Direttiva Bolkestein - La libera prestazione dei servizi

Corso di laurea in

ECONOMIA AZIENDALE

Insegnamento di

DIRITTO AMMINISTRATIVO

«BOLKESTEIN»

LA DIRETTIVA

La libera prestazione dei servizi

CANDIDATA:

RELATORE: Tiziana Polce

Chiar.mo Professore Matr. 060180964

Stefano Gallo Anno Accademico

2020 / 2021

pag. 1 “Sii il cambiamento che vuoi vedere nel mondo.”

Mahatma Gandhi

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Ringraziamenti

Mi è doveroso dedicare questo spazio del mio elaborato alle persone che hanno

contribuito, con il loro instancabile supporto, alla realizzazione dello stesso.

Voglio ringraziare in primis il Professore Stefano Gallo, relatore di questa tesi,

innanzitutto per avermi dato la possibilità di trattare l’argomento da me proposto ma

soprattutto per la disponibilità e cortesia dimostratemi nel seguirmi in tutto il lavoro di

stesura dell’elaborato.

Desidero esprimere un’affettuosa gratitudine alla mia famiglia che mi ha sempre

sostenuto, appoggiando ogni mia decisione, fin dalla scelta del mio percorso di studi.

Un ringraziamento particolare va a mio marito Simone per avermi sempre sostenuta e

incoraggiata, anche nei momenti più difficili, quando pensavo di non farcela, grazie per

esserci sempre stato; ringrazio i miei due bimbi che mi hanno permesso di portare a

termine questo percorso, togliendo loro del tempo prezioso per lo studio.

Infine, dedico questa tesi a me stessa, ai miei sacrifici e alla mia tenacia che mi hanno

permesso di arrivare fin qui. Tiziana Polce

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INDICE

Introduzione…………………………………………………………………….…...…………pag.7

Capitolo I

1. Le libertà fondamentali

1.1. Definizione di servizio………………………………………………………...……...pag.9

1.1.1 La libera circolazione dei lavoratori (artt.39 a 42)……………….…..………...pag.9

1.1.2. Il diritto di stabilimento (artt.43 a 48)…….………………...………...………pag.10

1.1.3 La libera prestazione di servizi (artt.49 a 55)…………….…...………………pag.10

1.2 La libera prestazione dei servizi………………………………………….…….pag.11

1.3 Le fonti normative………………………………………..…………………….pag.13

1.4 Le forme di restrizione vietate dall’art.49 TCE………….……………..………pag.14

1.5 Le disposizioni secondarie……………………………………………………..pag.15

Capitolo II

2. Il campo d’azione della direttiva

2.1. Le linee guida della direttiva servizi………………...……………..……………..…pag.17

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2.2. La nozione di servizio in ambito comunitario e l’art.50 del TCE………………..…...pag.19

2.3. Complementarità con altre disposizioni comunitarie………………………………..pag.21

2.4. La preoccupazione del principio del paese di origine………………………....…….pag.22

2.5. Effetti del cambio di modello………………………………………...……………...pag.24

Capitolo III

3. La Direttiva Bolkestein in Italia

3.1 La realizzazione della direttiva in Italia…………………………………..…………..pag.26

3.2 Il D. Lgs. 59/2010……………………………………………….…………...……….pag.27

3.3 L’incidenza in ambito regionale…………..…..……………………………..………..pag.29

Capitolo IV

4. La semplificazione amministrativa nella direttiva servizi

4.1. Lo sportello unico……………….......……..........……………..…..........…..……….pag.31

4.2. Le procedure elettroniche………………...………………..…….…………..………pag.32

4.3. Riduzione e snellimento dei regimi di autorizzazione………...……..........………...pag.33

4.3.1 Criteri di rilascio dell’autorizzazione…………………………………………...…pag.33

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4.3.2. Durata dell’autorizzazione …………………..…………………..……….….…….pag.34

4.3.3. Procedura di rilascio delle autorizzazioni…………………..…………….……...pag.35

Considerazioni finali…………………………………………………...………………..pag.37

Bibliografia……………………………………………………………………………....pag.39

Sitografia………………………………………………………………………...……….pag.40

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Introduzione

Il tema che verrà trattato riguarda la disciplina generale della libera circolazione dei servizi

all’interno della Comunità Europea ed in particolare della direttiva 2006/123/CE, denominata

Bolkestein.

Il trattato che istituisce la Comunità Economica Europea prevedeva l’istituzione di un mercato

comune fondato su quattro libertà fondamentali: la libera circolazione delle persone, delle merci, dei

capitali e dei servizi. Quest’ultimo è in termini economici, il più importante nell’UE ma i progressi

realizzati si sono presto rivelati insufficienti. Proprio per questo motivo, è stato deciso di adottare

un'unica direttiva che riguardava l'intero settore: la direttiva sui servizi.

“La direttiva dell’Unione Europea 2006/123/CE, conosciuta come direttiva Bolkestein, è una

direttiva dell’Unione Europea relativa ai servizi nel mercato europeo comune, presentata dalla

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Commissione europea nel febbraio 2004, approvata ed emanata nel 2006”.

