Appunti del corso di Diritto dell'Unione Europea

DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

LE ORIGINI E L’EVOLUZIONE DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA

La natura giuridica dell’Unione europea

Cos’è l’unione europea? Può essere definita come uno stato o come un’organizzazione internazionale?

Cosa fa sembrare l’UE uno stato:

- Cittadinanza europea

- Moneta unica

- Mercato europeo

- No frontiere interne e frontiera esterna

- Norme vincolanti che possono anche prevalere su quelle nazionali

- Parlamento eletto

L’UE però non è uno stato, anche se il processo di integrazione è in corso. Se bisognasse scegliere fra stato

e organizzazione internazionale, la risposta sarebbe ancora organizzazione internazionale.

L’UE non è uno stato perché ha un popolo, ha un territorio ma ha una sovranità reale ma limitata, derivata

da quella degli stati: non è in grado di autodeterminarsi, è eterodeterminata dagli stati membri: l’UE non

dispone della kompetenz kompetenz (competenza delle competenze): non può decidere delle sue

competenze ma esse sono attribuite dagli stati all’unione nei trattati. L’Unione resta quindi una creatura

degli stati, perché gli stati membri sono i “padroni dei trattati”: hanno creato l’unione, possono modificarla,

possono scioglierla o possono decidere di sottrarsi unilateralmente (brexit). Tutto questo non è possibile

negli stati per il principio di integrità territoriale.

[11 anni fa gli scozzesi hanno fatto un referendum per rendere la Scozia uno stato indipendente. L’ha

potuto fare perché nel Regno Unito non esiste una costituzione scritta ma solo una informale che al centro

ha il principio cardine della sovranità assoluta del parlamento. Quindi il parlamento britannico ha permesso

agli scozzesi di fare il referendum. È stata una cosa fatta con un permesso centrale: non sarebbe stata una

secessione unilaterale ma concordata].

L’UE in realtà si è così tanto integrata e rafforzata nel tempo che gli stessi stati membri sono diventati

dipendenti dall’Unione: non è facile recuperare competenze, uscire dall’unione, farla cessare, proprio

perché nel tempo, e grazie anche alle crisi vissute, si è creata un’interdipendenza sempre più forte, per cui

gli stessi stati sono diventati dipendenti (nel 2009 1/3 del debito pubblico italiano era nelle mani della BCE:

l’Italia ha evitato default sovrani grazie all’UE). Chi controlla chi? Gli stati l’Unione o l’Unione gli stati?

Quindi formalmente l’UE è un organizzazione internazionale ma il livello di integrazione è così stretto che in

realtà è più qualificabile come qualcosa che è a metà fra un’organizzazione e uno stato e inoltre è in

evoluzione: potrebbe sciogliersi o diventare uno stato federale.

«La comunità economica europea costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del

diritto internazionale a favore del quale gli stati membri hanno rinunziato, se pure in settori limitati, ai loro

poteri sovrani ed al quale sono soggetti non soltanto gli stati membri, ma pure i loro cittadini». Corte di

giustizia, sentenza Van Gend en Loos (Causa 26-62.)

L’ordinamento giuridico dell’Unione Europea è uno di nuovo tipo ed è un unicum al mondo. Lo è perché

non è solo un’unione di stati ma anche di cittadini. Essendo l’unione anche di cittadini, nel diritto dell’UE

non è previsto l’istituto dell’espulsione degli stati membri, cosa invece presente in monte organizzazioni

internazionali (come il consiglio d’Europa: nel 2022 è stata espulsa la Russia): per esempio l’Ungheria non

può essere espulsa altrimenti si toglierebbero cittadini europei dall’unione.

È un’organizzazione che nasce da trasferimenti limitati ma reali di sovranità dagli stati all’unione. L’UE ha

una sua sovranità a differenza delle organizzazioni internazionali. Può prendere decisioni vincolanti per tutti

gli stati, anche quelli contrari ad una decisione. Se ci fosse un conflitto fra una norma interna e una europea

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prevarrebbe quella europea.

La sentenza che per la prima volta parla di “ordinamento di nuovo tipo” è la Van Gend en Loos, della corte

di giustizia europea.

L’autonomia del diritto UE

Questo concetto viene sviluppato ulteriormente dalla corte di giustizia che parlerà di ordinamento

autonomo. Cosa vuol dire?

