Lezione 1 Diritto amministrativo

(CASETTA).

Tipologia

Si distinguono:

a) ordinanze previste dalla legge per casi eccezionali, di particolare gravita. Tra esse:

 i bandì militari;

 le ordinanze emesse dal Prefetto per tutelare la sicurezza d'ordine pubblico, sul pre-

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vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della

(L. 22.04.1941/n. 633)

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supposto del decreto del Consiglio dei Ministri che ha dichiarato lo stato di pencolo

pubblico interno (art. 214 T.U.L.P.S.);

 le speciali per la visita e la disinfezione delle case, per l'organizzazione dei servizi e

soccorsi medici e per le misure di prevenzione da adottare in concreto nei casi di malattie

infettive a carattere epidemico (art. 261 T.U. delle leggi sanitarie);

 le ordinanze emesse dal Ministro dell'Interno, per la tutela della sicurezza e dell' ordine

pubblico, se la delibera del Consiglio dei Ministri sullo stato di pericolo pubblico

ha valore per tutto il territorio nazionale (art. 216 T.U.L.P.S.);

 le ordinanze eccezionali in caso di calamità pubbliche e catastrofi nazionali, eventualmente

previste da norme ad hoc emanate per far fronte ai singoli eventi calamitosi;

b) ordinanze cd. di necessità. Sono quelle emanate da autorità amministrative espressamente investite di

tale potere, per far fronte a situazioni di urgente necessità: la legge attribuisce il potere a determinati

organi, ma non prevede anche i casi concreti in cui tale potere essere esercitato né pone limiti precisi al

contenuto di tali ordinanze; sono le stesse autorità investite del potere che, di volta in volta, al verificarsi

della situazione di necessità e finché questa perdura, provvedono, con singoli provvedimenti, a farvi

fronte. I caratteri delle ordinanze di necessità sono:

 sono atti formalmente e sostanzialmente amministrativi;

 sono atipiche in quanto legge si limita ad indicare un'autorità amministrativa alla quale

viene attribuito il potere di porre in essere qualunque tipo di atto;

 presuppongono una necessità ed urgenza di intervenire;

 sono straordinarie, nel senso che il ricorso ad esse è possibile solo ove la situazione di

pericolo non possa essere fronteggiata con atti tipici;

 la loro efficacia nel tempo è necessariamente limitata;

 trovano fondamento esclusivamente nella legge;

 debbono essere adeguatamente motivate e vanno pubblicizzate con mezzi idonei;

 non possono, in nessun caso, derogare a norme costituzionali o a principi generali

dell'ordinamento e disciplinare materie coperte da riserva assoluta di legge.

Si ricorda inoltre che i provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati aventi carattere

cautelare ed urgente sono immediatamente efficaci, a prescindere dalla loro comunicazione ai destinatari

(nuovo art. 21bis, L. 241/1990).

Inoltre le cd. Ordinanza di necessità vanno distinte dai provvedimenti di urgenza che

invece costituiscono atti tipici e nominati suscettibili di essere emanati sul presupposto

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dell’urgenza, ma che sono di contenuto prederminato dal legislatore (es. requisizione in uso)

(CASETTA).

4.13 Gli Statuti degli enti pubblici

A) Nozione di Statuto

Per Statuto si intende un atto normativo avente come oggetto l'organizzazione del-

l'ente e le linee fondamentali della sua attività. Lo Statuto è, quindi, espressione di una

potestà organizzatoria a carattere normativo, che può essere attribuita o allo stesso ente sulla cui

organizzazione si statuisce (in questo caso si parla di autonomia statutaria), oppure ad un

organo o ente diverso (cd. etero-Statuti).

La tipologia degli Statuti è alquanto varia, sia per ciò che riguarda il loro contenuto, sia per

ciò che riguarda la loro collocazione nel sistema delle fonti. Gli etero-Statuti, ad esempio, rivestono il

grado della fonte, statale o regionale, con la quale vengono adottati e il loro contenuto è fortemente

condizionato dall'ampiezza dei poteri di direzione e controllo riconosciuti all'ente che li emana. Gli

Statuti autonomi, invece, possono essere soggetti ad approvazione di altro ente al solo fine di poter

dispiegare efficacia giuridica nell'ordinamento generale. Non esiste, quindi, un modello unico di

Statuto ma diverse figure, alcune delle quali verranno esaminate qui di seguito.

B) Statuti regionali (art. 114 Cost.)

In seguito alla riforma dell'alt. 1 23 Cost., introdotta dalla L. cost. 1/1999, gli Statuti delle

Regioni ordinarie sono leggi regionali approvate con un procedimento rafforzato (due

deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi ed eventuale sottoposizione a

referendum popolare) non soggette ad alcun visto. Gli Statuti delle Regioni

speciali sono, invece, rivestiti della forma della legge costituzionale statale.

