Referendum

MATO ARBERA

s.; M. L , Tramonto della sovranità e diritti fondamentali, in Critica marxista, 5, 1993, p.

UCIANI

22 s.

Il termine plebiscito deriva da “plebis scita”, ossia dalle delibere politiche o normativa

8

emanate dagli organi deliberanti plebei nell’antico ordinamento giuridico romano. Trattasi di

provvedimenti che vincolavano esclusivamente una parte del popolo, la plebe, appunto (ad

esclusione dei patrizi, quindi), almeno fino al 287 a.C. quando, in seguito ad una lex Hortensia,

ai plebiscita fu riconosciuta efficacia vincolante nei confronti di tutto il popolo romano. Si tratta

di una decisione frutto della forza politica che la plebe, ed in particolare i suoi esponenti più

rappresentativi, ossia i tribuni, aveva acquisito nel corso dei secoli. In realtà, però, tali decisioni

solo illusoriamente erano prese liberamente dalla plebe: in realtà, i plebei erano strumentalizzati

dai tribuni e dunque finivano con il legittimare in maniera acritica decisioni già prese da altri.

M. V , Referendum nel diritto costituzionale, cit., p. 1144, il quale aggiunge che «l'unico

9 OLPI

modo per sfuggire a derive plebiscitarie è quello di concepire il referendum come una delle

forme attraverso le quali in numerosi ordinamenti democratici il popolo esercita la sovranità di

cui è titolare accanto ad (e non al di sopra di) altre forme di esercizio, quali l'elezione dei titolari

di organi rappresentativi, l'organizzazione in partiti politici, la partecipazione ai procedimenti

decisionali ecc.». 6

Alla luce di queste considerazioni, parte opportuno sottolineare, in conclusione,

che il referendum non deve essere confuso con altre forme di manifestazione

della sovranità popolare: in primo luogo, il referendum va distinto dalle elezioni,

che sono un esempio di democrazia delegata, considerato che il popolo non

prende alcuna decisione ma sceglie chi deciderà per esso; in secondo luogo da

altri istituti quali la petizione e l'iniziativa legislativa popolare, previsti anche nel

nostro ordinamento giuridico, istituti che in realtà attribuiscono al popolo

unicamente il diritto di sollecitare l'organo rappresentativo ad esaudire la

sovranità popolare, senza che alcun obbligo sorga in capo ad esso.

Ci si chiede, in definitiva, come si pone il referendum rispetto al potere politico,

ossia quale sia il rapporto tra il referendum e la democrazia rappresentativa. Già

10

Guarino , in passato, muovendo da una concezione piuttosto peculiare del

parlamentarismo contemporaneo, che egli intendeva come forma di governo

fondata sui partiti e sul rapporto tra governo e maggioranza parlamentare, aveva

ritenuto piuttosto problematica la collocazione dell'istituto referendario all'interno

del sistema parlamentare, soprattutto in considerazione dei rischi di

legittimazione che esso può comportare qualora non vengano avallate le scelte

del governo, ma non solo. Lo studioso, infatti, evidenziava anche

l'impreparazione del popolo, il quale non sarebbe in grado di trattare ogni singolo

aspetto o norma, nonché la tendenza conservatrice che normalmente caratterizza

ogni sua decisione, in grado di inficiare la genuinità del voto.

Cfr. G. G , La revisione della Costituzione. Il referendum, in Rassegna di diritto

10 UARINO

pubblico, 1948, p. 130 ss. 7

Si tratta, invero, di una considerazione dello strumento referendario che risulta

essere un po' superata, in quanto identifica nel referendum un istituto che si

contrappone alla maggioranza parlamentare. In realtà, diversamente, il

referendum deve essere visto nella sua dimensione integrativa e non sostitutiva

del ruolo della maggioranza parlamentare, al massimo di correzione e di stimolo

dell'attività di quest'ultima, contribuendo in tal modo ad un più efficiente

funzionamento della democrazia.

In definitiva il referendum si configura «non come una semplice tecnica di

decisione, ma come uno strumento di partecipazione politica, che si inserisce in

varie forme nel quadro di una democrazia che resta essenzialmente di tipo

rappresentativo. Il verificare in quali forme e in quale misura tale innesto si

realizzi richiede un esame comparativo degli odierni ordinamenti costituzionali

11

democratici» .

1.2. Le diverse tipologie di referendum

M. V , Referendum nel diritto costituzionale, cit., p. 1147. L'A. aggiunge, inoltre, che «in

11 OLPI

particolare, poi, la tesi che equipara il referendum alla rappresentanza come tecnica di esercizio

del potere non a caso tende a sminuire (con particolare riferimento al referendum abrogativo

italiano) il ruolo del soggetto che formula i quesiti e ad esaltare il momento della

intermediazione giurisprudenziale nonché quello dell'intervento del corpo elettorale, definito

come «pluralistico» in quanto esprimerebbe un consenso maggioritario sul procedimento più

che sulla decisione, che non sarebbe a favore di o contro qualcuno(31). Si corre il rischio in tale

modo di ricadere in una visione mitica della democrazia diretta, anche se depurata della sua

connotazione ideologica di «vera democrazia», che sottovaluta il carattere (quasi sempre)

dilemmatico del quesito, l'uso politico del referendum, gli effetti che esso produce non solo sul

piano tecnico-normativo ma anche su quello politico-istituzionale, il carattere tranchant della

