Tesi Aree naturali protette

CAPITOLO 3: L’INATTUAZIONE DELLA LEGGE QUADRO

3.1 GLI OGGETTI DELL’INATTUAZIONE

Quando fu varata la Legge Quadro n. 394/1991, si pensò che i

problemi furono risolti, che l’Italia avesse fatto un definitivo passo avanti

nella conservazione dei suoi beni naturali, ma purtroppo non fu così.

Pur tecnicamente eccellente, la Legge Quadro sulle aree protette

presenta una profonda inattuazione dovuta alle forze politiche ed

economiche presenti nel territorio e nello Stato, e non si può non rilevare

che la sua applicazione è proceduta troppo lentamente, accumulando molti

101

ritardi e non poche inadempienze .

La storia della Legge Quadro è una storia di successo perché ha

portato alla programmazione del sistema delle aree naturali protette, ma a

suo tempo anche una storia compromessa, per due semplici motivi:

l’inserimento della politica nei parchi che tende a dare a quest’ultimi un

ruolo diverso da quello attribuitogli dalla legge e una difficoltà economica

che non ha dato la possibilità ai parchi di promuovere i valori naturalistici

preposti dalla legge.

Oltre ai due principali motivi elencati sopra, si possono notare altre

disfunzioni, come procedure burocratiche troppo complesse, lente,

macchinose che hanno prodotto inadempienze e inefficienze soprattutto

nella messa a disposizione dei fondi necessari per la gestione dei parchi e la

101 F. M , G. M , L. V , Parchi naturali: guida alla pianificazione e alla gestione,

IGLIORINI ORIANI ALLERINI

Padova, F. Muzzio, 1999, IX. 46

mancanza di un’effettiva autonomia gestionale degli organi dell’Ente

102

Parco .

La Legge Quadro era stata affiancata anche da forti aiuti da parte di

organismi internazionali, come l’Organizzazione per la Cooperazione e

Sviluppo Economico (OCSE) che aveva consigliato di dare priorità ad

alcuni imperativi, in particolare al rafforzamento della gestione di flora e

103

fauna stipulando una “ Carta della Natura” operativa .

Ma le forti pressioni delle attività economiche e delle attività

politiche non ha permesso di attuare quei meccanismi protezionistici propri

della Legge Quadro oltre alla forte insufficienza della spesa pubblica per la

conservazione della natura e della biodiversità.

A distanza di cinque anni dall’approvazione della Legge Quadro,

nessun parco nazionale aveva la pianta organica operativa, circa la metà dei

parchi mancava del Direttore del parco e i finanziamenti erano talmente

104

scarsi da non consentire un normale funzionamento degli Enti Parco .

Ugualmente, a vent’anni dall’approvazione della legge, il quadro ha

continuato sensibilmente a peggiorare: le aree protette sono cresciute a

dismisura e al contempo la tutela effettiva di tali aree ha avuto una caduta

radicale.

Il problema principale è il sistema politicamente non discrezionale di

protezione della natura.

102 F. M , G. M , L. V , Parchi naturali: guida alla pianificazione e alla gestione,

IGLIORINI ORIANI ALLERINI

op. cit, IX.

103 G. D P , Aree protette vent’anni dopo. L’inattuazione “profonda” della legge n. 394/1991 in Riv.

I LINIO

Quad. dir. Amb 2011, Torino, Giappichelli Editore, 2011, 29.

104 F. M , G. M , L. V , Parchi naturali: guida alla pianificazione e alla gestione,

IGLIORINI ORIANI ALLERINI

op. cit, IX. 47

I risultati migliori invece si raggiungono almeno sulla carta soltanto

adottando un approccio esclusivo nella conservazione del patrimonio

naturale.

Come sostiene il professor Di Plinio, invece “forze politiche e poteri

del territorio hanno scientificamente smantellato, pezzo dopo pezzo, i

meccanismi e le dinamiche della protezione naturalistica integrale,

sostituendoli con qualcosa di mostruosamente diverso”.

Malgrado, quindi, la forza giuridico formale della Legge Quadro, sul

piano concreto è stata via via scarnificata e negli ultimi vent’anni si è

assistito alla devitalizzazione della protezione integrale.

3.1.1 LA CARTA DELLA NATURA

La Legge Quadro sulle aree naturali protette (L. n. 394/91) ha

previsto la “Carta della Natura” con la funzione di realizzare una

cartografia dell’intero territorio nazionale a diverse scale di analisi allo

scopo di conoscere lo stato dell'ambiente naturale in Italia, evidenziando

valori naturali e la loro vulnerabilità.

Fin dall'inizio si è strutturato uno strumento tecnico con due

principali finalità: una cartografica, che permette di conoscere lo stato

dell'ambiente ed una valutativa per la individuazione delle zone di maggior

pregio naturale. A tal fine la Carta della Natura è stata impostata come un

sistema informatizzato di conoscenze territoriali, che doveva tener conto

degli aspetti fisici, biotici e antropici e delle loro interazioni.

48

La Carta della Natura doveva costituire il cuore nel sistema della

protezione integrale attraverso la delimitazione territoriale di aree, con una

105

progettazione vincolante delle zone a cui attribuire la protezione .

Era stata ideata dal legislatore come uno strumento per definire la

distribuzione sul territorio del patrimonio naturale, con un approccio

tecnico scientifico, che non doveva avere nulla a che fare con la politica.