C) Statuti comunali, provinciali e delle Città metropolitane (art. 114 Cost.)

L'art. 6 del D.Lgs. 267/2000 ha riconosciuto espressamente a Province e Comuni la

potestà di adottare un proprio statuto. Tale riconoscimento (avvenuto già con l'art. 4 L. 142/1990)

era già in perfetta armonia con i principi sanciti dalla Costituzione in tema di autonomie locali ex

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arti. 5 e 725 ma risulta ancora più conforme al nuovo art. 114, così come modificato dalla L.

cost. 3/2001, che adesso prevede enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i

principi fissati dalla Costituzione». La legge di attuazione della riforma costituzionale, la L.

131/2003 (cd. legge La Loggia), definisce l'ambito in cui lo statuto degli enti locali può

esplicarsi precisando che esso stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell'ente, le

forme di controllo, anche sostitutivo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di

partecipazione popolare, in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di

organizzazione pubblica e nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale di definizione delle

funzioni fondamentali degli enti locali.

La medesima legge, infine, riconosce esplicitamente l'esercizio della potestà statutaria

anche alle Unioni di Comuni, Comunità montane e isolane (art. 4, comma 6).

D) Statuti degli altri enti pubblici

Hanno, infine, potestà statutaria molti enti pubblici. Di regola, gli Statuti di tali enti

— —

minori che possono avere carattere di norme interne (v. §14) sono adottati dagli enti stessi

ed approvati da un ente superiore (Stato o Regione): tale approvazione ha la funzione di atto di

controllo e condiziona l'efficacia dello Statuto stesso.

Per quel che riguarda l'impugnazione degli Statuti, si applica, trattandosi di fonti formal-

mente amministrative e sostanzialmente normative, il regime della doppia impugnativa (dello Statuto e

dell'atto esecutivo) tratteggiato per quel che riguarda i regolamenti. Parimenti, come rilevato per i

regolamenti, l'atto amministrativo violativo della previsione statutaria, attesa la forza normativa di

quest'ultima, andrà considerato viziato per violazione di legge.

4.14 Fonti secondarie dubbie: bandi militari, provvedimenti-prezzo e piani

regolatori

Principali fonti secondarie sono, dunque, regolamenti, ordinanze e Statuti degli enti

pubblici. Non mancano, tuttavia, provvedimenti la cui rilevanza, quali fonti secondarie, è

estremamente discussa. È il caso dei bandi militari, dei provvedimenti-prezzo e dei piani regolatori.

I bandi militari, la cui adottabilità è contemplata dalla legge di guerra (artt. 17 e18 del

R.D. 8-7-1938, n. 1415), nonché dal codice penale militare di guerra (artt. 17-20), presuppongono lo

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stato di guerra o di emergenza internazionale dichiarato dal Parlamento ex art. 78 della

Costituzione. In presenza ditali condizioni il Comandante Supremo delle Forze Armate (Presidente

della Repubblica) o, in virtù di una sua delega, i Comandanti di grandi unità terrestri, navali e aeree o

di piazzeforti hanno il potere di emanare i suddetti bandi, anche in deroga alle disposizioni del

diritto vigente.

Sotto il profilo qualificatorio, parte della dottrina, in considerazione della vis derogatoria

di tali provvedimenti, ritiene che i bandi militari abbiano natura di normazione primaria

(GALLI); altra parte li riconduce nel novero delle ordinanze di necessità (SANDULLI),

mentre non manca chi ritiene trattarsi di atti costituenti categoria autonoma (GIANNINI).

Il problema dell'inserimento nella gerarchia delle fonti è venuto a porsi anche con

riferimento ai provvedimenti-prezzo, che consistono in deliberazioni non soggette a motivazione

— —

(così GALLI) emanate a livello locale dalle Regioni.

Quanto alla natura dei provvedimenti in esame, secondo l'opinione che appare preferibile, i

provvedimenti-prezzo si presenterebbero come veri e propri provvedimenti ablatoriche, venendo

ad* incidere su situazioni soggettive di terzi, ne determinerebbero l'affievolimento ad interessi

legittimi, con la conseguenza, per gli interessati, di poter ottenere tutela giurisdizionale solo in

sede amministrativa.

La dottrina tradizionale qualificava come normativo il contenuto di tali provvedimenti,

in quanto destinati ad applicarsi ad un numero indefinito di casi e ad un numero indeterminato di

destina-tari. In realtà, per qualificare un atto come fonte del diritto non è sufficiente la generalità e

astrat- tezza, bensì è necessaria l'innovatività (la capacità di innovare, cioè, stabilmente

l'ordinamento giuridico) carattere che manca del tutto nei provvedimenti in esame. Tali

connotazioni inducono pertanto a propendere, più o