L'Autorità Nazionale Anticorruzione - Tesi

Università degli Studi di Cagliari

Facoltà di Scienze Economiche, Giuridiche e Politiche

Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle Relazioni Internazionali -

Classe L-36

L’Autorità Nazionale Anticorruzione

Tesi di Laurea di Supervisore

Denis Pittalis Prof. Piras Paola

A.A. 2020/2021 2

Università degli Studi di Cagliari

Facoltà di Scienze Economiche, Giuridiche e Politiche

Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle Relazioni Internazionali -

Classe L-36

L’Autorità Nazionale Anticorruzione

The National Anti-corruption Authority

Tesi di Laurea di Supervisore

Denis Pittalis Prof. Piras Paola

A.A. 2020/2021 3

4

Sommario

Introduzione p.7

L’Autorità Nazionale Anticorruzione.

1. La diffusione della corruzione a livello interna- p.8

zionale e in Italia.

L’istituzione della C.I.V.I.T.

2. ex d.lgs. n.150 del p.12

2009 e il percorso verso la creazione di un sistema

di prevenzione.

L’istituzione dell’A.N.AC.

3. p.17

4. La natura di autorità amministrativa indipendente. p.21

5. Poteri e funzioni. p.29

Lo stato dell’arte: riflessioni sui

6. risultati maturati. p.33

Il dibattito sul futuro dell’Autorità e le proposte di

7. p.36

modifica nel PNRR.

Bibliografia. p.38 5

6

Introduzione

Il lavoro ha come oggetto la natura dell’Autorità Nazionale Anticorruzione,

i suoi compiti, i poteri e le funzioni nell’ambito di un percorso di ricostru-

zione a partire dall’istituzione della CIVIT ad oggi.

Si rifletterà sul sistema di prevenzione della corruzione nel nostro ordina-

mento giuridico e sui risultati raggiunti.

Considerate le modifiche disegnate nel Piano Nazionale di Ripresa e Resi-

lienza si esaminerà il dibattito in essere e le preoccupazioni emerse. 7

L’Autorità Nazionale Anticorruzione.

2. L’istituzione della

1. La diffusione della corruzione a livello internazionale e in Italia. -

C.I.V.I.T. ex d.lgs. n.150 del 2009 e il percorso verso la creazione di un sistema di preven-

3. L’istituzione dell’A.N.AC.

zione. - - 4. La natura di autorità amministrativa indipenden-

6. Lo stato dell’arte: riflessioni sui risultati maturati.

te. - 5. Poteri e funzioni. - - 7. Il dibat-

tito sul futuro dell’Autorità e le proposte di modifica nel PNRR.

1. La diffusione della corruzione a livello internazionale e in Ita-

lia.

Nell’attuale dibattito sociale, il fenomeno della corruzione occupa una posi-

zione centrale. Cercare di qualificarla e definirla in un assunto generale è un

compito assai arduo per via delle diverse prospettive in cui essa si pone ed è

1

giusto analizzarla sotto un profilo delle conseguenze .

Questo fenomeno ha dei risvolti negativi, in primis se ci concentriamo sot-

to l’aspetto economico notiamo che produce una perdita delle risorse eco-

nomiche pubbliche accrescendo in maniera esponenziale i già grossi debiti

pubblici degli Stati, mina lo sviluppo economico e se ci si sposta sotto la

lente dei diritti ecco che vi è una lesione del principio di libera concorren-

, diretta applicazione del principio di uguaglianza. Sotto l’aspetto sociale

2

za

crea sfiducia nelle istituzioni democratiche minando la loro stabilità e la te-

nuta dello stato di diritto, accelerando quel processo di crisi dello stato in

cui siamo immersi da quasi settant’anni. Sotto l’aspetto istituzionale-

amministrativo viene meno l’etica pubblica quale requisito essenziale per

poter garantire maggior efficienza ed efficacia dell’amministrazione stessa,

3

così facendo proliferare una cattiva gestione del potere .

1 Merloni F. e Vandelli L., La Corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi,

Passigli editori, Firenze, 2010, pp.73-78.

Il ruolo dell’autorità

2 Cfr. Parisi N., nazionale anticorruzione. Una prospettiva sistematica

in disaccordo con la vulgata opinio, DPCE, il Mulino, Bologna, Fascicolo 4 del 2020,

p.4633.