La Legge Quadro previde per la Carta della Natura, prima di tutto

una predisposizione tecnico-scientifica e successivamente un’approvazione

governativa per attribuirle un valore giuridico/vincolante.

Essa costituiva, come sostiene il professor Di Plinio “la base

scientifica e la fonte giuridica primaria della pianificazione naturalistica”.

Ma nel momento in cui per la politica si paventò il rischio della

riduzione della propria discrezionalità, con il conseguente minor potere di

arbitrio, si mise in moto una serie di processi che portarono alla

disattivazione della Carta della Natura che non vide mai luce e che invece

poteva contribuire a migliorare la performance delle aree protette.

Il sistema politico iniziò a moltiplicare i parchi, ma nello stesso

periodo vi fu una crisi del bilancio statale, che comportò per la protezione e

il finanziamento di essi una pericolosa malattia.

Il Comitato per le aree protette fu l’organo che individuò le linee

fondamentali per una realizzazione della Carta della Natura e l’attuazione

dei commi 2 e 3 dell’art 3 della Legge Quadro. La soppressione del

Comitato avvenne con la “Riforma Bassanini” che trasferì le relative

105 G. D P , Aree protette vent’anni dopo. L’inattuazione “profonda” della legge n. 394/1991, op.

I LINIO

cit, 31. 49

competenze nelle mani della Conferenza Stato-Regioni e a causa di ciò, la

Carta della Natura fu definitivamente decapitata.

Successivamente all’inattuazione della Carta della Natura, nel

sistema non ci fu nessun intervento mirato all’attuazione di quest’ultima.

3.1.2 L’ELENCO UFFICIALE DELLE AREE PROTETTE

L'Elenco Ufficiale delle aree naturali protette è redatto e aggiornato

dal Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, e

raccoglie tutte le aree naturali protette, marine e terrestri, ufficialmente

106.

riconosciute

I procedimenti di formazione e approvazione dell’Elenco hanno una

fase di natura certificatoria, con la conseguenza che la qualificazione

giuridica di area protetta potrà essere assegnata a una determinata

fattispecie solo in quanto essa risulti iscritta nell’Elenco Ufficiale e ciò

significa che in caso di mancata iscrizione non possono applicarsi le

107

normative previste dalla legge n. 394/1991 .

L’Elenco Ufficiale delle aree protette doveva essere previsto dalla

Carta della Natura e doveva servire a separare ciò che va protetto, ossia le

aree naturali protette, da ciò che non è patrimonio naturale.

L'inclusione nell'Elenco non doveva avere per oggetto tutti i beni

culturali, paesaggistici ed ambientali italiani, ma soltanto una parte

circoscritta e saranno quelli di riconosciuta superiore bellezza, di più

rilevante importanza naturalistica (ai fini della conservazione della

106 F. M , G. M , L. V , Parchi naturali: guida alla pianificazione e alla gestione,

IGLIORINI ORIANI ALLERINI

op. cit, 20.

107 G. D P , Diritto pubblico dell’ambiente e aree naturali protette. Il dualismo giuridico fra tutela

I LINIO

comparativa e protezione integrale, Torino, UTET Libreria, 1994,175.

50

biodiversità) e culturale, e infine le aree più esposte ai pericoli di

108

aggressione e di estinzione .

Ma l’inattuazione della Carta della Natura ha fatto si che l’Elenco

Ufficiale delle aree protette venisse interpretato non secondo un

accertamento costitutivo e al suo interno furono iscritte anche aree non

109

meritevoli di protezione .

L’effetto fu che era impossibile proteggere tante aree con pochi fondi

finanziari.

3.1.3 L’ENTE PARCO

La Legge Quadro aveva programmato l’Ente Parco come un organo

autoritario tecnico e indipendente con lo scopo di gestire il patrimonio

naturale e effettuare una pianificazione naturalistica.

Quindi un organo che oltre a perseguire gli obbiettivi predisposti

dalla Legge Quadro, incorpora al suo interno il valore primario della tutela

e della conservazione del patrimonio naturale, e tutte le altre funzioni

territoriali restano al suo esterno con l’unico limite per le attività di

trasformazione del territorio valutate attraverso il Nulla Osta di conformarsi

110

agli obbiettivi naturalistici .

L’Ente Parco è stato costruito come un organo che ha la missione di

proteggere il patrimonio naturale e di disinteressarsi della politica.

108 G. C , La protezione del paesaggio nell’ordinamento italiano: evoluzione. Una proposta per il

ERUTI

terzo millenio, in Riv. giur. ambiente n. 1/2012, 1 .

109 G. D P , Aree protette vent’anni dopo. L’inattuazione “profonda” della legge n. 394/1991 op. cit,

I LINIO

40.

110 Ibidem, 40. 51

Ma il parco, essendo un ente pubblico, era inevitabile che fosse

contagiato dalle forti ventate della politica. Difatti la democrazia

rappresentativa iniziò a insediarsi in uno spazio che per legge non gli

spettava, ovvero all’interno del territorio del parco, e il primo attacco fu nei

confronti dell’autonomia tecnico-scientifica dei Direttori del parco.

Con l’insediamento della politica all’interno dei territori da

proteggere c’è stato un abbattimento della protezione integrale; gli enti di

gestione delle aree protette sono stati adattati alla funzione di governo del

territorio e a causa di ciò sono andati perdendo la loro funzione primaria a

111

caratt