Appunti di Diritto amministrativo con domande esame

PA

per ottenere un provvedimento di autorizzazione. Quindi, non si apre un procedimento. La SCIA come

atto sostituisce qualsiasi atto di consenso proveniente dalla PA, non è che equivale a un provvedimento,

ma evita la necessità di un provvedimento di autorizzazione della PA. Per questo motivo vengono posti

dei limiti:

La PA si limita a verificare i requisiti e presupposti di legge quando svolge attività vincolata; quindi,

➢ il primo limite è che l’atto del privato non può sostituire un provvedimento discrezionale della

PA, non può sostituire un’autorizzazione che si baserebbe su valutazioni che fa l’amministrazione.

Si tratta solo di sostituire autorizzazioni che, se ci fossero, sarebbero provvedimenti vincolati,

perché il privato si sostituisce alla PA nella verifica dei presupposti di legge.

Non deve essere presente alcun limite di legge o contingente complessivo o specifici strumenti

➢ di programmazione settoriale (ad esempio se la legge prevede che un'attività deve rispettare

determinate

caratteristiche, limitando già a priori le possibilità di azione del privato); questo di fatto

fa parte della verifica dei presupposti di legge;

Attività escluse perché entrano in gioco interessi relativi a settori sensibili: ambientali,

➢ paesaggistici, culturali, di sicurezza pubblica, ecc.;

Con il d. lgs. 222/2016 (in attuazione della riforma Madia) è stata inserita una tabella divisa in

➢ sezioni (attività commerciali, edilizia, ambiente) in cui vengono individuate una serie di oltre 200

attività e viene riportato quale regime amministrativo si applica ad ognuno di esse: se è necessaria

l’autorizzazione; i casi di silenzio assenso; i casi di scia; i casi in cui basta una comunicazione

all’amministrazione. Si può notare che i casi di scia sono prevalentemente previsti rispetto per

attività commerciali, imprenditoriali e artigianali, di edilizia; nel settore ambiente sono molto più

numerose le attività che richiedono l'autorizzazione, essendo un ambito più sensibile.

Controllo ex post

Nonostante non ci sia una previa autorizzazione, l’amministrazione competente deve controllare che il

privato abbia i requisiti autocertificati entro 60 giorni dalla presentazione della scia. Il privato, dopo la

presentazione dell’atto, può subito cominciare l’attività, senza aspettare l’esito del controllo. Prima della

direttiva europea, quando c’era la DIA (Denuncia di Inizio Attività Edilizia) il privato doveva aspettare un

certo numero di giorni prima di iniziare. Con questo controllo, l’amministrazione può:

Se non sono decorsi 60 giorni (o 30 per la scia edilizia) → Inibire la prosecuzione dell’attività

1) qualora il privato abbia iniziato senza averne i presupposti, a meno che non sia possibile

conformarsi alla legislazione vigente. C’è una sorta di soccorso istruttorio: se la SCIA è incompleta

ma si può regolarizzare, la Pa che sta controllando chiede al privato di completarla, altrimenti

inibisce l’attività del privato.

Se sono decorsi 60 giorni (o 30 per la scia edilizia) → inibire la prosecuzione dell'attività solo in

2) presenza di un interesse pubblico prevalente ed entro un termine di 12 mesi.

In origine la PA poteva applicare il 21−nonies, quindi annullare d'ufficio la SCIA, ma questo è

✓ un controsenso perché l'annullamento d'ufficio riguarda i provvedimenti e non atti del privato;

Il problema viene risolto con la riforma Madia che modifica

✓

L'art. 19.4 "Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti […] l’amministrazione competente

adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste

dall’articolo 21−nonies."

Quindi, la PA può inibire l’attività del privato non d’ufficio, ma solo in presenza delle condizioni previste

dall’articolo 21−nonies: Se c’è un interesse pubblico prevalente;

▪ Entro un termine di 12 mesi.

▪

Se scade anche il termine dei 12 mesi → non può inibire l'attività salvo che il privato abbia

3) fatto

dichiarazioni false (l’art. 19 rinvia all’art.21−nonies, che prevede questo).

Tutela del terzo o del controinteressato

Riguarda i casi in cui un privato comunica la scia, ma un terzo intende opporsi.

Art. 19.6-ter: “La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio Gli

interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia,

esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del d. legislativo 2 luglio 2010, n. 104”.

attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili.

In origine si trattava la SCIA come un provvedimento tacito direttamente impugnabile, mentre dal 2011 si

considera solamente come un atto del privato: sostituisce l’autorizzazione solo nel senso che la evita,

ma non è un provvedimento tacito; quindi, non può essere impugnato di fronte al giudice amministrativo.

