La vigilanza bancaria e finanziaria

Quanto ai compiti, il Regolamento n. 468/2014 attribuisce direttamente alla Banca centrale europea

pressoché tutti quelli di vigilanza micro-prudenziale sulle banche.

L’ art. 4 del Regolamento elenca in modo sistematico i compiti della BCE, che riguardano

prevalentemente la vigilanza microprudenziale sulle banche: rilascio e revoca dell’autorizzazione

all’esercizio dell’attività bancaria e all’acquisizione di partecipazioni qualificate, nonché compiti di

vigilanza nel continuo, fra cui l’imposizione di requisiti prudenziali, lo svolgimento di stress test, la

definizione e la verifica del rispetto della normativa sul governo degli intermediari.

La BCE è competente a vigilare su tutte le banche, sebbene, per quelle di minori dimensioni - c.d.

«less significant» - le funzioni siano delegate a livello nazionale.

A tali fini, l’istituzione europea è titolare di una parte degli strumenti già di proprietà delle autorità

nazionali: essa può applicare il diritto dell’Ue e, se tale diritto è composto da direttive, la

legislazione nazionale di recepimento. La base giuridica dell’intervento è, dunque, ricostituita dalla

normativa comunitaria.

25 M. Macchia, Modelli di coordinamento della vigilanza bancaria, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2016, 2,

pp. 367-402

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Analogamente alla BCE sono riconosciuti solo i poteri e gli obblighi conferiti alle autorità

competenti dal diritto dell’Ue, tuttavia, alle autorità domestiche può essere richiesto di utilizzare i

propri poteri, in conformità alle condizioni stabilite dal diritto nazionale. Sono a disposizione poteri

di indagine, di richiesta di informazioni e ispettivi.

Il Regolamento elenca altresì i singoli strumenti di vigilanza, quali l’ordine alle banche di

incrementare i requisiti di capitale, il rafforzamento degli strumenti di governo e controllo

aziendale, l’attuazione di politiche di accantonamento specifiche, l’imposizione di restrizioni alle

attività, la limitazione della distribuzione di remunerazioni variabili e dividendi.

Sono, infine, attribuiti poteri sanzionatori in caso di violazione dolosa o colposa degli obblighi

previsti dagli atti dell’Ue direttamente applicabili: la BCE può imporre alle persone giuridiche

sanzioni amministrative pecuniarie fino al doppio dell’importo dei profitti ricavati o delle perdite

evitate grazie alla violazione o fino al 10% del fatturato complessivo annuo, ma non può sanzionare

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persone fisiche.

I compiti di vigilanza macro-prudenziale consistono, invece, nell’applicazione dei requisiti e delle

misure volte a fronteggiare i rischi sistemici e macro-prudenziali, ma sono esercitati dalla BCE solo

in seconda battuta, in sostituzione delle autorità nazionali o a integrazione delle misure da esse

adottate.

Restano fuori dell’ambito dei compiti della BCE quelli che non riguardano la vigilanza prudenziale

delle banche e che riguardano la vigilanza prudenziale di intermediari diversi dalle banche, ma

sottoposti allo stesso regime prudenziale di queste ultimi. Detti compiti rientrano nella competenza

delle autorità nazionali.

Quanto ai poteri vale quanto segue. Nei confronti delle banche dell’euro-area, la BCE ha poteri di

vigilanza puntuale su quelle significative e di indirizzo delle autorità nazionali concernenti la

vigilanza di queste sulle banche meno significative.

Può, inoltre, richiedere alle autorità nazionali di utilizzare nei confronti delle banche significative i

poteri che a esse conferisce il diritto nazionale non traspositivo di direttive.

Infine, può avocare a sé l’esercizio della vigilanza su specifiche banche meno significative o

esercitare puntuali poteri di vigilanza informativa o ispettiva. Per quanto riguarda, invece, le banche

dei Paesi partecipanti al Meccanismo di vigilanza unico non dell’area euro, la BCE può soltanto

dettare istruzioni alle autorità nazionali, puntuali o generali, a seconda che si tratti di banche

significative o meno significative.

26 B. B. Busdraghi, Il meccanismo unico di vigilanza bancaria: dalla teoria alla pratica, in Mercato Concorrenza

Regole, 2016, 3, pp. 461-478

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Di converso, alle autorità nazionali dei Paesi dell’area dell’euro sono attribuiti i poteri di vigilanza

puntuale sulle banche meno significative. Le autorità nazionali possono poi utilizzare i poteri che a

esse conferisce il diritto nazionale puro sulle banche significative soltanto nel rispetto delle

istruzioni della Banca centrale europea. Alle autorità nazionali dei Paesi partecipanti al Meccanismo

di vigilanza unico non dell’area dell’euro rimangono, invece, tutti i poteri di vigilanza puntuale su

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tutte le banche, sebbene da svolgere conformemente alle predette istruzioni della BCE.

Con l’istituzione del SSM quindi si è dato avvio a un processo volto a incrementare il

coordinamento e la centralizzazione della funzione di vigilanza bancaria adottando soluzioni di

carattere compromissorio, in quanto connotate, in un primo tempo, dal tentativo di rafforzare il

coordinamento nell’esercizio delle funzioni di vigilanza da parte delle autorità nazionali ed il mutuo

riconoscimento delle decisioni di queste ultime, nell’ambito di un quadro di regole armonizzato;

ciò, in modo tale da attenuare l’impatto delle problematiche di frammentazione della vigilanza

prima del critical juncture della crisi del 2010-2011.