- Il diritto europeo non è né diritto internazionale né nazionale. È un ordinamento che, in quanto

autonomo, ha una sua carta costituzionale. C’è una grundnorm (norma fondamentale): l’UE ha una

costituzione che è un trattato e il diritto europeo è valido e efficacie sulla base del trattato.

Secondo il diritto pubblico il diritto europeo è efficacie perché lo stabilisce il diritto nazionale.

Secondo il diritto internazionale, i trattati europei sono validi e efficaci secondo il pacta sunt

servanda.

Il diritto europeo invece lo considera valido ed efficacie perché esiste un atto costitutivo che fonda

l’ordinamento, cioè i trattati. Quando gli stati membri hanno stipulato i trattato, quello ha

rappresentato un momento costituzionale, per cui gli stati membri si sono vincolati in modo stabile

all’ordinamento europeo e i vari ordinamenti nazionali si sono vincolati fra loro. Questo momento

ha fondato l’ordinamento europeo.

- L’autonomia ha tre conseguenze:

o L’ordinamento europeo è in grado di autovalidarsi: è il diritto europeo a decidere se una

norma europea è valida, non viene decisa da fonti esterne.

o L’esclusione delle norme incompatibili che provengono da ordinamenti diversi: può

bloccare norme incompatibili con esso che vengono da altri ordinamenti (come norme

nazionali o internazionali). Prevale sia sul diritto nazionale che internazionale.

[Quando il consiglio di sicurezza dell’ONU ha creato un sistema di repressione dei terroristi

sulla base di un semplice sospetto (solo per essere dei sospetti dei soggetti venivano messi

su una lista nera e i loro passaporti congelati) la corte di giustizia è intervenuta dicendo che

era un sistema che violava i diritti umani riconosciuti dall’ordinamento europeo (violazione

del diritto a un giusto processo ect). In questo caso il diritto europeo ha prevalso su quello

internazionale].

[Se un paese domani dovesse creare una legge che va contro le norme europee potrebbe

essere bloccata.

Caso Albania: i giudici devono essere in grado di verificare caso per caso se il soggetto

rischia delle violazioni dei diritti umani quando viene portato nel paese terzo. Quindi non è

possibile un trasferimento automatico di persone].

o La completezza. L’ordinamento non deve pescare da altri ordinamenti per ricavare delle

norme.

«Secondo una costante giurisprudenza della Corte, l’autonomia del diritto dell’Unione, rispetto tanto al

diritto degli Stati membri quanto al diritto internazionale, si giustifica sulla base delle caratteristiche

essenziali dell’Unione e del diritto dell’Unione, relative, in particolare, alla struttura costituzionale

dell’Unione nonché alla natura stessa di tale diritto. Il diritto dell’Unione si caratterizza, infatti,

- Per la circostanza di essere una fonte autonoma, costituita dai Trattati,

- Per il suo primato sui diritti degli Stati membri

- Nonché per l’efficacia diretta di tutta una serie di disposizioni applicabili ai loro cittadini e agli stessi

Stati membri. 2

Tali caratteristiche hanno dato luogo a una rete strutturata di principi, di norme e di rapporti giuridici

mutualmente interdipendenti, che vincolano in modo reciproco gli Stati membri e l’Unione, nonché gli Stati

membri tra di loro». Corte di giustizia, sentenza Wightman (Causa C-621/18)

Le origini del processo di integrazione

La dichiarazione Schuman

(9 maggio 1950)

L’idea di un’unità tra europei è un’idea abbastanza vecchia. L’aspirazione dell’unificazione è stata

sviluppata da importanti pensatori per far fronte a un problema concreto, cioè quello della guerra: l’unità

serviva per garantire la pace.

Gli storici hanno calcolato che dal crollo dell’impero romano (476) fino alla seconda guerra mondiale c’è

stata in media in Europa una guerra ogni 14 anni, quindi tutte le generazioni europee per quasi 1500 anni

hanno vissuto la guerra almeno una volta nella loro vita. Questo fino alla seconda guerra mondiale,

esperienza dopo la quale la classe politica europea era consapevole che il nuovo ordine europeo avrebbe

dovuto cercare delle soluzioni diverse e innovative. È stata così riscoperta la lezione di un filosofo tedesco

dell’illuminismo, cioè Kant, che ha scritto “per la pace perpetua” (fine ’700). In questo libro dice che la pace

non è la mancanza di guerra, che è una tregua, ma la pace è quando la guerra diventa impossibile. Studia

quindi la differenza fra la comunità internazionale e quelle nazionali e vede che quella internazionale è più

litigiosa, perché all’interno degli stati non c’è più la legge della forza ma la forza del diritto: negli stati ci

sono norme che trovano compromessi e bilanciamenti, cosa che manca a livello internazionale dove c’è la

legge del più forte. Bisogna quindi elevare il livello nazionale a livello globale.

