Nuove frontiere della sicurezza pubblica: il reato di resistenza a pubblico ufficiale alla luce del D.l. 48/2025

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PERUGIA

Dipartimento di Filosofia, Scienze Sociali, Umane e della

Formazione

Corso di Laurea

in

Scienze per l’Investigazione e la Sicurezza

Nuove frontiere della sicurezza pubblica: il reato di

resistenza a pubblico ufficiale alla luce del D.l. 48/2025

R L

ELATORE AUREANDO

Prof.ssa Stefania Sartarelli Sara Dei Rocini

Matricola 352955

Anno Accademico 2024-2025 1

Non esistono testimoni tanto terribili o accusatori tanto implacabili

quanto la coscienza che abita nell’animo di ciascuno.

- Polibio -

2

INDICE

Introduzione ....................................................................................................................... 4

1. Il nuovo decreto-legge sicurezza ............................................................................. 5

Descrizione e analisi normativa del decreto .................................................................... 5

Contesto politico e sociale ............................................................................................... 6

Novità introdotte e rafforzamento della repressione penale ............................................ 9

2. Il reato di resistenza a pubblico ufficiale ............................................................. 13

2.1 Art. 337 c.p.: ratio e struttura ................................................................................. 13

2.2 Evoluzione storica dell’istituto .............................................................................. 19

2.3 La nozione di violenza, in relazione al principio di offensività ............................ 21

3. Resistenza passiva: evoluzione giuridica e sviluppo ............................................ 25

3.1 Resistenza passiva e nuove configurazioni di reato ............................................... 25

3.1.1 Trasformazione da comportamento tollerato a penalmente rilevante .............. 27

3.2 Applicazioni pratiche: carceri e CPR 27

3.2.1 Le rivolte carcerarie e la risposta penale ......................................................... 28

3.2.2 Le implicazioni pratiche nei Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR).... 33

3.3 Il contributo di Antigone e la crisi del sistema detentivo ....................................... 39

4. Criticita’ e impatto sul sistema penale ................................................................. 47

4.1 Critiche e rischi di incostituzionalità ...................................................................... 47

4.1.2 Il ruolo della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale ....................... 52

4.2 Rischio di penalizzazione del dissenso e penalizzazione della sicurezza .............. 54

Conclusioni 56

Bibliografia 57

3

INTRODUZIONE

Il tema della sicurezza pubblica ha assunto negli ultimi anni un ruolo centrale nel dibattito

politico e giuridico italiano, soprattutto in un contesto caratterizzato da crescenti tensioni

sociali, immigrazione, proteste e richieste di maggiore tutela dell’ordine collettivo e

salvaguardia delle libertà fondamentali.

Negli ultimi anni, l’aumento della percezione di insicurezza, dei fenomeni di devianza e

l’instabilità sociale hanno condotto il legislatore a un continuo ricorso a strumenti normativi

emergenziali, spesso fondati su logiche di prevenzione dissuasive. In questo contesto si

inserisce il decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48 – recante “Disposizioni urgenti in materia di

sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di

ordinamento penitenziario” – convertito con modificazioni in legge, introduce nuove

misure di contrasto alla criminalità e di rafforzamento dell’attività delle forze dell’ordine.

Il presente elaborato analizza le principali novità contenute nel decreto, con particolare

attenzione al reato di resistenza a pubblico ufficiale disciplinato dall’art. 337 c.p., e alle sue

recenti estensioni, come la resistenza passiva, che segnano una tendenza espansiva del diritto

penale in chiave repressiva.

Particolare rilievo viene attribuito al contesto politico e sociale che ha determinato

l’adozione del decreto, nonché ai profili di criticità costituzionale connessi all’ampliamento

della discrezionalità punitiva dello Stato e alla progressiva “penalizzazione della sicurezza”.

L’obiettivo è comprendere come tali modifiche incidano sull’equilibrio tra esigenze di

sicurezza e tutela delle libertà individuali, alla luce dei principi costituzionali di legalità,

proporzionalità e offensività.

