Appunti completi di Urbanistica

Dal villaggio alla metropoli (e ritorno)

Kejara è il nome del villaggio di una tribù amazzonica - i Bororo - visitato e studiato dall'antropologo francese Claude Lévi-Strauss nel 1935. Al centro di Kejara sorge la "casa degli uomini" con due ingressi su lati opposti. La casa degli uomini è la dimora dei celibi, luogo di riunione degli uomini, ma proibita alle donne. Lo spiazzo antistante di terra battuta è usato per le danze rituali e altre cerimonie tribali.

Il villaggio è di forma circolare e Lévi-Strauss scrive: «La disposizione circolare delle capanne attorno alla casa degli uomini è di una tale importanza per la vita sociale e la pratica del culto, che i missionari salesiani (...) hanno capito subito che il mezzo più sicuro per convertire i Bororo consisteva nel far loro abbandonare il villaggio per un altro in cui le case fossero disposte in ranghi paralleli».

I missionari salesiani provocano l’abbandono di un culto religioso per un semplice cambiamento nella disposizione delle capanne. L’identità dei Bororo deriva dalla loro posizione nel villaggio. Le azioni che essi ritengono appropriate e le loro relazioni sociali sono plasmate sulla forma del villaggio: senza quella forma spaziale perdono ogni significato.

La disposizione dei lotti secondo assi ortogonali (castrum) era usata dai romani per imporre un ordine stabile, di origine divina, a un ambiente naturale caotico. All’incrocio dei due assi principali dell’impianto era collocata la piazza su cui affacciano la chiesa e gli edifici amministrativi. La forza simbolica del tracciato ortogonale si riconosce nel piano dell’urbanista Lucio Costa del 1957 per la nuova capitale Brasilia, costruita dal nulla sull’altipiano centrale del Brasile. In questo caso la disposizione cruciforme assume anche un significato religioso.

È possibile comparare il disordine provocato dai lavori di Haussmann a Parigi a quello che i gesuiti hanno provocato tra gli indiani Bororo modificando semplicemente la disposizione delle loro capanne. A metà del XIX secolo Parigi conservava la forma di una città medievale, ricchi e poveri abitavano negli stessi quartieri e l’industria, il commercio e le case erano mescolati senza ordine. I grandi lavori urbanistici diretti da Haussmann a partire dal 1853 hanno espulso le classi lavoratrici dal centro (insieme alle industrie) che assume un carattere borghese ben riconoscibile.

Quando si parla di città non è quindi da intendere come un fatto materiale (insieme di edifici), ma come un fatto sociale, ovvero un insieme di relazioni. Succede anche a noi qualcosa di simile a ciò che successe ai Bororo e ai parigini del XIX secolo? Lo spazio della metropoli cambia e questo suo cambiamento influisce sulle nostre credenze e sulle nostre relazioni sociali. La città non sta cambiando la sua forma fisica, ma lo spazio urbano cambia con l’uso di massa di mezzi di comunicazione digitali.

Abitiamo un villaggio globale percorso da reti digitali invisibili a cui siamo connessi da dispositivi elettronici. La comunicazione basata sulla tecnologia digitale modifica la pianta del villaggio globale, combinando lo spazio «fisico» e lo spazio «virtuale». Questa combinazione ha come effetto il rigetto e l’abbandono di credenze, valori e consuetudini. A che cosa però esattamente ci stiamo convertendo non è ancora chiaro.

La costruzione di domanda e offerta nel mercato urbano

Nel mercato immobiliare avviene la compra-vendita di terreni e edifici che, a differenza di altri beni, sono fissi, quindi non trasferibili dove la domanda è maggiore. Le caratteristiche dei beni immobili rendono il loro un mercato imperfetto, scarsamente competitivo. Possono nascere posizioni di monopolio (es. quando un proprietario dispone di un suolo assolutamente necessario per altri) che impediscono l’incontro tra la domanda e l’offerta. Per questa ragione, sia nel caso di suolo pubblico che privato, lo Stato partecipa alla costruzione del mercato urbano, cioè all’incontro tra domanda e offerta di beni immobili.