Parla di una res publica europa: un’unione degli stati europei creerebbe una pace perpetua. Questa idea si

è poi diffusa nel pensiero politologico e giuridico europeo, senza mai diventare concreta. Diventa invece un

progetto politico dopo la seconda guerra mondiale.

Già durante la guerra è stato scritto il manifesto di Ventotene, scritto sull’isola di Ventotene, dove venivano

mandati i dissidenti politici. Lì Spinelli, antifascista comunista, con antifascisti liberali, scrive questo

manifesto in cui l’idea fondamentale era quella di uno stato federale europeo come esito di un processo di

integrazione. Il manifesto ha quindi ispirato molti politici e cittadini europei.

Si arriva così all’atto fondamentale. La data di nascita del processo di integrazione europea è il 9 maggio

1950, il giorno della dichiarazione Schuman. Robert Schuman era il ministro degli esteri francese che fa una

dichiarazione, che ha come oggetto il modo in cui garantire la pace in Europa. Servono sforzi concreti.

Prima fra tutto serve superare l’odio fra la Francia e la Germania, che aveva causato 3 guerre in 100 anni

(guerra franco prussiana e due guerre mondiale), a causa della Ruhr, l’Alsazia, la Lorena, la Saar, ricche di

carbone e ferro, risorse per l’industria bellica. Schuman propone di mettere queste risorse, carbone e

acciaio, sotto il controllo di un’alta autorità, che deve essere aperta a tutti i popoli europei che condividono

gli ideali della pace, della democrazia e dei diritti umani (non tanti perché metà sotto URSS, dittatura in

Spagna e Portogallo). Dice di sì la Germania (con Adenauer), l’Italia (con de Gasperi), Belgio, Lussemburgo e

Olanda (il Benelux. Loro 3 avevano già creato un’unione doganale l’anno precedente).

Viene rigettata invece dal Regno Unito. Nel ’47 Churchill, che non era più primo ministro, fece un discorso

all’università di Zurigo in cui invocava la creazione degli stati uniti d’Europa: un’unione di europei in

contrapposizione ai sovietici. Il Regno Unito però non doveva farne parte perché aveva l’impero (poi la

situazione cambia e capisce che conviene aderire nel 1973).

La proposta quindi parte per pacificare Francia e Germania. Molti progetti infatti nascono su spinta franco-

tedesca.

In questa dichiarazione si parla poi dell’obbiettivo di una federazione europea, di uno stato. Bisogna

procedere gradualmente creando delle interdipendenze di fatto. C’è quindi l’obiettivo federale, che deriva

dal Ventotene, perseguito con il metodo funzionale che deriva dal francese Monnet, che diceva sempre che

l’Europa sarà forgiata dalle crisi e verrà formata dai risultati che verranno date alle crisi. Quindi 3

un’integrazione graduale su base funzionale.

«La pace mondiale non potrà essere salvaguardata se non con sforzi creativi, proporzionali ai pericoli che la

minacciano».

«La fusione delle produzioni del carbone e dell’acciaio assicurerà subito la costituzione di basi comuni per lo

sviluppo economico, prima tappa della Federazione europea».

«L’Europa non potrà farsi in una volta sola, né sarà costruita tutta insieme; essa sorgerà da realizzazioni

concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto».

I Trattati istitutivi delle tre Comunità europee

La dichiarazione viene poi seguita da atti giuridici precisi.

Prima di tutto il trattato di Parigi che crea la comunità europea del carbone e dell’acciaio. Firmato il 18

aprile 1951, è entrato in vigore il 23 luglio 1952 e scaduto il 23 luglio 2002. Questa comunità è diversa dalle

altre organizzazioni internazionali. Dopo la seconda guerra mondiale l’EU aveva già creato altre

organizzazioni, come il consiglio d’Europa…. La CECA aveva elementi innovativi tali da sottrarla da quella

categoria e così si inizia a parlare di organizzazione sovranazionale. È diversa perché

- Nella CECA si decideva a maggioranza e non all’unanimità

- Le decisioni sono vincolanti per tutti gli stati, anche quelli che hanno votato contro

- C’è la figura dell’alta autorità che è il governo della CECA, indipendente dagli stati, fa gli interessi

generali dell’organizzazione e ha una sovranità nell’ambito del carbone e dell’acciaio (può imporre

tasse, sceglie come investire le risorse…).

