Spiegazione completa sintetica Diritto processuale amministrativo 2

E – INSTAURAZIONE DEL GIUDIZIO

E1. Legittimazione ad agire ed a contraddire

La legittimazione a ricorrere è l’effettiva titolarità di un interesse protetto, interesse

legittimo o diritto soggettivo nei casi di giurisdizione esclusiva, che si assume leso.

L’assenza di titolarità comporta la pronuncia di inammissibilità (e non di

infondatezza). La pronuncia d’inammissibilità è un accertamento negativo di una posizione

soggettiva di rilevanza sostanziale; pertanto, tale pronuncia di rito è per alcuni aspetti, come

l’idoneità del giudicato a produrre effetti “esterni” al processo, assimilata alle pronunce di

merito.

In alcune ipotesi, però, la legittimazione a ricorrere è costituita, semplicemente, da una

condizione formale del ricorrente e non dall’affermazione o dalla titolarità di un interesse

qualificato. Ciò si verifica, in particolare, nel caso delle azioni popolari per le quali la

legittimazione a ricorrere si identifica con la qualità generica di cittadino o con l’iscrizione

elettorale nelle liste di un comune. Questi soggetti agirebbero a tutela dei propri interessi in

virtù della loro posizione istituzionale nell’ambito dell’ordinamento.

Alle azioni popolari sono accostate le previsioni sulla tutela degli interessi diffusi. Ad essi la

legittimazione a ricorrere è attribuita per legge alle associazioni identificate sulla base di

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criteri oggettivi e senza la necessità di verifica della titolarità di posizioni di interesse

qualificato. La legge non ha trasformato gli interessi diffusi in interessi legittimi delle

associazioni ma ha assegnato loro una particolare legittimazione a ricorrere per la tutela

d’interessi che altrimenti sarebbero prive di garanzia giurisdizionale.

E2. Interesse ad agire

L’interesse a ricorrere è identificato sulla base dall’art. 100 c.p.c. come condizione

generale per l’azione. Con tale espressione non si intende genericamente l’idoneità

dell’azione a realizzare il risultato perseguito, ma come interesse proprio del ricorrente al

conseguimento di un’utilità o di un vantaggio (materiale o morale), attraverso il

processo amministrativo. Il risultato “utile” che il ricorrente deve dimostrare di poter

conseguire potrebbe essere solo il conseguimento di una posizione di vantaggio, non

necessariamente identificabile con la ripristinazione dell’interesse legittimo.

Sono presupposti dell’interesse a ricorrere gli attributi della personalità (il risultato deve

riguardare direttamente il ricorrente), dell’attualità (l’interesse deve sussistere al momento

del ricorso), della concretezza (l’interesse va valutato con riferimento ad un pregiudizio

verificatosi concretamente ai danni del ricorrente).

Qualora qualsiasi circostanza sopravvenuta precluda il raggiungimento del risultato utile, il

ricorso è dichiarato inammissibile, od improcedibile, per “sopravvenuta carenza

d’interesse”.

E3. Azioni previste dal Codice del processo amministrativo

Per attuare l’art. 24 Cost., sono state introdotte, a dire il vero solo in tempi recentissimi, una

pluralità di altre azioni ai fini di ampliare le tipologie disponibili, le quali sono attualmente

disciplinate dagli artt. 29 e ss. cpa:

 Azione di annullamento (art. 29 cpa). È un’azione costitutiva che rientra tra le c.d.

impugnative negoziali, quelle azioni con cui si chiede al giudice di eliminare in tutto

od in parte un atto già perfezionato e produttivo di effetti emanato in violazione

di legge, incompetenza ed eccesso di potere. Originariamente, l’azione di

annullamento era l’unico rimedio disponibile; ora mantiene comunque il ruolo di mezzo

principale attraverso cui si esercita la tutela nelle controversie di diritto pubblico.

L’azione di annullamento deve essere esperita entro 60 giorni dalla notificazione,

comunicazione o piena conoscenza dell’atto, o dalla scadenza del termine di

pubblicazione per gli atti cui non sia richiesta la notificazione individuale. Ne è

legittimato il diretto interessato, ma anche i terzi che subissero comunque gli

effetti lesivi dell’atto. Il giudice è tenuto a rispettare l’ordine di priorità dei motivi del

ricorso eventualmente deciso dal ricorrente, poiché la graduazione dei motivi di ricorso

costituisce esplicazione del principio dispositivo su cui il processo amministrativo si

fonda.

In caso di accoglimento, la sentenza di annullamento ha effetti caducatori, o

ex tunc erga

demolitori. Tali effetti sono e, se si tratta di atti indivisibili, hanno efficacia

omnes. Nel caso in cui l’effetto demolitorio non sia più utile al ricorrente, il giudice deve

comunque procedere all’accertamento dell’illegittimità dell’atto perché il suo giudizio,

di mero accertamento, sarà un presupposto per la successiva azione di risarcimento.