3 La c.d. maladministration, si veda Merloni F., Corruption and Public Administration: the

Italian Case in a Comparative Perspective, Routledege, Londra, 2019, p.12. ed inoltre Can-

in rivista ‘’Diritto

tone R. e Carloni E., La prevenzione della corruzione e la sua Autorità,

Pubblico’’, il Mulino, Bologna, Fascicolo 3 del 2017, p.909. 8

Per queste principali ragioni gli Stati hanno gradualmente maturato la con-

sapevolezza di dover creare veri e propri sistemi anticorruzione, superando

le tradizionali modalità di intervento di carattere repressivo. Dapprima la

Convenzione dell’Unione Europea del 26 maggio 1997 che cerca di combat-

tere i fatti corruttivi nei quali sono coinvolti funzionari pubblici, successi-

vamente nello stesso anno, viene approvato dall’O.C.S.E. un ulteriore Trat-

4 5

tato . Sempre in ambito europeo nel 1999 vengono adottate due Conven-

zioni che definiscono in maniera più chiara la lotta alla corruzione, non solo

impegnando gli Stati Membri a adottare misure più stringenti ma costituen-

do di fatto un organismo di vitale importanza nella lotta alla corruzione qua-

Group d’Etats contre la corruption

le il (GRECO). Gli anni 2000 si apriro-

no con la consapevolezza di non poter più sottovalutare il fenomeno corrut-

per le motivazioni già osservate: con l’adozione nel 31 ottobre 2003 a

6

tivo

Merida dell’United Nation Convention Against Corruption (U.N.C.A.C.)

per la prima volta, a livello mondiale, si affrontò il tema sulla prevenzione

7

della corruzione e non il suo esclusivo contrasto . Ecco che queste furono

8

recepite da diversi Stati compreso il nostro paese, il quale mostrò un eleva-

to ritardo nella ratifica degli stessi producendo criticità in seno al sistema di

prevenzione della corruzione. Non è un caso che in questi anni l’opinione

pubblica espresse un’accezione negativa del sistema sociale italiano, produ-

cendo di fatti un’idea verso l’estero di un’Italia corrotta 9 . Ed è proprio la

pubblica a fornirci uno strumento di misurazione

percezione nell’opinione

10

<<soggettivo>> che aiuta ad esprimere un feedback nelle politiche da

adottarsi per il contrasto e la prevenzione della corruzione, registrando il fat-

11

to per cui più vi è vero contrasto più la percezione muta in positivo . Essa

può essere misurata con degli indici di cui il più famoso è il Corruption

stilato da un’O.N.G., la

Perception Index (CPI) Transparency International,

la quale costruisce una classifica delle nazioni in seno alla percezione che si

12

ha della corruzione nei vari stati . Secondo Cantone esso è un <<rilevatore

Il ruolo dell’autorità nazionale anticorruzione,

4 Cfr. Parisi N., pp.4631-4632.

5 Il 27 gennaio 1999 viene adottata a Strasburgo la Convenzione penale sulla corruzione, ed

il 4 novembre dello stesso anno, sempre a Strasburgo, viene adottata la Convenzione Civile.

Cfr. Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione, Giappichelli, Torino, 2020,

pp.3-5.

6 <<Today, the underplaying of corruption is, at least to some extent, behind us, not least

because of the 2003 UNCAC>>, vedi Merloni F., op.loc. cit. p.1.

7 Cfr. Cantone R. e Carloni E., op.loc.cit. pp.142-143.

8 Le convenzioni del 1999 sono state recepite ad esempio dagli U.S.A., esclusa ovviamente

la UNCAC promossa dall’ONU e per cui vi sono tutti gli Stati mondiali (ad oggi in 186

hanno ratificato). Cantone R. op.loc.cit. p.6.

9 Idem, op.loc. cit. pp.8-11.

10 Idem, op.loc. cit. p.44.

11 Cfr. Cantone R. e Carloni E., Percezione della corruzione e politiche anticorruzione, in

rivista online www.penalecontemporaneo.it del 19 febbraio 2019, p.2.

12 Attribuendo un punteggio per ogni singolo stato, da 0 a 100, dove 0 indica la fattispecie

del paese corrotto e 100 indica la fattispecie del paese senza corruzione. 9

poiché produce effetti reali nell’economia –

13

affidabile>> attraendo o allon-

– –

tanando investitori e nella società aumentando o diminuendo la fiducia

14

presso le istituzioni . Notiamo sin da subito che i paesi europei sono nel

vertice della classifica, di cui i paesi nordici presentano un ranking molto

elevato. Andando ad analizzare i singoli stati europei, notiamo che più o

15

meno tutti si attengono sulla stessa linea con leggeri miglioramenti nel cor-

so del tempo. Peculiare è il caso italiano, che seppur detenendo un ranking

di 53 punti e collocandosi al 52° posto su 180 nel mondo e 20° posto su 27

nei paesi dell’Unione Europea , nel corso dell’ultimo decennio ha

16 scalato le

classifiche raggiungendo posizioni adeguate rispetto al passato, recuperando

di fatto 11 punti nel periodo che va dal 2012 al 2020 dove è stata frequente

la mano del legislatore nel creare un sistema di prevenzione della corruzio-

ne. Tutto ciò denota e rimarca il fatto che le politiche anticorruzione varate

in Italia sono state di vitale importanza nella percezione che l’opinione pub-

17

blica detiene per la corruzione .