I prezzi di suoli e degli edifici dipendono dalla presenza di infrastrutture e servizi pubblici. Lo Stato garantisce inoltre il sistema giuridico e stabilisce alcune regole per l’uso del suolo. Tutti i comuni italiani hanno la facoltà di redigere piani regolatori che definiscono l’uso del terreno privato con lo scopo di mantenere in equilibrio la domanda e l’offerta di suolo, cioè in modo da poter edificare in un certo comune in misura corrispondente al fabbisogno dei suoi abitanti.

Nel 1992 l’Agip chiuse la raffineria di Rho-Pero alle porte di Milano, lasciando l’area vuota e inquinata dagli scarti di lavorazione del petrolio. Per vendere l’area però, si deve destinarla a un uso più remunerativo dell’uso industriale, per il quale non c’è più domanda. Non esiste un compratore disposto ad acquistarla.

La Fiera di Milano è un grande isolato quadrangolare che alla fine degli anni 1970 soffre per la mancanza di spazio espositivo ed è soggetto a lamentele da parte di chi vive intorno a causa del traffico e dei visitatori. Esigenze e problemi dell’Agip e della Fiera sono destinati a incontrarsi.

Nel 1993 la Regione Lombardia indica l’area dismessa di Rho-Pero per la localizzazione del nuovo polo fieristico e si raggiunge con Agip un accordo sul prezzo di vendita, la quale inizia la bonifica del suolo. Oltre ad aver sovvenzionato la bonifica del suolo, lo Stato e la Regione finanziano la costruzione di importanti infrastrutture di collegamento tra il nuovo polo fieristico e le reti autostradali e ferroviarie. La linea 1 della metropolitana è prolungata a Rho-Fiera.

Il polo esterno della Fiera di Milano è inaugurato nel 2005. Acquistata l’area, la Fiera libera quasi completamente il quadrilatero storico che diventa così disponibile per la vendita i cui ricavi sono destinati a finanziare l’investimento di Rho-Pero. Tra le due aree (fiera di Rho-Pero e fiera campionaria) si stabilisce un rapporto economico e funzionale che sarebbe impossibile senza l’intervento diretto dello Stato.

A Rho-Pero lo Stato paga opere che rendono l’area accessibile; a Milano il Comune cambia l’uso del suolo nel vecchio quadrilatero (diventando ad uso residenziale e per uffici), dà alla Fiera il diritto di costruire 293.000 mq sull’area e devia il percorso della MM5. Senza queste azioni pubbliche non sarebbe stato costruito il polo esterno, né sarebbe stato riqualificato il polo urbano.

Per scegliere il progetto del polo urbano, la Fiera bandisce una gara internazionale. Il gruppo vincitore, formato dalle tre principali assicurazioni italiane (tra cui Generali e Allianz), compra l’area per 523 milioni. L’area è stata assegnata al gruppo che ha fatto l’offerta economica più alta e non al progetto migliore. Il Comune approva il progetto con modifiche relative alla dimensione e alla forma del parco centrale.

Il progetto CityLife è oggi in via di completamento. In parte gli alloggi sono ancora vuoti. Il mercato giudica troppo caro il prezzo, che tuttavia dipende dal prezzo pagato per il suolo (523 mln). Il parco è finanziato dall’operatore immobiliare.

Da oltre un secolo, in Europa, l’uso del suolo urbano è regolato dalle autorità municipali. Particolari strumenti, chiamati piani e regolamenti edilizi, assegnano a ogni porzione di suolo urbano un uso e una capacità edificatoria. La regolazione del suolo fissa l’offerta di suolo per ciascuna destinazione d’uso: residenziale, industriale, terziario, ecc. Il piano determina l’offerta di suolo in quantità che dovrebbero soddisfare la domanda prevedibile per ogni funzione.

Lo Stato ha privilegiato l’incontro tra l’offerta di Agip e la domanda della Fiera, e tra l’offerta della Fiera e la domanda di CityLife. La riproduzione del capitale è stata possibile grazie alla modificazione dei diritti d’uso del suolo e alla costruzione di nuove infrastrutture. Questo incontro di domanda e offerta è stato privilegiato perché giudicato utile alla collettività.

Costruendo l’offerta, lo Stato costruisce il mercato, ma non «inventa» il mercato. Lo Stato non può obbligare la domanda ad accettare un’offerta che non considera adeguata. Generali e Allianz hanno trasferito il loro personale nei due grattacieli costruiti, non trovando altri conduttori ai quali affittarli. La costruzione dell’offerta, nel mercato urbano, non può essere decisa in modo unilaterale dallo Stato.