Attraverso l’analisi della normativa, della giurisprudenza e dei contributi dottrinali più

recenti, si cercherà di comprendere se il Decreto sicurezza rappresenti un effettivo strumento

di tutela della collettività o, piuttosto, un intervento di diritto penale simbolico, volto più a

rafforzare il consenso politico che a rispondere a concrete esigenze di sicurezza. 4

CAPITOLO 1

IL NUOVO DECRETO-LEGGE SICUREZZA

1.1 Descrizione e analisi normativa del decreto

Il decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, recante ‘disposizioni urgenti in materia di sicurezza

pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento

penitenziario’ viene emanato dal Governo con lo scopo di contrastare criminalità e disordini.

Esso trae origine da un precedente disegno di legge, noto come ‘pacchetto sicurezza’,

predisposto dal Governo nel novembre 2023 e approvato dalla Camera dei deputati nel

1

settembre 2024 ; tuttavia venne respinto dal Senato, con la conseguente interruzione dell’iter

legislativo ordinario. Per sorvolare lo stallo legislativo, il Governo decise di ricorrere allo

strumento del decreto-legge, previsto dall’art. 77 cost., che attribuisce all’esecutivo la facoltà

di emanare, in casi straordinari e di urgenza, atti aventi forza di legge con efficacia

immediata.

In prospettiva di ciò, nella seduta del Consiglio dei ministri tenutasi il 4 aprile 2025, il

Presidente del Consiglio dei ministri G. Meloni, il Ministro dell’interno M. Piantedosi, il

Ministro della giustizia C. Nordio e il Ministro dell’economia e delle finanze G. Giorgetti

presentarono il decreto in materia di sicurezza che venne adottato e successivamente

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale l’11 aprile 2025, con l’entrata in vigore solamente dal

2

giorno successivo .

Riconsiderando l’art.77 cost. comma 3, esso dichiara che: «I decreti perdono efficacia sin

dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione.».

in applicazione di tale disposizione, il decreto oggetto è stato convertito in legge il 9 giugno

2025 con la conseguente iscrizione nella Gazzetta Ufficiale e l’entrata in vigore dal giorno

3

successivo . Rispetto alla versione originaria del decreto vengono applicate modifiche tese

a diminuire la distorsione repressiva dell’intervento, ma che, tuttavia, appaiono marginali e

non modificano l’impatto complessivo del provvedimento.

1 D.d.l. n. 1236, presentato al Senato della Repubblica il 29 ottobre 2024, recante “Disposizioni in materia di

sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento

penitenziario”, XIX Legislatura

2 D.l. 11 aprile 2025, n. 48 (GU Serie Generale n. 85 dell’11 aprile 2025, cod. 25G00060).

3 L. n. 80/2025, di conversione del D.l. 48/2025, cit. (GU Serie Generale n. 131 del 9 giugno 2025, cod.

25A03312) 5

La struttura del Decreto Sicurezza si apre con un preambolo nel quale vengono spiegate

le motivazioni d’urgenza per le quali è stato emanato, ossia quelle legate alla sicurezza

pubblica e alla necessità di rafforzare l’azione delle forze dell’ordine. Segue poi l’articolato

che raccoglie le norme riguardanti gli interventi in materia di Codice penale, rafforzamento

della tutela degli agenti di polizia, interventi di ambito amministrativo, antimafia e

4

penitenziario. Chiude il testo la norma finale che stabilisce l’entrata in vigore del decreto .

1.2 Contesto politico e sociale

Il tema della sicurezza rappresenta da sempre uno degli aspetti centrali del dibattito

politico, sociale e giuridico in Italia ed è sempre al centro dell’attenzione del legislatore.

Il Decreto Sicurezza 2025 nasce in un periodo caratterizzato da una forte attenzione al

tema dell’ordine pubblico e della criminalità. Negli ultimi anni, il dibattito politico italiano

è stato segnato da episodi di violenza, dall’aumento della percezione di insicurezza e da una

serie di mutamenti sociali, economici e politici, che hanno portato ad un aggiornamento

costante del quadro normativo.

Ripercorrendo lo scenario che precedeva il cosiddetto “decreto sicurezza” troviamo il

decreto Salvini del 2018 concernente “Disposizioni urgenti in materia di protezione

internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché' misure per la funzionalità del

Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per

l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità

5

organizzata” , con il quale il legislatore introdusse norme fortemente restrittive: fu soppressa

la protezione umanitaria, sostituita da permessi speciali più limitati; furono prolungati i

tempi per la cittadinanza e rafforzati i poteri degli agenti di polizia.