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L’effetto demolitorio implica l’effetto ripristinatorio, che impone alla P.A. di

qua ante.

ripristinare, per quanto possibile, la situazione Infine, la sentenza di

annullamento ha una terza conseguenza, l’effetto conformativo, ossia vincola la

successiva attività della P.A. al rispetto delle corrette modalità d’esercizio del potere

eventualmente precisate dal giudice. In caso di rigetto, la sentenza avrebbe come sola

conseguenza diretta l’effetto conformativo, poiché sarà precluso alla P.A. di annullare

d’ufficio l’atto (art. 21 nonies l. 241/1990), altrimenti l’annullamento dell’atto per motivi

di illegittimità che il giudice non ha riconosciuto sarebbe illegittimo, e perciò a sua volta

impugnabile ed annullabile in un successivo giudizio (o addirittura sarebbe nullo se

configurabile come atto assunto in violazione o elusione di giudicato).

 Azione di condanna (art. 30 cpa). Può essere chiesta contestualmente ad altra azione

o, nei casi di giurisdizione esclusiva, anche in via autonoma. L’azione di condanna può

avere ad oggetto il risarcimento del danno, anche in forma specifica. Può avere ad

oggetto:

o Condanna al pagamento di denaro. Trova applicazione soprattutto nelle materie

di giurisdizione esclusiva per le somme dovute dalla P.A. (es., controversie di lavoro

tuttora di disciplina pubblicistica, come i magistrati).

o Condanna al risarcimento dei danni. La l. 205/2000 ha dichiarato risarcibili tutte

le situazioni giuridiche soggettive coinvolte nell’esercizio di un potere

amministrativo, attribuendo al giudice amministrativo l’azione risarcitoria (per

equivalente od in forma specifica) non soltanto per lesione di diritti soggettivi nei

casi di giurisdizione esclusiva, ma anche in generale per lesione di interessi

legittimi. Il codice ha smentito la teoria secondo cui tale azione dovesse essere

necessariamente esperita insieme all’azione di annullamento del relativo

provvedimento lesivo (c.d. pregiudiziale amministrativa), poiché come detto ne ha

riconosciuto l’esperimento in via autonoma. Tuttavia, la disciplina piuttosto

restrittiva prevista, ha spinto gli studiosi a parlare di pregiudiziale nascosta o

sostanziale. L’art. 30 co. 3 cpa stabilisce, infatti, che se la domanda di risarcimento

per lesione di interessi legittimi è proposta in via autonoma, il termine di

prescrizione non è quello generale quinquennale ex art. 2043 c.c., ma è un termine

di decadenza di 120 giorni.

La risarcibilità per illecito aquiliano è determinata sulla base dell’art. 2043 c.c., il

quale richiede tre requisiti, il danno, la sua ingiustizia ed il nesso di causalità: per

questo motivo, l’accertata illegittimità dell’atto produttivo del danno non è

sufficiente per il risarcimento dei danni ma deve sussistere un danno verificatosi

iniure, riconducibile ad una condotta colposa dell’agente. Il giudice, nel

determinare il risarcimento, deve valutare tutte le circostanze di fatto ed il

comportamento complessivo delle parti, e comunque deve escludere il risarcimento

dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza. Tale

statuizione si pone sulla falsa riga dell’art. 1227 c.c. sul concorso del fatto colposo

del creditore nel cagionare il danno da inadempimento dell’obbligazione.

L’azione risarcitoria è un’azione di cognizione ma può anche essere esperita in

sede di ottemperanza. Ciò, tuttavia, soltanto per danni connessi all’impossibilità o

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comunque alla mancata esecuzione in forma specifica del giudicato o alla sua

violazione o elusione (art. 112 co. 3 cpa), in quanto, in tali ipotesi, il risarcimento si

pone in rapporto funzionale con l’esecuzione stessa.

o Condanna al risarcimento dei danni in forma specifica. A partire dalla l.

205/2000 il risarcimento dei danni, oltre che tramite il pagamento di denaro, può

essere accordato in forma specifica, ossia chiedendo al giudice la condanna della

facere. facere

P.A. ad un Il può consistere in un’attività provvedimentale (adozione

di un provvedimento) o non provvedimentale (esibizione di documenti, la

restituzione del bene e così via). L’azione di condanna della P.A., comunque, è

sottoposta ad un limite sostanziale, ossia la permanenza di margini di

discrezionalità, ed un limite processuale, ossia l’obbligo di esperire l’azione di

condanna insieme ad un'altra.

 Azione avverso il silenzio (art. 31 cpa). Il ricorrente può esigere una risposta ad

un’istanza regolarmente presentata nonché, ricorrendone i presupposti, ottenere l’atto

richiesto. Quest’azione nasce con sent. 10/1978 Cons. di Stato, che individuato l’azione

di accertamento dell’obbligo di provvedere: all’epoca si riteneva che il giudice dovesse

comunque limitarsi al mero accertamento dell’inadempimento della P.A. senza valutare

però la fondatezza della pretesa, e quindi se l’atto richiesto dal privato dovesse essere

adottato. Con l. 241/90, l. 80/2005 e l. 205/2000, invece, è stato espressamente

conferito al giudice amministrativo tale potere, così avvicinando lo strumento in esame

alla c.d. azione di adempimento.

L’azione avverso il silenzio deve essere esercitata, anche senza previa diffida, entro un

anno e può essere riproposta se rigettata. Se la domanda è accolta, il giudice ordina

alla P.A. rimasta inerte di provvedere, entro un termine di norma non superiore a trenta

ad acta

giorni, nominando ove occorra un commissario per assicurarne l’adempimento.

 Azione di nullità (art. 31 co. 4 cpa). È un’azione dichiarativa (a differenza dell’azione di

annullamento, che ha na