritto processuale amministrativo - Appunti

Lezione nr.3 12-03-2009

Il rapporto fra giudice ordinario e giudice amministrativo

Il rapporto fra giudice ordinario e giudice amministrativo è così complesso che spesso può dar luogo a delle questioni, e sono previsti dei mezzi di risoluzione della giurisdizione che sono affidati alla Corte di Cassazione. Bisogna che la questione giurisdizionale sia una questione che può essere portata davanti al giudice. Ci dobbiamo occupare del giudice amministrativo e del processo amministrativo, per quanto riguarda il giudice ordinario che ha posizione di potere minore rispetto al giudice amministrativo perché, come sappiamo, è giudice del potere dell’attività amministrativa.

Gli organi di giustizia amministrativa

Nel nostro ordinamento gli organi di giustizia amministrativa sono due: il Consiglio di Stato e i Tribunali Amministrativi Regionali (TAR). Il Consiglio di Stato è stato per primo istituito, e il sistema di giustizia amministrativa prende avvio con l’istituzione di una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato. L’art. 100 della Costituzione è dedicato agli organi consiliari; il Consiglio è organo di consulenza della giurisdizione amministrativa, avendo sia una funzione consultiva che esprime pareri, sia una funzione giurisdizionale, come esplicato sempre dall’art. 100 della Costituzione.

Finché non sono stati istituiti i TAR, il Consiglio ha funzionato come giudice unico tranne in alcune materie, soprattutto per quanto riguarda l’impugnazione degli atti degli organi locali per i quali esistevano le giunte provinciali amministrative come giudice di primo grado e, nei confronti di queste giunte, il Consiglio di Stato come giudice di secondo grado. Nelle altre materie era giudice unico. Poi le giunte provinciali vennero meno perché considerate giudici speciali e contrari alla Costituzione, e nel 1971 furono istituiti i TAR come giudici di primo grado secondo l’art. 125 della Costituzione.

La struttura della giustizia amministrativa

Il complesso della giustizia amministrativa è quello che risulta dall’art. 134 della Costituzione: il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa esercitano la giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione (p.a.). Quindi l’organizzazione della giustizia amministrativa risulta dall’articolazione nei due gradi: affidati al Consiglio di Stato con funzioni giurisdizionali e consultive e i TAR che esercitano funzioni giurisdizionali.

Il Consiglio di Presidenza

Il Consiglio di Presidenza è l’autogoverno della magistratura amministrativa. Come sappiamo, l’autogoverno della magistratura ordinaria è il CSM (Consiglio Superiore della Magistratura), ma i magistrati amministrativi non sono sottoposti ai poteri del CSM, bensì del Consiglio di Presidenza, che è composto da magistrati amministrativi. Il Consiglio di Stato fa parte del Consiglio di Presidenza, insieme a dieci magistrati: quattro eletti fra i consiglieri di Stato e sei eletti dagli stessi magistrati fra i consiglieri dei TAR. A questa composizione con solo magistrati si oppone un’apertura posta dalla legge del 2000, che prevede la presenza di due membri laici eletti dal Parlamento fra soggetti che abbiano titoli per far parte del Consiglio di Stato.

Accesso al Consiglio di Stato

I consiglieri accedono al Consiglio di Stato in parte per avanzamento dai TAR, quindi la metà dei consiglieri di Stato arriva al consiglio come progresso di carriera rispetto ai TAR e pensionati dallo stesso consiglio di Presidenza. Invece, un quarto dei consiglieri accede al consiglio per concorso pubblico, mentre un altro quarto è eletto dal Presidente della Repubblica fra persone che abbiano particolari requisiti, in particolare professori ordinari in materie giuridiche, prefetti, persone che hanno svolto per un periodo di tempo ventennale le funzioni al massimo della carriera statale.

Articolazione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato è articolato in sette sezioni e risulta dalla stratificazione di una serie di norme che hanno regolato il Consiglio. Nel 1889 è stata istituita la quarta sezione, nel 1907 la quinta sezione, e negli anni ’40 la sesta; le prime tre sono quelle già previste dalla legge del 1865. Le prime tre sezioni hanno funzioni consultive, le ultime tre funzioni giurisdizionali. La legge 627/97 ha aggiunto una settima sezione consultiva dedicata all’esame degli schemi degli atti normativi del governo.

Funzioni consultive e giurisdizionali

Le funzioni consultive sono composte da due presidenti e nove consiglieri; però, per decidere occorre la presenza di cinque magistrati (un presidente e quattro magistrati). Le funzioni giurisdizionali sono composte da due presidenti e dodici consiglieri; anche qui il quorum per la validità delle decisioni è di cinque magistrati. Il Consiglio di Stato e i TAR sono organi collegiali, non sono previste udienze dinanzi a un giudice monocratico e la composizione del collegio giudicante è di cinque magistrati.

Il Presidente del Consiglio di Stato

Il Presidente del Consiglio di Stato svolge una funzione molto importante, ossia istituzionale all’interno dello stesso Consiglio, ed è scelto fra magistrati che abbiano esercitato per almeno cinque anni funzioni direttive con decreto del Presidente della Repubblica. La scelta però non è del Presidente della Repubblica, ma vi è una proposta del Consiglio dei Ministri sentito il parere del Consiglio di Stato. L’atto più rilevante di questo procedimento complesso di individuazione del Presidente del Consiglio di Stato è proprio il parere espresso dal Consiglio di Presidenza.

Composizioni particolari del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato funziona in due composizioni particolari: adunanza generale e adunanza plenaria. L’adunanza generale è composta dal presidente del Consiglio di Stato e da tutti i magistrati e consiglieri di Stato in servizio. La competenza di questa adunanza è quella consultiva, cioè esprimere pareri su affari particolarmente importanti per i quali tali pareri siano richiesti, ad esempio sugli schemi degli atti normativi o atti regolamentari del governo. In alcuni casi, la relazione del parere è affidata a commissioni speciali sempre di carattere consultivo che sono istituite dal presidente del Consiglio di Stato quando il parere sia richiesto su materie di natura indeterminata.