decisione popolare, l'inemendabilità della proposta sottoposta al voto e conseguentemente

l'impossibilità di mediare tra le diverse posizioni. Paradossalmente il referendum perde la sua

valenza di decisione a somma nulla solo quando il voto esprime un consenso tale da sfiorare

l'unanimità, ma questa è precisamente l'ipotesi in cui esso può acquistare valenza plebiscitaria e

quindi il massimo della politicità». 8

Dopo aver chiarito la funzione del referendum, e prima di soffermarci su quelli

previsti dall'ordinamento giuridico italiano, pare opportuno esporre

sinteticamente le diverse tipologie di referendum astrattamente ipotizzabili. Il

referendum, anzitutto, può distinguersi, in relazione all'oggetto, in costituzionale,

legislativo, convenzionale, amministrativo e politico, a seconda che esso riguardi

rispettivamente un atto costituzionale, legislativo, un trattato, un atto

amministrativo o una questione politica non regolamentata dal alcun testo

legislativo.

Il referendum costituzionale, a sua volta, può essere suddiviso in: a) referendum

precostituente, laddove il voto abbia ad oggetto il funzionamento del nuovo

Stato, come è ad esempio avvenuto in Italia il 2 giugno del 1946, quando il

popolo fu chiamato a decidere in merito alla forma di governo che il nuovo Stato,

reduce dal fascismo, avrebbe dovuto assumere, tra la monarchia e la repubblica;

b) referendum costituente, quando il popolo è chiamato a decidere sul testo della

Costituzione oppure su un progetto di revisione totale della Costituzione; c) il

referendum sui poteri sovrani, ossia quella tipologia di referendum che pur non

avendo ad oggetto la Costituzione invita comunque il popolo a prendere una

decisione in grado di incidere in maniera significativa sulla forma di Stato.

Per quanto riguarda, invece, il referendum legislativo, esso ha ad oggetto una

legge oppure un atto avente forza di legge. In alcuni casi, specie negli Stati a

Costituzione flessibile, non è semplice distinguerlo dal referendum

9

costituzionale, laddove venga utilizzato anche per revisionare oppure per

derogare alla Costituzione.

A seconda del criterio dell'automaticità o meno, il referendum può essere poi

distinto in obbligatorio o facoltativo: nella prima ipotesi, infatti, l'indizione del

referendum è un atto dovuto, per cui non è necessario che si attivi un promotore;

nella seconda ipotesi, invece, l'indizione del referendum è subordinata

all'iniziativa popolare. Normalmente il referendum facoltativo ha carattere

oppositivo, perché viene richiesto di solito da coloro i quali non accettano la

12

decisione presa dall'organo rappresentativo .

Solitamente il referendum costituzionale ha carattere obbligatorio, mentre quello

legislativo ha carattere facoltativo: ciò deriva dalla maggiore "delicatezza" delle

modifiche alla Costituzione, ossia ai principi più importanti dello Stato, che

evidenziano l'opportunità di richiedere la legittimazione popolare.

Il referendum facoltativo, a sua volta, può essere suddiviso in attivo o passivo, a

seconda che l'iniziativa provenga da un organo dello Stato oppure venga

attribuita ad una parte del corpo elettorale. In generale, vi è una prevalenza del

13

referendum passivo , ed è stato sottolineato che, in tal caso, è forte il rischio che

In tal senso si esprimeva già M. B , Le istituzioni di democrazia diretta, in P.

12 ATTELLI

C , A. L (a cura di), Commentario sistematico alla Costituzione italiana, II,

ALAMANDREI EVI

Barbera, Firenze, 1950, p. 61 ss. Cfr. successivamente anche P. U , Le forme di

LERI

consultazione popolare nelle democrazie: una tipologia, in Rivista italiana di scienza politica,

1985, p. 205 ss.

Anche se, come sottolinea M. V , Referendum nel diritto costituzionale, cit., p. 1149, in

13 OLPI

tal caso «occorre distinguere varie ipotesi, a seconda che la consultazione popolare sia attivabile

da una minoranza parlamentare oppure dalla maggioranza o da un organo del potere esecutivo.

Nel primo caso il referendum costituisce uno strumento di garanzia dell'opposizione contro

decisioni adottate dalla maggioranza. Quando l'iniziativa spetta alla maggioranza, il referendum

si configura come strumento di legittimazione della decisione adottata, ma anche come forma di

consultazione del corpo elettorale, allorché non c'è accordo nella maggioranza o su questioni

trasversali rispetto ai partiti e agli schieramenti politici. Nell'ambito del potere esecutivo la

10

il referendum si trasformi in uno strumento plebiscitario finalizzato a legittimare

con il consenso popolare le decisioni del governo, in maniera del tutto acritica.

Altra distinzione, poi, è quella tra referendum preventivo e successivo, a seconda

che il referendum venga celebrato prima o dopo l'approvazione di un atto. Il

referendum è normalmente preventivo, soprattutto nei casi di referendum

legislativo. Il referendum successivo ha normalmente carattere eccezionale: un

esempio di referendum successivo è il referendum abrogativo di una legge in

vigore.

Una ultime distinzione, infine, è quella tra referendum consultivo e decisionale. Il

referendum decisionale ha carattere vincolante dal punto di vista giuridico,

mentre il referendum consultivo non è vincolante, se non sul piano politico. Non