Enti pubblici non economici: una guida completa (2)

Classificazione degli Enti pubblici

Gli Enti pubblici vengono classificati in tre grandi categorie:

1) gli Enti territoriali che trovano nel territorio una limitazione alla validità dei propri atti (Regione, Province)

2) gli Enti economici (Agenzia del Demanio, che cura il patrimonio immobiliare appartenente allo Stato, ASL che gestisce la sanità).

Un tempo essi erano molto numerosi, ma, a poco a poco, sono scomparsi e trasformati quasi tutti in società per azioni, come nel caso dell’Enel, dell’Iri, dell’Eni, dell’Ina). Essi si caratterizzano per il fatto di esercitare un’impresa in via principale e prevalente, non assumendo importanza, al contrario, il settore di intervento che, eventualmente, può essere non economico. Di conseguenza, nella maggior parte dei casi la loro attività è di tipo privatistico, essendo pochissime le ipotesi rilevanti per il diritto pubblico; lo è ad esempio, quell’approvazione del bilancio.

3) Enti non economici

Gli Enti pubblici non economici

Ci possiamo chiedere come facciamo a capire come un ente pubblico sia economico o non economico. Esso è economico se fornisce beni o servizi per legge, applicando il criterio dell’economicità (in pratica un pareggio fra costi e ricavi) come avviene con un’azienda privata. Se questa caratteristica non esiste, l’ente è non economico.

Questa categoria di Enti pubblici è stata introdotta con la Legge 70/1975, ridefinita con Decreto Legislativo 29/1993 3 165/2001. Si tratta di una categoria di contenuto residuale: essa è individuata in termini negativi poiché comprende tutti gli enti che non sono riconducibili nelle due precedenti. In pratica, si tratta di un insieme non omogeneo di enti pubblici che rispetto allo Stato svolgono una funzione ausiliaria. Nel linguaggio come, vengono chiamati enti parastatali. La loro disomogeneità deriva dal fatto che hanno in comune soltanto la normativa collettiva che riguarda il rapporto di lavoro per i propri dipendenti. Fra tanti, abbiamo:
• l’Istituto per la Previdenza sociale (INPS)
• l’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)
• il Consiglio Nazionale delle ricerche (CNR)
• il Comitato olimpico nazionale (CONI), per attività ludiche e sportive
• l’Automobile Club d’Italia (ACI)
• le Università, le Camere di Commercio, industria e artigianato e agricoltura (CCIA)
• vari ordini professionali
• La Croce Rossa Italia (CRI)
• L’Autorità di Bacino che programma e pianifica gli interventi sul territorio finalizzati alla gestione del bacino idrografico.
• Formez, che si occupa della formazione e dell’ammodernamento della Pubblica Amministrazione
• L’Accademia Nazionale dei Lincei che si occupa di coordinare e diffondere la conoscenza scientifica
• Parchi nazionali

Classificazione

Gli Enti pubblici non economici, possono essere distinti in 1) enti di Stato, 2) enti di disciplina di settore 3) enti di servizio.
• I primi sono dotati di propri organi gestionali, i cui membri sono scelti dal Governo, hanno un bilancio autonomo, anche se sono finanziati dal Ministero del Tesoro del Bilancio e della Programmazione Economica e sottoposti a controllo statale, ed esercitano funzioni essenziali dei pubblici poteri: gli esempi sono l’Istituto centrale di statistica (ISTAT) e l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN).
a) L’ISTAT raccoglie ed elabora i dati riguardanti l’economia e la vita sociale dell’Italia, relativi ad un certo periodo. Uno degli strumenti di cui si serve è il censimento. I dati sono resi noti sia tramite pubblicazione su appositi bollettini dell’istituto stesso che sulla Gazzetta Ufficiale. Le rilevazioni hanno una notevole importanza per i lavori del Parlamento e per l’attività del Governo e per le decisioni conseguenziali.
b) L’ARAN ha la funzione di negoziare e definire i contenuti dei contratti collettivi di lavoro per conto della Pubblica Amministrazione. Per questo motivo, è dotato di personalità giuridica ed è autonomo in ambito organizzativo, contabile e gestionale.
• I secondi svolgono funzioni di controllo di attività private, come nel caso delle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, introdotte dalla Legge 481/1995, che la legge 537/1995 definisce testualmente, come segue:
• I terzi erogano servizi a favori di privati avvalendosi di finanziamenti di natura fiscale e parafiscale; è il caso dell’INPS il cui suo ruolo è di raccogliere contributi e fornire prestazioni ai cittadini, un ruolo che nei confronti dei dipendenti statali aveva l’ INPDAP(= Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche) che, però, dal 1° gennaio 2012 è confluito nell’INPS. Queste sono, in dettaglio,le azioni di cui l’’INPS è titolare: gestione delle assicurazioni sociali obbligatorie, come invalidità, vecchiaia, disoccupazione e di diverse prestazioni quali assegni familiari, cassa integrazione, NASPI, ecc.), utilizzando anche fondi derivati da gestioni separate. Il presidente è nominato direttamente dal Capo di Stato.

Tentativi di razionalizzazione

Negli ultimi anni, in considerazione dell’estrema ampiezza e frammentazione del sistema degli Enti pubblici non economici, si è cercato di stabilire delle regole uniformi. Queste, non potendo riguardare le funzioni e i fini di ogni ente, due elementi di differenziazione, hanno interessato gli strumenti e i mezzi, anche se limitatamente a quelli che ammettevano una disciplina unitaria, cioè il personale, i controlli e la finanza. Ogni aspetto è stato oggetto di un’apposita disposizione legislativa.

Organizzazione interna

Anche sotto il profilo dell’organizzazione interna, gli Enti pubblici non economici, le soluzioni adottate sono assai articolate. Come modello base è stato seguito quello della società per azioni ordinaria, con un vertice formato da un Presidente e da un Consiglio di Amministrazione, un organo di controllo ed un’assemblea di partecipanti o soci. Tuttavia, le varianti sono numerose: l’assemblea è prevista anche nel caso di enti non associativi. A volte si trovano anche più di un organo collegiale di indirizzo amministrativo, come nel caso di enti previdenziali. In altre ipotesi, esiste un’identità fra Presidente e Direttore Generale, la composizione degli organi di amministrazione varia e anche le responsabilità e i rapporti con gli altri enti non sono gli stessi.

Va, infine, precisato che la giurisprudenza in tema di Enti pubblici non economici è molto vasta: riguarda, per citare alcune delle tante problematiche, il riconoscimento della personalità giuridica, gli indici rivelatori della pubblicità e il regime giuridico che li differenzia da quello delle persone giuridiche private.