Appunti di Diritto ambientale

5. LO SPRECO ALIMENTARE TRA TUTELA AMBIENTALE E SICUREZZA

5.1 INQUADRAMENTO DEL PROBLEMA E L’AGENDA 2030

Il tema in questione spesso è stato affrontato solo a vantaggio della risoluzione di problemi di povertà e indigenza; in

realtà esistono altre problematiche connesse. Ricordiamo alcune fonti utili alla comprensione della questione:

In particolare, il rapporto ISPRA 279/2018 valuta e inquadra il problema dello spreco, nel 2018, affermando che

“occorre un approccio sistemico”, ovvero serve una correlazione tra le diverse problematiche.

L’assemblea generale ONU nel vertice, che si svolge a New York (25-27 settembre 2015) elabora l’“Agenda 2030 per

lo sviluppo sostenibile”: da ricordare, legato all’argomento, è in particolare il Goal 12 riguardante il consumo e la

produzione responsabili, ma in realtà lo spreco alimentare è una problematica trasversale a tutti i Goals (povertà,

salute, cibo e agricoltura, acqua e sanità, insediamenti umani, energia, cambiamenti climatici, consumi e produzione

sostenibili, oceani, ecosistemi terrestri).

5.2 INTERVENTI DELL’UNIONE EUROPEA

A livello internazionale, Agenda 2030 è solo il punto di partenza più attuale, a livello UE consideriamo TUE e TFUE

come importanti punti di riferimento. Nel TUE è contenuta la tavola di valori che l’Europa deve perseguire (art.3) e

coordinamento tra Stati (ex art.5). Dopo Lisbona sono state anche rafforzate le esigenze di tutela dell’ambiente, della

salute e dei consumatori.

Il principio da tenere più in considerazione è quello dello sviluppo sostenibile, la quale include la tutela ambientale

nelle logiche economiche. La sostenibilità deve essere associata ad obiettivi, tra i quali la gestione degli sprechi

alimentari, l’equità sociale e l’accesso/uso controllato e sostenibile delle risorse.

La PAC (Politica Agricola Comune) dell’Unione Europea afferma il principio che tutte le politiche si devono sviluppare

tra obbiettivi di tipo economico e di tipo non economico, tra “mercato” e “non mercato”, cioè non deve riguardare

solo obiettivi di tipo economico.

A tal proposito ricordiamo il programma: “Verso un'Europa sostenibile entro il 2030 (COM 2019)” che prevede un’azione coordinata di legislatore

e consumatore. Il legislatore interviene realizzando modelli, indirizzando le scelte di consumo e utilizzo; il consumatore deve essere in grado di

compiere scelte consapevoli; il settore pubblico dovrebbe impegnarsi di più in un’ottica sostenibile, anche in ambito agroalimentare.

5.3 ORDINAMENTO ITALIANO

LEGGE GADDA -Legge del 19 agosto 2016 n.166: disposizioni sullo spreco [...]

Si tratta di un intervento finalizzato a favorire, a fini di solidarietà sociale, il recupero e la donazione di beni alimentari,

farmaceutici ed altri prodotti in favore di soggetti che operano senza scopo di lucro.

Viene messo in luce il significato plastico e polisenso del concetto di spreco, rivolto a vari settori, oltre alla lotta contro

la povertà. Oltre ad essere una disciplina plurivalente, lo spreco riguarda molti interessi prioritari anche nelle fasi di

produzione, trasformazione e distribuzione dei prodotti alimentari. Va tenuto presente che la “lotta alla povertà”,

secondo questa concezione, diventa un obiettivo “simbolo” e, alle volte, di impatto mediatico. In dettaglio:

ART.1 -FINALITA’:

La finalità della legge, definita all’art. 1, è di ridurre gli sprechi in tutte le fasi della filiera di produzione alimentare,

incentivando e favorendo il recupero e la donazione delle eccedenze alimentari ai fini di solidarietà sociale, si vuole

provare a raggiungere l’obiettivo della riduzione dei rifiuti per uno sviluppo sostenibile, supportando le attività di

ricerca, informazione e sensibilizzazione dei consumatori e delle istituzioni.

Questa definizione da un significato fortemente simbolico del concetto di donazione solidale e contrasto alla povertà

(nel senso che è un tema importante, ma la problematica va vista da più punti di vista); gli altri obiettivi sono appunto-

contribuire alla limitazione degli impatti negativi sull’ambiente e sulle risorse naturali; raggiungere gli obiettivi stabiliti

dal programma nazionale di prevenzione dei rifiuti; svolgere attività di ricerca, informazione, sensibilizzazione;

promuovere il riuso ed il riciclo (nell’ottica dell’economia circolare, intesa nella sua totalità e non solo come “da spreco

a risorsa”).