Negli anni lo Stato si sta ritirando sistemicamente da alcuni compiti che in precedenza svolgeva, così facendo deve fare affidamento su attori privati che operano per scopi di lucro. Obiettivo: riuscire a garantire che le finalità pubbliche ascoltando il punto di vista dei cittadini e non facendo prevalere una visione egoistica unicamente orientata al profitto economico.

La protezione dell’offerta

La pianificazione spaziale può essere usata a protezione dell’offerta immobiliare o a difesa della domanda. All’inizio del 1900, Euclid è un piccolo villaggio agricolo vicino a Cleveland, importante città industriale dell’Ohio. Euclid possiede un territorio attraversato da due linee ferroviarie adatte per servire una zona industriale.

La società immobiliare Ambler acquista un terreno a Euclid col proposito di guadagnare sul futuro aumento di valore, a causa della forte domanda di suolo delle industrie. Ma nel 1922 gli amministratori di Euclid approvano una ordinanza di zonizzazione che privilegia un programma di sviluppo residenziale per evitare la costruzione di industrie e l’arrivo di numerosi operai.

La zonizzazione di Euclid è fatta secondo un “modello piramidale” a sei zone che costituisce una sorta di gerarchia di importanza tra gli usi. Le case unifamiliari sono ammesse in tutte le zone (vertice della piramide), mentre l’industria è alla base della piramide e può essere impiegata solo nella zona sei.

In quel momento non esiste una legge che autorizzi lo zoning. L’ordinanza di zonizzazione di Euclid si basa sul “police power”, un potere non espressamente regolato dalla legge secondo cui è un diritto dell’amministrazione quello di prendere provvedimenti a tutela della salute pubblica.

L’ordinanza di zonizzazione assegna parte dell’area di proprietà della Ambler a case bi-familiari (U-2) e parte alle industrie (U-6). Questa destinazione d’uso significa una forte perdita finanziaria per la Ambler perché in contrasto con la domanda del mercato.

Ambler non è soddisfatta e presenta nel 1923 un ricorso alla Corte distrettuale dell’Ohio. Il caso sollevato dalla Ambler diventa di interesse nazionale e pone due questioni:

• La legittimità della zonizzazione di Euclid;
• La ragionevolezza di una zonizzazione decisa dalla comunità locale senza tenere conto delle esigenze di sviluppo regionali.

Dopo una prima sentenza che giudicava illegittimo l’uso del police power, il caso è risolto dalla corte suprema nel 1926 a favore di Euclid e dello zoning, affermando così:

• L’utilità sociale dello zoning e la legittimità del suo utilizzo;
• La prevalenza degli interessi collettivi sugli interessi particolari;
• Il diritto dei governi locali di regolare il proprio territorio in autonomia.

La sentenza riconosce lo zoning come strumento a difesa della proprietà. Il limite posto al diritto di proprietà della Ambler è necessario a garantire il diritto di proprietà dei residenti di Euclid (con l’arrivo delle industrie il valore delle case sarebbe crollato). Il miglior modo per tutelare il diritto di proprietà è quello di regolarne l’uso e di affidare questo compito ai governi locali. Il caso di Euclid vs Ambler permette di capire il doppio conflitto che sta alla base della pianificazione:

• Tra gli interessi dei privati e l’interesse pubblico;
• Tra diverse concezioni dell’interesse pubblico (es. municipio vs regione vs stato).

La protezione della domanda

La corte suprema torna a prendere in considerazione lo zoning a distanza di cinquant’anni, in un nuovo caso in cui rivede il suo giudizio sullo zoning introducendo alcune novità significative non più soltanto a protezione dell’offerta e della proprietà privata ma anche a protezione della domanda residenziale più debole, più esposta al rischio di esclusione sociale.

Nella cittadina di Mount Laurel, all’inizio degli anni 70, arrivano molte famiglie della classe media in cerca di luoghi tranquilli e meno costosi. Intorno a Mount Laurel prosperano i sobborghi residenziali ma ci sono anche quartieri poveri preesistenti: Springville è un quartiere periferico abitato da poveri bianchi e neri, dove mancano fogne e strade asfaltate.

Mount Laurel vuole espellere le famiglie povere con un duplice intento:

• Impedire che la presenza di aree degradate diminuisca il valore delle proprietà immobiliari;
• Impedire che la presenza di famiglie povere pesi sul bilancio municipale.