Un buon metodo per analizzare la percezione, inoltre, è misurare il grado

di trasparenza che il sistema possiede: ecco che dove vi si presenta maggior

corruzione vi si è in presenza di minor trasparenza e viceversa, costituendo

18

di fatto un rapporto inversamente proporzionale . Non è un caso che le po-

litiche che gli stati attuano per prevenire i fatti corruttivi siano di incremento

della trasparenza. Nel caso specifico italiano, notiamo che dalla L. n. 241

19

del 1990 sino al recente d.lgs. n.97 del 2016 sono stati fatti progressi e le

misure hanno contribuito a rendere il paese meno corrotto rispetto agli anni

precedenti.

Analizzando il fenomeno corruttivo più a fondo, notiamo che i settori do-

ve prolifera maggiormente la corruzione siano quelli dove vi è maggior in-

vestimento di denaro pubblico: non è un caso che i grandi eventi culturali o

– –

sportivi quali ad esempio Expo o Olimpiadi e le grandi opere infrastrut-

20

turali quali il Mose di Venezia, facciano emergere indagini per corruzione

o ancora, in generale, il settore dei Contratti Pubblici sia un ambiente perva-

l’utilità, la bontà e la robustezza.

13 Cantone R. spiega il motivo fornendo tre aggettivi, ossia

Si veda Cantone R. e Carloni E., op.loc. cit. p.1.

14 Idem, op.loc.cit. p.1.

Dati riferiti all’anno 2020 e presi dal portale

15 www.transparency.org.

riferiti all’anno 2020.

16 Sempre dati prelevati dal portale www.transparency.org.

17 Cfr. Cantone R. e Carloni E., Percezione della corruzione, cit.p.2.

18 Cfr. Carloni E., Alla luce del sole, cit. p.501.

19 Cfr. Cantone R. e Carloni E., La prevenzione della corruzione e la sua Autorità, in rivista

‘’Diritto Pubblico’’, il Mulino, Bologna, Fascicolo 3 del 2017, p.924. Inoltre, vedi Gallone

Tra misure preventive e strumenti di contrasto: la via italiana all’anticorruzione,

Giovanni,

in federalismi.it dell’ottobre 2016, p.81. Il ruolo dell’autorità na-

20 Cfr. Merloni F. op.loc. cit. pp.128-129 ed inoltre Cfr. Parisi N.,

zionale anticorruzione. Una prospettiva sistematica in disaccordo con la vulgata opinio,

DPCE, il Mulino, Bologna, Fascicolo 4 del 2020, p.4652. 10

21

so da fenomeni corruttivi . Altresì è giusto far notare come questi, nei set-

tori delicati, possano essere soltanto limitati al minimo e non del tutto elimi-

22

nati, per via delle ingenti risorse che fanno gola a tanti malfattori .

Non solo è bene capire i settori in cui essa prolifera, ma anche il contesto

istituzionale. È ben noto che il fenomeno corruttivo è in auge se vi si presen-

23

ti un sistema legislativo e giudiziario assai debole . Infatti, paesi come Su-

24

dan del Sud, Congo, Corea del Nord, Venezuela ed Afghanistan oltre che

collocarsi nelle ultime posizioni della classifica stilata dalla Transparency

International, sono le nazioni più corrotte al mondo dove si fa fatica a defi-

nirle con l’accezione di <<Stato di diritto>> ed affermare che vi sia un si-

stema giudiziario equo, arbitrale e terzo.

Essere pienamente consapevoli della proliferazione della corruzione con-

tribuisce a migliorare il sistema di prevenzione della corruzione di un paese

è ciò che l’Italia ha fatto nell’ultimo

25

e di tutta la comunità internazionale :

decennio. Dall’Autorità sui contratti pubblici all’Autorità Nazionale Anticorru-

21 Cfr. Racca G.M., in rivista ‘’Diritto Amministrativo’’,

zione: il cambiamento del sistema, Atena alta edizio-

ne, Roma, fascicolo 2, 2015, p.2.

22 Idem, op.loc. cit.

23 Cfr. Musacchio V., Prevenzione e repressione nella lotta alla corruzione nella pubblica

amministrazione, Rivista giuridica del Mezzogiorno, il Mulino, Bologna, fascicolo 1-2,

2012, p.320.

Dati riferiti all’anno 2020 e presi dal portale

24 www.transparency.org.

