Appunti di Diritto costituzionale sul governo

Vicepresidenti riveste una connotazione eminentemente politica. Il

Vicepresidente non si pone come centro autonomo di poteri e di responsabilità

costituzionali. Il Vicepresidente dovrà operare, dunque, come un delegato del

Presidente del Consiglio.

Ministri senza portafoglio, espressione con cui si qualificano i componenti del

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Governo che non sono posti a capo di un dicastero. Dal punto di vista

organizzativo essi fanno capo alla Presidenza del Consiglio, disponendo,

peraltro, di un apparato di supporto per la propria attività; hanno anche pieno

diritto di partecipare alle riunioni del Consiglio dei ministri. A differenza dei

Ministri con portafoglio questi sono istituiti attingendo al potere di

autoorganizzazione riconosciuto all’esecutivo e nominati con decreto del

Presidente del Consiglio che provvede anche a definire le competenze loro

delegate.

I Sottosegretari di Stato sono nominati con decreto del Presidente della



Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio. I Sottosegretari non fanno

parte del Governo e non sono organi costituzionali. Non partecipano alle sedute

del Consiglio dei ministri, ma posso intervenire, quali rappresentanti del

governo, alle sedute delle Camere e delle Commissioni parlamentari. Una

posizione particolare, tra i vari Sottosegretari, è riservata al Sottosegretario

della Presidenza del Consiglio, che svolge la funzione di segretario del Consiglio

dei ministri ed è proposto al segretario generale della Presidenza del Consiglio.

La legge n.81 del 2001 ha introdotto la figura di Viceministro anch’essa non

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prevista dalla Costituzione. Posso essere nominati Viceministri al massimo dieci

Sottosegretari, cui sono conferite deleghe. La delega è conferita dal Ministro

competente, in seguito a deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta

del Presidente del consiglio. Possono partecipare, se invitati, al Consiglio dei

ministri, limitatamente a questioni o argomenti riguardanti la loro delega e

senza diritto di voto.

Il nostro ordinamento prevede i Comitati interministeriali, costituiti da più

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Ministri e, in alcuni casi, anche da funzionari e da esperti. Essi si limitano a

preparare e coordinare l’attività del Consiglio dei ministri in determinati ambiti.

Tra tali Comitati ha assunto un ruolo particolare, anche se recentemente

ridimensionato, il CIPE (Comitato interministeriale programmazione

economica). Altri comitati degni di menzione sono il Consiglio supremo di difesa

e il CIIS (Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza). Il primo è

previsto dalla costituzione, che si limita ad attribuire la presidenza al Capo di

Stato. Invece il CIIS ha funzioni di consulenza e proposta, per il Presidente del

Consiglio, in ordine agli indirizzi generali ed agli obiettivi fondamentali da

perseguire nel quadro della politica informativa di sicurezza.

Il Presidente del Consiglio può disporre, con proprio decreto, l’istituzione di

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particolari Comitati di Ministri, cui sono affidate la funzione di esaminare, in via

preliminare, questioni di comune competenza, nonché quella di esprimere

pareri su direttive dell’attività di Governo e su problemi di rilevante importanza

da sottoporre al Consiglio dei ministri. Differiscono da quelli interministeriali

dalla modalità di costituzione, che non avviene per legge, bensì in forza di un

atto governativo.

Infine, i Commissari cui spetta la guida di singoli settori amministrativi, pur

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non avendo qualifica di Ministri. Essi non possono controfirmare i decreti del

Capo di Stato, non partecipano alle sedute del Consiglio dei ministri, non

godono delle prerogative in ambito processual-penalistico, rispondono del loro

operato non alle Camere, ma al Governo.

3. La relazione fiduciaria

La costituzione disciplina il rapporto fiduciario che lega il Governa al

Parlamento. Ai sensi dell’art. 94, comma1, Cost., il Governo deve avere la

fiducia delle Camere, entro dieci giorni dalla sua formazione, che si perfeziona

con il giuramento, il Governo si presenta alle Camere. Per l’istaurazione della

relazione fiduciaria, la Costituzione stabilisce che debba farsi ricorso ad una

mozione motivata e votata in forma palese, per appello nominale.

La mozione di fiducia si colloca nel genus delle mozioni, strumenti con cui

alcuni membri dell’assemblea sollecitano una sua deliberazione; in tal caso non

sorge autonomamente dall’organo assembleare, ma si rende necessaria a

seguito dell’atto adottato da un altro organo. La richiesta di motivazione

attesta e conferma il ruolo della mozione quale mezzo attraverso cui il

Parlamento ha modo di incidere sul programma del Governo, impegnando i due

organi al perseguimento del programma stesso. Il voto palese implica una

diretta assunzione di responsabilità da parte di ciascun parlamentare difronte

agli elettori.

La Costituzione prevede che la sfiducia sia contenuta in un’apposita mozione,

firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e che non possa

essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. Anche

alla mozione di sfiducia si applica la previsione generale di cui all’art. 94comma

2, Cost., secondo cui questa deve essere motivata e votata per appello

nominale, volendosi fare della mozione di sfiducia, uno strumento da cui

ottenere utili indicazioni sull’individuazione dell’opposizione e sulle ragioni della

rottura della relazione fiduciaria, in vista dell’accertamento della possibilità di

costituire un nuovo Governo. (Il governo battuto da un voto di sfiducia ha

l’obbligo giuridico di dimettersi).