La direttiva 2006/123/CE, che per semplicità è stata rinominata con il nome del commissario europeo

per il mercato interno Frederik Frits Bolkestein il quale ha curato e sostenuto questa direttiva,

riguarda essenzialmente tutti i servizi; gli unici esclusi dal suo campo di applicazione sono quelli

forniti dagli Stati in conformità con i loro obblighi sociali, culturali, educativi e giudiziari.

La direttiva Bolkestein può essere considerata un insieme equilibrato composto da armonizzazione

minima, rafforzamento e perfezionamento di principi già esistenti in ambito comunitario, codifica

di principi giurisprudenziali, meccanismi di semplificazione amministrativa e normativa,

cooperazione amministrativa ed infine regole e norme a tutela sia degli utenti sia dei servizi sia dei

prestatori degli stessi.

1 Cos’è la direttiva Bolkestein, C.I.D.E.C. (Confederazione Italiana degli Esercenti Commercianti), 2016, in

http://www.cidec.it/cose-la-direttiva-bolkestein 7

Nonostante nel corso del suo iter negoziale la direttiva abbia subito parecchi tagli e modifiche, gli

aspetti e gli obiettivi fondamentali sono rimasti presenti nel testo definitivo.

La direttiva mira a raggiungere il suo obiettivo di liberalizzazione eliminando gradualmente le

restrizioni nazionali e adeguando sistematicamente le leggi nazionali attraverso il cosiddetto

principio del “paese di origine”. Una volta adottata la direttiva, le società di servizi nell’UE

dovranno solo rispettare i requisiti del paese di origine in cui si trova la loro sede legale.

La direttiva Bolkestein, come già enunciato, interessa un ampio numero di settori, molti dei quali,

anche in Italia, sono regolati da leggi e regolamenti regionali.

L’ordinamento italiano ha recepito la disciplina comunitaria tramite il D.lgs. 59/2010, con il quale

fa propri i principi e le garanzie espresse nella direttiva, con l’intento, nelle materie di competenza

esclusiva regionale e sulle materie di competenza concorrente, di far prevalere la direttiva

2006/123/CE fino alla data di entrata in vigore della normativa di attuazione della direttiva servizi,

adottata da ciascuna Regione e Provincia autonoma.

Infine, la norma nasce nell’epoca in cui è necessario eliminare gli ostacoli amministrativi nel rilascio

delle attività dei servizi e per questo motivo ha l’intento di semplificare le procedure, eliminare

l’eccesso di burocrazia e soprattutto, per coloro che intendono stabilirsi in un altro paese europeo

per prestare dei servizi, evitare le discriminazioni basate sulla nazionalità.

Per conseguire questo obiettivo sono stati creati degli sportelli unici, a cui il fornitore potrà

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rivolgersi, oltre a delle procedure elettroniche finalizzate ad agevolare l’accesso a distanza .

Nel complesso, è possibile affermare che con tale direttiva, gli Stati concordano sull’importanza

della liberalizzazione dei servizi, tramite uno strumento che, attraverso la sua trasversalità, possa

rilanciare la crescita economica di cui l’Europa ha bisogno.

2 Direttiva Bolkestein in https://it.wikipedia.org/wiki/direttiva_dell%27Unione_Europea_2006/123/CE

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Capitolo I

1. Le libertà fondamentali

1.1. Definizione di servizio

Il diritto di un cittadino comunitario di lasciare il proprio Paese di origine per recarsi in un altro

Stato membro per esercitare un’attività economica alle stesse condizioni stabilite per i cittadini

nazionali costituisce il denominatore comune di tre libertà fondamentali: la libera circolazione

dei lavoratori, il diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi.

Gli articoli dal 39 al 55 TCE, assieme ad una vasta produzione normativa, regolano la libera

circolazione delle persone che esercitano un’attività economica all’interno della Comunità. La

differenza sta nella natura e nel carattere dell’attività svolta: infatti, la libera circolazione delle

persone è soggetta ai tre fenomeni giuridici distinti appena citati.

1.1.1 La libera circolazione dei lavoratori (artt. da 39 a 42).

Si tratta di una libertà che riguarda i lavoratori subordinati che spostandosi dal Paese membro

di origine, vanno ad esercitare nel Paese membro di accoglienza un’attività economica reale e

remunerata al servizio di un datore di lavoro. È un insieme di regole e principi che garantiscono

a tutti i lavoratori subordinati della Comunità il diritto di esercitare una qualsiasi attività

economica sul territorio di uno Stato membro beneficiando, insieme ai membri della famiglia,

delle stesse condizioni di vita e di lavoro e delle stesse prerogative sociali e fiscali di cui godono

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i lavoratori subordinati nazionali .

3 A. MATTERA, Dispensa: Il diritto dell’Unione europea. Raccolta di saggi, di estratti di opere e di elaborati,

Insegnamento Diritto dell’Unione europea, LUISS Guido Carli, anno accademico 2007/2008.

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1.1.2 Il diritto di stabilimento (artt. da 43 a 48).