Successivamente fu varato il decreto sicurezza bis del 2019, con il quale Salvini aggravò

6

ulteriormente il quadro normativo e consolidò una linea repressiva e di chiusura . Il cambio

di rotta arrivò con la ministra Luciana Lamorgese, che nel 2020-21 emanò il decreto

Lamorgese, il quale cancellò le maxi-sanzioni, reintegrò una forma di protezione umanitaria

denominata “protezione speciale”, ridusse i tempi per la cittadinanza e ampliò l’accoglienza

4 Art. 39, D.l. n. 48/2025, cit.

5 D.l. n. 113 del 4 ottobre 2018 (GU Serie Generale n. 231 del 4 ottobre 2018, cod. 18G00140); convertito con

modificazioni dalla l. n. 132 del 1° dicembre 2018 (GU n. 281 del 3 dicembre 2018, cod. 18G00161)

6 D.l. n. 53 del 14 giugno 2019 (GU Serie Generale n. 138 del 14 giugno 2019, cod. 19G00063), convertito con

modificazioni dalla l. n. 77 dell’8 agosto 2019 (GU Serie Generale n. 186 del 9 agosto 2019, cod. 9G00089) 6

7

ai richiedenti asilo, ritrovando un equilibrio tra sicurezza e diritti umani . Infine, con il nuovo

decreto, la sicurezza torna al centro della scena legislativa, con una visione fortemente

orientata alla repressione e all’ordine pubblico.

Con ordine pubblico facciamo riferimento ad un concetto giuridico fondamentale, che

rimanda all'insieme di principi e norme essenziali per il mantenimento della sicurezza e della

civile convivenza in una società. 8

Secondo la visione di C. Fiore , giurista e professore emerito di diritto penale, la

definizione dell'oggetto della tutela, nei reati contro l'ordine pubblico, è tradizionalmente

problematica a causa dell'evidente difficoltà di ricavarla immediatamente dalla nozione

generale di ordine pubblico, che - in diritto penale e amministrativo - tende a coincidere con

gli interessi della prevenzione della delinquenza, individuale e organizzata, e, più in

generale, della salvaguardia dell'incolumità e della quiete collettiva.

Per questo la teoria fioreana riconosce che il concetto di ordine pubblico è intrinsecamente

elastico e indeterminato. Se non delimitato con criteri rigorosi, rischia di diventare uno

“strumento aperto”, facilmente utilizzabile per comprimere libertà fondamentali garantite

dalla Costituzione. In questo senso, l’ordine pubblico non può essere ridotto a un contenitore

ideologico, funzionale a reprimere il dissenso politico o a giustificare limitazioni arbitrarie

imposte dall’autorità, ma deve essere interpretato come un bene giuridico concreto,

identificabile nella quiete collettiva (assenza di disturbi alla pacifica convivenza),

nell’incolumità pubblica (protezione da pericoli gravi per la collettività) e nella fiducia dei

cittadini nella stabilità delle istituzioni democratiche.

L’ordine pubblico non deve diventare una copertura normativa per limitazioni arbitrarie

o ideologiche della libertà personale e del dissenso politico; come afferma l’autore:

« Sotto la copertura delle esigenze di tutela dell’‘ordine pubblico… istanze di controllo sociale e

di repressione ideologica. Ciò sarebbe tanto più rilevante, in quanto il sistema delle

incriminazioni esibisce già tutta una serie di disposizioni che colpiscono ipotesi di istigazione,

apologia e propaganda politica, ritenute pericolose per la “sicurezza dello Stato”. Verrebbe in

questione, dunque, non: l’ordine pubblico come concetto empirico, cioè come buon ordine

esteriore e sensibile (pubblica tranquillità), ma appunto quella sua determinazione che fa capo al

7 D.l. n. 130 del 21 ottobre 2020 (GU Serie Generale n. 261 del 21 ottobre 2020, cod. 20G00154), convertito

con modificazioni dalla l. n. 173 del 18 dicembre 2020 (GU serie Generale n. 314 del 19 dicembre 2020, cod.