Il ruolo dell’autorità nazio-

25 Sul punto vi è una spiegazione molto sistemica di Parisi N.,

nale anticorruzione. Una prospettiva sistematica in disaccordo con la vulgata opinio,

DPCE, il Mulino, Bologna, Fascicolo 4 del 2020, pp.4632. 11

2. L’istituzione della C.I.V.I.T. ex d.lgs. n.150 del 2009 e il per-

corso verso la creazione di un sistema di prevenzione.

Per poter comprendere al meglio il sistema di prevenzione della corruzione

creatosi in Italia, è bene riflettere sulla normativa prodotta nel corso degli

due riforme importanti che precedono l’istituzione vera e

anni, in particolare

dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

propria ex d.lgs. n.90 del 2014, ov-

26 27

vero il d.lgs. n.150 del 2009 e la legge n.190 del 2012 . Riforme che sono

state il frutto della costante produzione normativa a livello internazionale:

dapprima la U.N.C.A.C., all’art. 6 co.1 previse che gli stati contraenti do-

28

vessero dotarsi di una Autorità Anticorruzione e successivamente il 2 lu-

glio del 2009, il GRECO sottopose l’Italia ad una procedura di primo e se-

condo livello di valutazione che la condannava per non aver ancora provve-

duto all’istituzione di un’Autorità che gestisse il fenomeno della prevenzio-

ne della corruzione e rilevava quanto il paese stesso avesse problemi

nell’attuare pratiche di contrasto alla corruzione in seno a settori nevralgici

29

in cui la corruzione prolifera particolarmente . Vi è da precisare, inoltre,

che l’Italia prima di sottoscrivere nel 2003 la Convenzione di Merida, aveva

istituito un organo che avrebbe dovuto occuparsi di prevenzione della corru-

zione ovvero l’Alto Commissario L’esperienza di questo organo mono-

30 .

cratico fallì immediatamente: dapprima si ebbe un notevole ritardo nel vara-

31

re un regolamento governativo che lo istituisse , successivamente questo

organo con scarne funzioni e competenze veniva cancellato con un decreto-

32

legge trasferendo tutti i suoi poteri alla Presidenza del Consiglio dei Mini-

stri, la quale con proprio decreto istituì un altro organismo quale il Servizio

Anticorruzione e Trasparenza (SAeT) che svolgeva funzioni di studio ed

analisi del fenomeno corruttivo insieme al compito di predisporre annual-

33

mente un piano per la trasparenza . Questo organismo però, presentava il

requisito della dipendenza dal potere politico per via della sua istituzione

nell’ambito del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP), dipendente a

26 <<Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produt-

tività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.>>,

G.U. 31 ottobre 2009, n.254.

27 Oppure <<Legge Severino>>, quale ministro della Giustizia sotto il governo di Mario

<<Disposizioni

Monti, concernente per la prevenzione e la repressione della corruzione e

dell’illegalità nella pubblica amministrazione.>>, G.U. 13 novembre 2012, n.265.

28 Cfr. Merloni F., op.loc. cit. p.30.

29 Sul punto Idem, op.loc. cit. p.30. Inoltre, in Cantone R. e Merloni F., La nuova autorità

nazionale anticorruzione, Giappichelli, Torino, 2015, pp.12-13.

Sul punto concernente l’Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corru-

30

zione, si veda Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione cit. pp.304-305 ed

L’Autorità Nazionale anticorruzione. Tra preven-

inoltre, Giuffrè F. a cura di Nicotra I. A.,

zione e attività regolatoria, Giappichelli, Torino, 2016, pp.26-27.

31 Quasi due anni dopo tramite il d.P.R. n.258 del 2004, idem, op.loc. cit.

32 D.l. n.112 del 2008, idem, op.loc. cit.

33 Idem, op.loc. cit. 12

sua volta dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, e di certo non poteva

essere considerata rispettata la Convenzione di Merida e le valutazioni del

GRECO. Non solo, la sua dipendenza era anche di tipo economico, ove le

risorse erano di trasferimento ed insufficienti, e le risorse umane, quali il

personale, lo erano altrettanto.

Il primo vero intervento legislativo che iniziò a porre un sentiero nella co-

struzione di un vero sistema di prevenzione della corruzione fu il d.lgs.

2009 varato dall’allora governo Berlusconi sotto diretta iniziativa

n.150 del

del Ministro per la Pubblica Amministrazione, Renato Brunetta. Questa ri-

forma non solo è stata il frutto delle pressioni derivanti dal contesto interna-

zionale succitato, ma la sua ratio è da ricercarsi sia nel momento storico in

– –

cui operava il governo italiano la crisi economica e finanziaria del 2008

sia nel momento in cui il paese chiedeva un vero modello di efficientamento

della Pubblica Amministraz