Aveva quindi elementi innovativi che sono rimasti poi.

Sull’onda dell’entusiasmo la Francia nel ’53 propone la comunità europea di difesa (CED). Prevedeva la

creazione di un esercito europeo in funzione antisovietica. Il progetto fallisce perché il parlamento francese

lo boccia nel 54 (Olanda, Belgio e Lussemburgo avevano votato a favore, Germania e Italia non votano).

Fallisce perché nel 53 era morto Stalin quindi stava iniziando il processo di distensione e la Francia inizia ad

avere problemi con l’impero coloniale, quindi non avere l’esercito iniziava a preoccupare.

C’è un periodo di pausa.

Il ministro degli esteri belga, Spaak, viene incaricato di redigere una proposta per il futuro dell’unione

europea, la quale viene presentata nel 55 alla conferenza di Messina. Si concentra sull’integrazione

economica. Il 25 marzo del ’57 vengono firmati i trattati di Roma, con la firma di due nuovi trattati: quello

che fonda la Comunità economica europea (CEE) e il trattato EURATOM, che crea la Comunità europea per

la produzione dell’energia atomica, per scopi civili. Entra in vigore l’1 gennaio 1958.

Ci sono quindi 3 comunità europee originali. All’inizio ognuna di esse aveva le proprie istituzioni.

Nel 1960 con il trattato di Bruxelles avviene la fusione degli organi: al posto di avere tre organi diversi (3

esecutivi, tre parlamenti ect) si sceglie di avere un solo sistema istituzionale per le tre comunità. C’è un

esecutivo, che è la commissione, un’assemblea parlamentare, composta da delegati di parlamenti

nazionali, un consiglio e una corte di giustizia.

La comunità che si svilupperà di più sarà le CEE che ha come obbiettivo la creazione del mercato interno.

Verrà poi rinominata comunità europea.

Si trovano quindi:

- Sei Stati membri: Francia, Germania, Italia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo.

- Due organizzazioni di carattere settoriale (CECA e CEEA) ed una che, invece, mira alla realizzazione

di un più generale mercato comune e di una politica agricola comune (CEE).

- Una struttura istituzionale quadripartita: Consiglio, Alta Autorità / Commissione, Assemblea

comune e Corte di giustizia.

Metodo intergovernativo vs metodo comunitario 4

Queste comunità quindi hanno una natura diversa da quelle delle altre organizzazioni internazionali perché

decidono a maggioranza, gli atti sono vincolanti e ci sono organi che portano avanti l’interesse generale

dell’organizzazione e non quelli particolari degli stati, le decisioni prese non si rivolgono solo agli stati ma

anche agli individui. Tutto questo rende le comunità europee qualcosa di innovativo.

Le organizzazioni classiche invece si basano sul metodo intergovernativo, quindi serve l’unanimità e sono gli

stati a decidere come recepire le cose.

L’approfondimento del processo di integrazione: i Trattati di revisione

Modifiche dei trattati nel tempo.

- Atto unico europeo. Modifica del trattato CEE nel 1986. La modifica aumenta le competenze della

comunità europea, che inizia ad occuparsi anche di questioni sociali, ambientali ect. C’è poi

un’accelerazione dell’integrazione del mercato interno. Prima forma di cooperazione tra gli Stati

membri in materia di politica estera.

Firmato nel febbraio 1986, entrato in vigore il 1° luglio 1987.

- Trattato di Maastricht. Fonda l’Unione Europea: crea una nuova organizzazione che assorbe quelle

precedenti. È fondata su tre pilastri: le tre comunità europee, quello che già c’era; la politica estera

e di sicurezza comune (PESC); la cooperazione in materia di giustizia e affari interni (GAI). È un

quadro istituzionale comune ma ci sono regole di funzionamento diverse: il primo pilastro si basa

sul metodo comunitario, mentre gli altri due inizialmente sono puramente intergovernativi, con

decisioni all’unanimità.

[Ancor