ART.2 - DEFINIZIONI:

L’articolo definisce lo spreco alimentare come: l’insieme dei prodotti alimentari scartati dalla catena agroalimentare

per ragioni commerciali o estetiche ovvero per prossimità della data di scadenza, ancora commestibili e

potenzialmente destinabili al consumo umano o animale e che, in assenza di un possibile uso alternativo, sono

destinati ad essere smaltiti.

In questo articolo della legge viene messa in luce la differenza tra spreco alimentare ed eccedenza. Si riportano di

seguito le definizioni giuridiche alla lettera:

• Lo «spreco alimentare» viene inteso come l'insieme dei prodotti alimentari scartati dalla catena

agroalimentare per ragioni commerciali o estetiche o perché prossimi alla data di scadenza, ancora

commestibili e potenzialmente destinabili al consumo umano o animale e che, in assenza di un possibile uso

alternativo, sono destinati a essere smaltiti. In poche parole, con spreco alimentare si intende l’insieme dei

prodotti scartati dalla catena agroalimentare ancora consumabili, pertanto destinabili al consumo e che

sarebbero destinati a essere smaltiti come rifiuti.

• Le «eccedenze» come i prodotti alimentari, agricoli e agro-alimentari che, fermo restando il mantenimento

dei requisiti di igiene e sicurezza del prodotto, sono, a titolo esemplificativo e non esaustivo: invenduti o

non somministrati per carenza di domanda; ritirati dalla vendita in quanto non conformi ai

requisiti aziendali di vendita; rimanenze di attività promozionali prossimi al

raggiungimento della data di scadenza; rimanenze di prove di immissione in commercio di nuovi prodotti;

invenduti a causa di danni provocati da eventi meteorologici; invenduti a causa di errori nella programmazione

della produzione; non idonei alla commercializzazione per alterazioni

dell'imballaggio secondario che non inficiano le idonee condizioni di conservazione. Ovvero, i prodotti

alimentari che, fermo restando il mantenimento dei requisiti di igiene e sicurezza, rimangono invenduti per

varie cause (motivi commerciali/estetici, prodotti aventi scadenza ravvicinata, etc).

Al fine di ridurre lo spreco alimentare, la legge distingue il termine minimo di conservazione – inteso come la data fino

alla quale un prodotto conserva le sue proprietà specifiche – dalla data di scadenza – oltre la quale gli alimenti sono

considerati a rischio non potendo più essere immessi sul mercato e quindi coinvolge i requisiti igienico sanitari del

prodotto. Tale differenza viene anche citata nel Green Deal e altri programmi UE. (Questione già esaminata dalla Corte

di giustizia dell’UE (con la nota SENTENZA MULLER del 13 marzo 2013 in causa C-229/01): un prodotto che ha superato

il termine minimo può essere tenuto in commercio senza che ci siano conseguenze negative, perché non inficia la

sicurezza del prodotto). ES: esistono nei supermercati dei banchi con prodotti in offerta prossimi alla data di scadenza proprio perché la

legge lo consente; il sale non ha nè TMC né data di scadenza; lo yogurt ha data di scadenza ma, come altri prodotti vari, è possibile la sua

consumazione anche dopo di essa seppur in tempi brevi (per tale motivo è fonte di spreco alimentare).

Molto spesso una questione “estetica-commercio” induce allo spreco, soprattutto nei paesi più sviluppati (i prodotti

“brutti” vengono scartati e non venduti/consumati), e quindi è necessario trovare possibili riusi di scarti, che evitino la

loro omologazione come “rifiuti”. Novità in Francia: la frutta mal fatta viene destinata a composizioni di tipo floreale/altri usi alimentari

(in Italia questo non avviene e il prodotto diventa uno scarto); “Sesto segno”, che pone al centro la qualità del prodotto piuttosto che la forma.

Altri usi potrebbero essere il consumo animale o la concimazione.

Fatta questa distinzione, la cessione gratuita di eccedenze alimentari viene consentita anche oltre il temine minimo di

conservazione, purché siano garantite l’integrità dell’imballaggio e idonee condizioni di conservazione. Deve essere

infatti assicurato – sia da coloro che donano il prodotto, sia dalle organizzazioni che lo distribuiscono, per quanto di

rispettiva competenza – un corretto stato di conservazione, trasporto, deposito ed utilizzo.