Pertanto, il controinteressato può solamente:

Sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione;

1. In caso di inerzia dell'amministrazione, esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31

2. del d.lgs.104/2010 (“ricorso contro i silenzi dell’amministrazione”)

Secondo la Corte costituzionale la tutela del terzo risulta debole, soprattutto perché la SCIA non è

sottoposta a particolari regimi di pubblicità e quindi al terzo potrebbero sfuggire i termini. Per questo

motivo la Corte Costituzionale ha lasciato un monito al legislatore a modificare ancora l’art. 19.

CAPITOLO 4

Profilo soggettivo della pubblica amministrazione 22

Organizzazione della pubblica amministrazione

La pubblica amministrazione è l’insieme di apparati, strutture e organizzazioni alle quali va applicato in

misura maggiore il diritto amministrativo. A queste si devono aggiungere altri soggetti a cui, pur essendo

Analizzare la PA dal punto di vista soggettivo (o organizzativo) significa gli apparati, le organizzazioni, le strutture che possono

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essere ricondotte al concetto di PA, cioè quali sono le PA alle quali viene applicato il diritto amministrativo.

formalmente privati, viene applicato in misura più o meno estesa il diritto amministrativo, in un regime

che si può dire “misto”. A tal proposito si pensi al seguente schema:

Amministrazioni a cui si applica solo il diritto amministrativo;

➢ Soggetti privati a cui si applica parzialmente – in maniera più o meno ampia – il diritto amministrativo;

➢ Soggetti privati – società a partecipazione pubblica – a cui si applica in misura marginale il diritto

➢ amministrativo.

Soggetto giuridico pubblico – o operatore giuridico – è destinatario di norme giuridiche, è idoneo ad

essere titolare di situazioni giuridiche soggettive ed è dotato di capacità giuridica – che può essere

esercitata pienamente solo dalle persone fisiche, che la acquisiscono al momento della nascita. Nello

specifico, con soggetto giuridico si intendono sia persone fisiche, sia persone giuridiche pubbliche e

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private. Le amministrazioni non sono persone fisiche, ma sono soggetti giuridici; hanno una capacità

giuridica, ma più limitata rispetto alla persona fisica – es. non sono destinatarie di norme relative al

diritto di famiglia o alla successione – di fatto sono entità fittizie, cioè create artificialmente.

Imputazione della responsabilità

Le amministrazioni hanno la capacità di agire, cioè di produrre atti di cui il soggetto agente è titolare e

responsabile; perciò, è necessario individuare un meccanismo per imputare l'atto giuridico alla pubblica

amministrazione – il problema è cioè imputare ad un soggetto che non è una persona fisica, la titolarità e

la responsabilità di un atto giuridico.

Il modello che si è utilizzato storicamente è quello della rappresentanza – art. 1388 cc: “Il

❖ contratto concluso dal rappresentante in nome e nell’interesse del rappresentato, nei limiti delle

facoltà conferitegli, produce direttamente effetto nei confronti del rappresentato.” Questo

modello prevede che siano presenti due soggetti separati e che l'atto si trasferisca sul

rappresentato solo per quanto riguarda gli effetti. La responsabilità – in caso di danni causati da

dolo o colpa – rimane in capo al rappresentante. Applicato alla PA il modello diventa problematico

perché, semplificando, sull'amministrazione si trasferiscono i soli effetti dell'atto, quindi

l'amministrazione in sé rimane incapace.

Oggi si parla invece di “immedesimazione inorganica” o teoria dell’organo: secondo questo

❖ modello l’organo è il centro di imputazione dell’atto giuridico e dal punto di vista funzionale è la

persona fisica che compie l’atto. Tuttavia, l'organo imputa la titolarità e la responsabilità alla PA. In

questo caso non c’è distinzione tra due soggetti – per questo si parla di immedesimazione – per

cui l’atto compiuto dall’organo è atto compiuto dall’amministrazione, così come la responsabilità

dell'amministrazione è responsabilità dell'organo. Dal punto di vista organizzativo l'organo è un

ufficio – cioè una partizione dell'amministrazione composta di risorse di vario tipo: umane,

finanziarie, materiali, ecc. – che ha rilevanza esterna; da un punto di vista giuridico l’organo è la

persona fisica .In sostanza, la teoria dell’organo ci consente di ritenere la PA responsabile degli

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atti che compie. Quando si parla di rapporto rispetto all’immedesimazione organica, il soggetto in

realtà è uno solo, quindi non è un vero rapporto. Si parla più propriamente di rapporto quando si

parla di rapporto di impiego nella PA, che in quanto tale è fatto di diritti e doveri – es. persona

svolge il proprio lavoro, ma ha diritto a stipendio, ferie, ecc.

Classificazione degli organi amministrativi

La seguente classificazione ha una valenza più descrittiva che giuridica. Ogni manuale ne crea infatti di

differenti, quindi si farà riferimento alle sole distinzioni che potranno tornare utili per questo corso.

Interni/esterni: l’organo esterno è quello che emana provvedimenti – atti con rilevanza esterna –;

l’organo interno emana atti