Nella prassi dei rapporti tra Parlamento e Governo, le crisi dell’esecutivo non

hanno visto un coinvolgimento formale delle Camere, dal momento che la

rottura della relazione fiduciaria si è consumata attraverso un’iniziativa

dell’esecutivo, che, verificato il mutamento della forma politica che ne

permetteva l’esistenza, ha rassegnato le dimissioni.

La prassi delle crisi realizzatesi in forma extraparlamentare, quantunque non

prevista dalla Costituzione, non è da essa neppure esclusa e deve ritenersi

legittima alla luce dell’autonomia di apprezzamento e della libertà di dimissioni

che vanno riconosciuti all’esecutivo.

Le dimissioni dell’esecutivo possono essere conseguenza di altre cause:

1. La morte del Presidente del Consiglio, l’impedimento permanente, la

cessazione o la sospensione dalla carica per motivi inerenti alla sua persona

2. L’elezione di un nuovo Presidente della Repubblica, il Presidente entrante,

secondo una norma di correttezza costituzionale, respingerà le dimissioni.

3. Lo svolgimento di elezioni politiche, in vista dell’accertamento della

permanenza del rapporto fiduciario

4. Le dimissioni della maggioranza dei Ministri, che, al pari di quelle del

Presidente del Consiglio, attestino il venir meno della maggioranza del

governo.

Della crisi di Governo si distingue il rimpasto, che presuppone il mantenimento

del rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento e si realizza con la

sostituzione di qualcuno dei Ministri da parte del Presidente del Consiglio.

Il Governo dimissionario rimane in carica, per il disbrigo degli affari correnti,

fino alla nomina dei nuovi ministri, espressione che intende escludere tutti gli

atti che impegnino l’indirizzo politico e la responsabilità del Governo di fronte al

Parlamento, eccezion fatta per la controfirma dei decreti presidenziali di

scioglimento delle Camere e di indizione delle elezioni.

4 Governo e strumenti attuativi dell’indirizzo politico in settori strategici, tra

normativa e prassi. In particolare: il ciclo di bilancio.

Qualche breve cenno deve farsi all’evoluzione del ruolo del Governo nel

rapporto con gli altri organi costituzionali, evoluzione che, all’interno di un

modello tuttora parlamentare, ha visto una non trascurabile valorizzazione

dell’esecutivo nella definizione dell’indirizzo politico e nella realizzazione di

questo.

Il governo può utilizzare, nella suddetta attività di realizzazione del proprio

indirizzo politico, rilevanti poteri di condizionamento della funzione legislativa

previsti dai regolamenti parlamentari, sia sul versante della programmazione

dei lavori assembleari, che su quello del procedimento legislativo. Quanto al

primo ambito, il Governo può contare su un tempo predeterminato e certo per

l’esame dei disegni di legge presentati, imponendo che i periodi di discussione

del testo siano fissati nel calendario dei lavori parlamentari; nel secondo

ambito, esso può avvalersi di una corsia preferenziale in Parlamento, per

l’esame della manovra di bilancio e della legge comunitaria.

Fisal compact, siglato nel marzo 2012, impone agli stati sottoscrittori il

principio del pareggio di bilancio, da sancire possibilmente a livello

costituzionale.

In particolare, il nuovo testo dell’art. 81 Cost. dispone che lo Stato assicura

l’equilibro tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi

avverse e di quelle favorevoli del ciclo economico, sicché pare più corretto

parlare di “equilibrio”, piuttosto che di “pareggio” di bilancio. A tal fine, il terzo

comma dello stesso art. 81 Cost. impone in maniera rigorosa l’obbligo di

copertura delle leggi di spesa.

Il principio di equilibrio di bilancia si applica non solo allo stato, ma anche a

tutto il complesso delle pubbliche amministrazioni. Art. 97 Cost., modificato

anch’esso dalla suddetta legge costituzionale, dispone che le pubbliche

amministrazioni, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito

pubblico. Le nuove regole si estendono, poi, anche alle regioni ed agli enti

locali, come prevede il nuovo art. 119 Cost., sul quale pure è intervenuta la

legge cost. n.1 del 2012, precisando che essi hanno autonomia finanziaria nel

rispetto dell’equilibrio dei rispettivi bilanci, e concorrono ad assicurare

l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento

dell’Unione europea.

La riforma in oggetto ha disposto, altresì, che il contenuto della legge di

bilancio siano stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluto dei

componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge

costituzionale.

Il ciclo di bilancio si compone di vari passaggi procedurali: 1. Il documento di

economia e finanza, 2. La nota di aggiornamento del DEF, 3. Il disegno di legge

di bilancio, 4. Il disegno di legge di assestamento, 5. Gli eventuali disegni di

legge collegati alla manovra di finanza pubblica.

La legge di bilancio contiene il bilancio di previsione, che rappresenta il

fondamento per la gestione finanziaria dello stato. La legge di bilancio si

articola in due sezioni. La prima contiene le dispo