Altro in materia di tutela ambientale e sicurezza

Nella direzione della tutela ambientale e della sicurezza si fa riferimento alla Parte IV del Codice dell’Ambiente in

materia di rifiuti e gestione di essi, che disciplinano la gestione in attuazione delle direttive comunitarie sui rifiuti, in

particolare della direttiva 2008/98/CE (art. 177, “Campo di applicazione e finalità”), poi, della direttiva 2018/851/UE

del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea, stabilendo, in buona sostanza, che la gestione dei rifiuti

deve essere effettuata secondo i principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di responsabilizzazione e di

cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti,

nonché dal principio chi inquina, paga. Nella direttiva quadro 2018/851 si esprime, in MODO ESPLICITO, sia a livello

nazionale che regionale, la transizione dell’UE verso un’economia circolare,

1. accoglie espressamente gli obiettivi di sviluppo sostenibile sullo spreco alimentare quali obiettivi tendenziali

che l'Unione europea e gli Stati membri si impegnano a raggiungere;

2. introduce una definizione di rifiuto alimentare;

3. chiamata in causa gli Stati membri al fine di ridurre i rifiuti alimentari in ogni fase della catena di

approvvigionamento, nonché sulle azioni di monitoraggio;

4. attenzione sulla PREVENZIONE, per far comprendere come tali azioni siano finalizzate a DISSOCIARE la crescita

economica dagli impatti ambientali connessi alla produzione di rifiuti (=non si può tenere troppo alta la

crescita).

Tra le modifiche più importanti della direttiva c’è la definizione dei rifiuti alimentari; la definizione di rifiuto organico:

rifiuti biodegradabili di giardini e parchi, rifiuti alimentari e di cucina prodotti da nuclei domestici, uffici, ristoranti,

attività all’ingrosso, mense, servizi di ristorazione e punti vendita al dettaglio e rifiuti equiparabili prodotti dagli

impianti dell’industria alimentare; e le NOVITA’ in tema di “SOTTOPRODOTTI”: ci si distacca dalla concezione di rifiuto,

che deve essere smaltito; il sottoprodotto invece ha possibilità di riutilizzo! Deriva dal processo di produzione che

produce altro (cioè non il sottoprodotto) e deve rispettare una serie di requisiti citati nel Codice ambientale, tra cui

quello di dover essere trasformato prima di venire riutilizzato. Non è quindi possibile utilizzare un sottoprodotto così

come è. Es: ecco perché l’imprenditore di San Daniele è stato multato quando ha dato il sale derivato dalla lavorazione

del prosciutto, affinché il comune lo utilizzasse così com’è come antigelo.

VERSO LA TRANSIZIONE - NORME VARIE

Produzione responsabile:

• Bozza-Legge di Bilancio 2019: ha previsto dei benefici economici e non per le imprese che acquistano prodotti

riciclati o imballaggi compostabili o riciclati;

• altre norme in ambito di etichettatura, provenienza e origine dei prodotti, modalità di produzione (Made

Green in Italy - decreto del Ministero dell’Ambiente 56/2018).

Consumo responsabile:

• direttiva UE 2019/633: evidenzia le pratiche commerciali agroalimentari sleali che non rispettino i livelli di

tutela richiesti. L’obiettivo non è solo quello di COMBATTERE PRATICHE SCORRETTE, ma anche indurre gli SM

ad una RESPONSABILITA’ DEL CONSUMO.

LA SICUREZZA: DIRITTO AL CIBO

Aiuti normativi

Insieme al diritto al cibo e alla solidarietà sociale connessa (donazioni, distribuzioni...), deve esserci anche la sicurezza

nella accezione di SAFETY E SECURITY. Tale tema viene affrontato in:

• World Food Summit Plan Act del 1996;

• diritto derivato UE: 178/2002 sulla sicurezza alimentare UE + 625/2017;

• strumenti e controlli di contrasto alla povertà.

Generalmente, la solidarietà sociale dà benefici (fiscali) all'organizzatore dell'iniziativa, il quale però, ovviamente, è

tenuto a rispettare dei requisiti specifici, anche in materia igienico-sanitaria. Tali requisiti e norme operative sono

espressi nella Legge Gadda ed in altre importanti:

• 25 giugno 2003, n. 155 (legge del buon samaritano): richiamata nell’art.5 della legge Gadda, prevede

l’alleggerimento (non esenzione) di responsabilità per l'imprenditore della donazione. Si possono esentare gli

imprenditori per qualcosa, ma non per le regole di safety e security.

• Vari “Manuali di corretta Prassi Operativa”: abbiamo dei manuali di corretta prassi, che però non possono

sostituirsi alle norme, aiutano soltanto a interpretare/spiegare come raggiungere i vari obiettivi: Fondazione

Banco alimentare onlus e la Caritas hanno presentato il Manuale “Recupero, raccolta e distribuzione di cibo ai

fini di solidarietà sociale (del 2 marzo 2016), validato dal Ministero della salute.