È un insieme di regole che organizzano la libertà di stabilirsi in un altro Stato membro a titolo

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principale o secondario , di svolgervi un’attività economica indipendente mediante un

insediamento in pianta stabile e per una durata indeterminata, di beneficiare nello Stato ospite

dei medesimi diritti e vantaggi riconosciuti ai cittadini nazionali. Infatti, ogni cittadino della

Comunità ha diritto di stabilirsi sul territorio di un altro Stato membro per accedere ad

un’attività non subordinata ed esercitarla mediante il trasferimento integrale della propria

attività, oppure con l’apertura di un’agenzia, di una filiale, o di una succursale alle stesse

condizioni previste per i cittadini nazionali. L’art. 43 è l’applicazione particolare del principio

di pari trattamento sancito dall’art. 12 del Trattato, che la Corte considera una delle disposizioni

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giuridiche fondamentali della comunità .

1.1.3. La libera prestazione di servizi (artt. da 49 a 55).

Tale libertà non è definita dal Trattato; essa si evince, comunque con chiarezza,

dall’interpretazione degli articoli 49 e 50 TCE. Si tratta del diritto conferito ai cittadini

comunitari di compiere, a titolo occasionale, delle prestazioni di attività economiche attraverso

le frontiere interne della comunità. Se per la libera circolazione dei lavoratori e per il diritto di

stabilimento è implicita un’integrazione del lavoratore salariato o del professionista

indipendente nel sistema giuridico professionale del Paese ospitante, la libera prestazione dei

servizi pone le proprie basi sull’accettazione reciproca delle diversità e, quindi, sul

4 Trasferendo l’intera attività o costituendo o gestendo un’impresa ed in particolare una società ai sensi dell’art.

48 TCE. La costituzione o gestione di un’impresa o società implicano la possibilità per un cittadino di uno Stato

membro di acquistare la proprietà totale o parziale o di assumere il controllo di un’impresa o società già esistenti

in un altro Stato membro, ad esempio mediante offerte pubbliche di acquisto (OPA).

5 Consiste nell’apertura di agenzie, succursali o filiali da parte di cittadini di uno Stato membro in un altro Stato

membro. Le agenzie, le succursali o le filiali create nel Paese ospite devono dipendere da una società madre

stabilita in uno Stato membro.

6 A. MATTERA, Dispensa: Il diritto dell’Unione europea. Raccolta di saggi, op. cit.

10 7

fondamentale principio del mutuo riconoscimento . L’attuazione di tale principio presuppone

l’accettazione delle regole del Paese d’origine senza che lo Stato d’accoglienza possa, senza

giustificazioni, esigere che un prestatore di servizi, sulla base delle libertà in questione, risponda

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alle regole applicabili in caso di stabilimento . Lo Stato membro destinatario è tenuto a

riconoscere le capacità professionali e tecniche, le conoscenze e le qualifiche, oltre ai titoli e ad

altri certificati di cui dispongono i cittadini degli altri Stati membri nella misura in cui

corrispondono o sono equivalenti alle capacità, conoscenze, qualifiche e diplomi in possesso dei

cittadini dello Stato in questione e richiesti come condizione d’accesso ad un’attività economica

e al suo esercizio. Lo Stato membro, ove la prestazione di servizi è fornita, è tenuto ad accettare

le qualifiche equivalenti relative alle capacità professionali, tecniche, finanziarie dei prestatori

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di servizi già acquisite dall’interessato in un altro Stato membro.

1.2. La libera prestazione dei servizi

Nell’economia europea i servizi costituiscono il motore della crescita, sono alla base dello

sviluppo. L’importanza dei servizi economici all’interno del territorio europeo si evince anche

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da una Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo , secondo la quale:

7 Il principio del mutuo riconoscimento è figlio della sentenza Cassis de Dijon i cui principi sono i seguenti: le

regolamentazioni commerciali nazionali, anche se indistintamente applicabili, non possono impedire l’accesso

al mercato nazionale dei prodotti legalmente realizzati e commercializzati in un altro Stato membro (principio

del mutuo riconoscimento); tale accesso può essere legittimamente vietato solo se la regolamentazione è

necessaria per raggiungere un obiettivo di interesse generale e degno di essere protetto. Oltre ai criteri di

proporzionalità e di sostituibilità, è necessario anche un nesso di causalità tra il divieto e l’obiettivo perseguito.

Per ulteriori approfondimenti sul principio del mutuo riconoscimento, si veda A. MATTERA, Dispensa: Il

diritto dell’Unione europea. Raccolta di saggi, di estratti di opere e di elaborati, Insegnamento Diritto

dell’Unione europea, LUISS Guido Carli, anno accademico 2007- 2008, pag. 264 e ss.

8 A. MATTERA, Dispensa: Il diritto dell’Unione europea. Raccolta di saggi, di estratti di opere e di elaborati,

Insegnamento Diritto dell’Unione europea, LUISS Guido Carli, anno accademico 2007/2008.

9 Circa le qualifiche delle imprese, la prova di equivalenza può essere fornita da accordi di mutuo riconoscimento

dei sistemi di certificazione volontaria. 46 Tali principi sono stati affermati dalla Corte in particolare nella

sentenza ―Dennemeyer‖ del 25 luglio 1991. Per un approfondimento si veda A. MATTER