20G00195)

8 Carlo fiore è stato professore di diritto penale presso l’Università degli Studi di Napoli Federico II, nello

specifico nel Dipartimento di Scienze Penalistiche, Criminologiche e Penitenziarie dal 1999 al 2012. È noto

per la voce “ordine pubblico (dir. pen.) nell’Enciclopedia del Diritto (vol. XXX, 1980), in cui analizzava il

concetto giuridico di ordine pubblico, superando la sua accezione meramente esteriore di una notazione

normativa connessa alle funzioni sociali dello Stato. 7

concetto dell’ordine pubblico “ideale”, o “normativo” e che tende ad elevare ad oggetto di tutela

l’intero corpus delle norme giuridiche; o almeno quei princìpi e quelle istituzioni, alla cui

9 .»

continuità e immutabilità si vuole sia affidata la sopravvivenza della comunità organizzata

Seconda la Relazione ministeriale al Codice penale del 1930, si considera reato contro

l’ordine pubblico «ogni fatto che per la varietà delle offese o per la diffusione di cui è

suscettivo, attacca il buon assetto o perturba il regolare andamento del vivere civile, ancorché

10

non sia stata recata una lesione immediata a verun diritto privato o pubblico» . Questa

definizione sottolinea in modo molto netto la distinzione fra l'evento di lesione dell'ordine

pubblico, come perturbamento del buon assetto o del regolare andamento del vivere civile,

e la lesione di un diritto pubblico o privato, che può anche mancare. 11

Nel contesto contemporaneo, segnato dall’avvento della Risikogesellschaft , teorizzata

da Ulrich Beck, l’idea di ordine pubblico subisce una profonda trasformazione; si parla di

ordine pubblico democratico che viene interpretato, alla luce della Costituzione, come

garanzia di convivenza pacifica e di tutela dei valori democratici, in equilibrio con i diritti

fondamentali della persona. La società inizia ad organizzarsi sempre più attorno alla gestione

dei rischi sistemici, derivanti dallo sviluppo tecnologico, industriale e scientifico, che sono

per loro natura diffusi, globali e potenzialmente catastrofici, e generano un pervasivo senso

12

di insicurezza collettiva .

In tale cornice, il diritto penale si ritrova ad essere chiamato a neutralizzare pericoli

potenziali, anche laddove il danno non si sia ancora verificato. Questo spiega la

proliferazione di norme penali di tutela anticipata, che criminalizzano non solo le condotte

pericolose in concreto, ma anche mere violazioni di regole cautelari o comportamenti

statisticamente associati a un incremento minimo del rischio.

C. Perini colloca la sua riflessione nel contesto della “società del rischio”, dove l’aumento

dei rischi spinge il legislatore a espandere l’area del penalmente rilevante. Il diritto penale

9 C. F , Ordine pubblico (dir. pen.), in Enciclopedia del diritto, vol. XXX, Giuffrè Editore, Milano 1980,

IORE

pp. 1092-1094

10 Relazione ministeriale al R.D. 19 ottobre 1930, n. 1398, cosiddetta Relazione al progetto definitivo del

Codice penale Rocco.

11 Cfr. U. B , La società del rischio. Verso una seconda modernità (Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine

ECK

andere Moderne) [1986], tr. it. di Walter Privitera, Carlo Sandrelli, Carocci editore, 2000.

12 La Risikogesellschaft (società del rischio) è un concetto elaborato per descrivere la società moderna,

caratterizzata dalla produzione e diffusione di rischi globali legati allo sviluppo tecnologico e alla

modernizzazione. A differenza della società industriale, le persone sono sempre più esposte a minacce invisibili

indipendentemente dal loro

provocate dal progresso tecnico, che riguardano tutti gli individui, status. Questi

rischi mettono in crisi la fiducia nel progresso lineare e richiedono nuove forme di gestione, prevenzione e

partecipazione democratica. 8

rischia di trasformarsi in un “diritto penale del rischio”, che incrimina condotte sempre più

lontane da un danno effettivo, comprimendo principi fondamentali come la determinatezza,

la tassatività e la colpevolezza; rischia anche di riduce il diritto penale in uno strumento

simbolico, preventivo e incerto, trasformandolo in un diritto della prevenzione, in cui il

rischio diventa oggetto di incriminazione: il confine tra lecito e illecito diventa sempre più

13

opaco, con conseguenze potenzialmente gravi sul piano delle garanzie individuali .

Il concetto di insicurezza collettiva emerge in particolare con la vittimizzazione di massa

— caratteristica delle offese maturate nel contesto della società del rischio — che alimenta

un ciclo di reazioni normative e politiche che accelerano il processo