→ CONCLUSIONI: Esistono quindi diverse forme di «ETEROCONTROLLO» (da valutare), ma sostitutive agli ordinamenti:

• manuali di corrette prassi operative.

• iniziative messe in campo da un numero sempre maggiore di Comuni (come coefficiente di riduzione sulla

tariffa rifiuti per le utenze non domestiche che donano le eccedenze).

5.4 CONCLUSIONI

Ci sono ancora diverse questioni da approfondire e da chiarire:

• il concetto di “spreco” si deve differenziare da rifiuto alimentare, sottoprodotto ed altri;

• FRONTE EUROPEO: nuova PAC (post 2020), efficienza sotto il profilo delle risorse e sul raggiungimento degli

obiettivi di sviluppo;

• FRONTE NAZIONALE: importanza di una regolazione strategica (con riferimento alle premesse di TUE e TFUE

e metodo di intervento;

• potenzialità non ancora comprese ed esaminate del tutto (packaging intelligenti, smaltimento gusci delle

vongole, cattivo stato conservazione bottiglie per bibite in plastica);

• concetto di “vita del prodotto” (dalla produzione all’acquisto del consumatore) e comunicazione/informazione

a riguardo della tematica (screening, studi economici, AZIONI DI SENSIBILIZZAZIONE).

6. RIFIUTI E CIRCULAR ECONOMY: norme, opportunità, controlli (realtà in

FVG) - conferenza dott. Freddi + dott.ssa Marchi

6.1 FVG regione autonoma, Corpo Forestale regionale e economia circolare - inquadramento:

→ ECONOMIA CIRCOLARE definita dal “pacchetto economia circolare” del 2015 che introduce il principio “delle 3 R”:

riduzione - riuso- riciclo.

La regione FVG fu lungimirante nella legge numero 34/2017, cogliendo il significato importante di perseguire misure

in materia di rifiuti + economia circolare prima che venissero emanati atti legislativi da parte dell’UE. Inoltre, sia a

livello territoriale che dimensionale, la regione FVG gode di facilità di gestione delle materie in questione. Tale legge

si articolava in particolare su due punti fondanti:

• la definizione di modelli locali di economia circolare e le norme in materia di gestione di rifiuti a livello locale;

• il coinvolgimento di tutti i soggetti, compresi enti e altre istituzioni regionali/statali/provinciali/comunali

competenti in materia.

Essendo una regione a statuto speciale (1963), pur nel rispetto del principio di prevalenza delle norme comunitarie e

dell’attribuzione delle competenze dell’art.117, il FVG ha trasferito le competenze attribuite alle province alla regione,

che oggi detiene quindi competenze AMMINISTRATIVE E DI PIANIFICAZIONE; spesso oggetto di difficili controversie e

dubbi sull’attribuzione di tali competenze (es: vigilanza e controllo, oggi affidati al Corpo Forestale Regionale)

→ il Corpo Forestale regionale nasce nel 1965, anche se ancora disciplinato da quello Statale. Con successive riforme

(2004), nel 2016 il Corpo Forestale dello Stato viene definitivamente sciolto (assorbito dai Carabinieri). In Friuli la sua

funzione rimane attribuita a livello regionale (grazie ad alcune “concessioni” per le regioni a statuto speciale), quindi

rimane il Corpo Forestale regionale anche in assenza di quello statale. La regione quindi legifera in materia, pur

garantendo il coordinamento delle attività previste a livello statale.

6.2 DEFINIZIONE GIURIDICA DI RIFIUTO - art. 183, comma I legge n.152/2006 (Cod. Ambientale)

Si definisce rifiuto qualsiasi sostanza ad oggetto di cui il detentore:

• si disfi;

• voglia disfarsi;

• abbia l’obbligo di disfarsi.

Ogni rifiuto è identificato da un codice.

Il problema giuridico deriva dal terzo punto, ovvero l’interpretazione soggettiva sull’”intenzionalità”: è difficile stabilire

quali siano le reali intenzioni dei soggetti. Per tale motivo, dato che la mancata ottemperanza di norme prevede anche

sanzioni penali, è fondamentale l’azione di controllo. Il concetto è che qualsiasi tipo di azione che mi porti a “volermi

liberare di qualcosa”, rende quell’oggetto un rifiuto a tutti gli effetti e come tale va gestito.

6.3 SOTTOPRODOTTO - REQUISITI:

Qualsiasi oggetto che non rispetti tali requisiti non è classificabile come sottoprodotto:

A. sostanza o oggetto originato da un processo di produzione, il quale scopo primario non è la produzione