Per ottenere questo risultato, la comunità di Mount Laurel applica una forma estrema di exclusionary zoning. Si impone ai proprietari una dimensione minima dei lotti residenziali, superiore a quella dei lotti esistenti a Springville. Quando una famiglia povera chiede il permesso per lavori di manutenzione, questo è negato perché il lotto non ha le dimensioni minime richieste. Le case prive di manutenzione degradano ulteriormente e questo è motivo per cui vengono dichiarate inabitabili e, quindi, oggetto di ordinanze di demolizione.

Per fermare l’espulsione, la comunità nera chiede un’area dove costruire, col contributo del governo federale, cento case per famiglie povere. La richiesta è respinta dal consiglio comunale e il caso finisce davanti alla Corte suprema del New Jersey.

Nel 1975 la corte suprema accoglie il ricorso delle famiglie contro le decisioni di Mount Laurel. L’ordinanza di zonizzazione viola infatti un principio costituzionale. La corte decide che ogni qualvolta una comunità si espande, essa deve destinare una giusta quota di aree dove le famiglie povere possano trovare alloggio. Le regole dello zoning sono giustificate in questo caso non se difendono la proprietà, ma se rispettano i diritti dei cittadini poveri.

Pur confermando l’autonomia del governo locale, la corte ritiene che le scelte d’uso del suolo delle comunità locali debbano tener conto dei bisogni della regione a cui appartengono. Mount Laurel non può liberarsi dei suoi poveri espellendoli in altre comunità; deve farsi carico della sua “giusta quota” di poveri.

L’espansione regolata

Piano di espansione di Barcellona

A metà dell’800 la popolazione di Barcellona supera i 150.000 abitanti, con una densità media di oltre 850 abitanti per ettaro. Costretta nelle mura settecentesche, la città può svilupparsi solo in altezza riducendo sempre più il soleggiamento e l’aerazione già difficili nei vicoli del tessuto urbano medievale. Le mura della città erano usate dal governo centrale di Madrid come uno strumento di controllo e di contenimento.

Questa forte differenza tra la domanda di abitazioni e l’offerta ridotta/insufficiente di alloggi faceva la fortuna dei proprietari immobiliari che potevano chiedere affitti cari e somme consistenti alle famiglie. Nel 1854 il governo spagnolo autorizza l’abbattimento delle mura e incarica Ildefonso Cerdá di presentare una sua proposta per l’espansione di Barcellona. Nel frattempo, Cerdá ha pubblicato la “Teoria generale dell’urbanizzazione” con cui fonda una nuova scienza della costruzione della città.

Cerdá cerca nuovi modi di pianificare la città, capaci di farla convivere con il progresso dovuto all’industria manifatturiera e al trasporto su ferro. Porta con sé una forte spinta di riforma politica tramite scelte di pianificazione che servono a costruire una città più giusta, non solo più efficiente. Sulla base di studi economici del prezzo degli affitti egli propone una «città senza limiti» per rompere il monopolio dei proprietari dei suoli.

Il piano di Barcellona è una griglia ortogonale che risponde a ragioni tecniche, ma è soprattutto strumento di un programma politico implicito. Per ragioni tecniche perché permette una facile circolazione dei venti che possono favorire il cambiamento d’aria, nonché una facile circolazione dei mezzi e delle fognature. Per ragioni politiche perché la griglia ortogonale con la sua uniformità impedisce che si formino nella città delle posizioni privilegiate: crea un territorio senza centralità, offre a tutti i proprietari le stesse opportunità di sfruttamento economico del suolo. La griglia rappresenta una società civile più equa e più libera.

Cerdá non si limita unicamente a disegnare il tracciato ma sperimenta una prima forma di standardizzazione di distribuzione dei servizi. La distribuzione dei servizi pubblici deve essere commisurata rispetto al numero di abitanti che devono servire. Riflette approfonditamente sull’abitazione come prima cellula urbana, una sorta di mini città nella città. Gli obiettivi che vuole garantire sono l’indipendenza delle famiglie nelle case, e l’indipendenza delle case nella città. Cerdá cerca di avvicinarsi al suo ideale progettando alloggi che garantiscano due vantaggi: la privacy e l’igiene. Le case in città sono raggruppate in isolati. L’isolato è un quadrato di 113 metri.