Un processo, concretatosi in diversi plessi normativi, essenzialmente riconducibili, da un lato, alla

legislazione comunitaria diretta a favorire l’introduzione di un quadro di regole armonizzate,

applicabili all’intera Unione e concernenti i requisiti prudenziali per prevenire le crisi bancarie,

nonché i meccanismi di risoluzione di queste ultime e di tutela dei depositi e, dall’altro lato, agli

altri interventi normativi finalizzati a realizzare una più stretta integrazione dell’architettura della

vigilanza e delle procedure di risoluzione delle crisi bancarie.

Sul piano dell’architettura della vigilanza, la conseguenza è quella della creazione di un network

composto dalla BCE e dalle autorità nazionali degli Stati membri partecipanti al SSM, i quali

cooperano nell’ambito di un sistema «a due livelli», in quanto fondato sulla divisione e nello stesso

tempo il raccordo di competenze tra istituzioni coinvolte nell’esercizio degli stessi compiti di

vigilanza, utilizzandosi moduli di distribuzione verticale dei poteri improntati alla

coamministrazione ed all’integrazione procedimentale.

In tale modo, è stato realizzato un deciso passo verso la federalizzazione del modello di vigilanza,

che però presenta delle problematiche in quanto a concretizzazione; questo perché le diverse

Autorità nazionali presentano delle regole interne profondamente diverse tra di loro e la BCE, non

possedendo dei poteri normativi, non può risolvere e uniformare questo sistema, ancora frastagliato

al suo interno. Il sistema comune venuto a crearsi supera quindi i precedenti problemi dovuti a una

27 R. D’Ambrosio, Meccanismo di vigilanza unico, in Enciclopedia del diritto. Annali, volume 9, Giuffrè Editore, 2016,

pp. 589-623

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totale mancanza di coordinamento, ma presenta ancora delle difficoltà di attuazione e unificazione

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tra le singole Autorità.

3.2 Ripartizione della vigilanza tra Autorità nazionali e BCE

3.2.1 La regola generale

Che i compiti di vigilanza prudenziale sulle banche spettino alla BCE per le banche significative e

congiuntamente alla BCE e alle autorità nazionali per le banche meno significative si ricava dalla

lettura degli articoli 4 e 6 del Regolamento n. 468/2014. Quest’ultimo indica anche i criteri,

specifici e alternativi, cui ancorarne l’applicazione. Tali criteri sono:

a) Le dimensioni;

b) L’importanza per l’economia dell’Unione o di qualsiasi Stato membro partecipante;

c) La significatività delle attività transfrontaliere.

Mentre al ricorrere di ciascuno dei primi due criteri la BCE è vincolata a classificare la banca come

significativa, al ricorrere del terzo essa ha, invece, il potere discrezionale di classificarla oppure no

come tale. La valutazione di ognuno dei criteri citati deve avvenire al più alto livello di

consolidamento e deve avere frequenza almeno annuale.

La vigilanza della Banca centrale europea si estende a tutte le componenti del gruppo della banca

significativa, secondo cui: «ciascuno dei soggetti vigilati appartenenti a un gruppo vigilato è

considerato come soggetto vigilato significativo».

Sono sottoposte a vigilanza diretta della BCE anche le banche o i gruppi bancari che, pur non

rispettando i criteri predetti:

a) Siano assoggettati a programmi di assistenza da parte del Fondo europeo di stabilità

finanziaria (FESF) o del Meccanismo europeo di stabilità (MES);

b) Rientrino fra le tre principali banche dello Stato membro partecipante al SSM;

c) Siano banche meno significative che la BCE abbia, tuttavia, deciso di sottoporre alla

propria vigilanza diretta;

28 A. Perini, Unione bancaria europea e mercato unico dei servizi finanziari, in Costituzionalismo.it, 2016, 3, pp. 397-

468

31 d) Siano banche meno significative che l’autorità nazionale abbia chiesto di sottoporre

alla vigilanza diretta della BCE.

È pervista inoltre anche la possibilità che la vigilanza su di una banca significativa possa essere

lasciata all’autorità nazionale per eccezionali e giustificate ragioni. Deve trattarsi di «(…)

circostanze specifiche e fattuali che rendono inappropriata la classificazione di un soggetto come

significativo, tenuto conto degli obiettivi e dei principi del regolamento sul MVU e, in particolare,

della necessità di garantire l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati» (art. 70

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Regolamento n. 468/2014).

3.2.2 Le deroghe alla regola generale

La regola generale sul riparto di competenze trova un’importante eccezione nelle autorizzazioni

all’esercizio dell’attività bancaria nonché all’acquisizione delle partecipazioni rilevanti nelle

banche. Infatti, per esigenze di uniformità del mercato bancario, l’accesso a esso e alla proprietà

azionaria delle banche è concentrato presso l’autorità responsabile dell’intero sistema, e cioè presso

la BCE.

Dovrebbe ricadere nell’alveo della competenza della BCE qualsiasi mutamento degli assetti

proprietari delle banche, conseguano essi alla dismissione/acquisto di partecipazioni ovvero a

operazioni di fusione o scissione.

Tuttavia, alle autorità nazionali è rimessa la previa valutazione circa