Governance e Management nella PA

DAL BOTTOM UP AL TOP DOWN BUDGETING

I vincoli alla spesa si sono spesso tradotti in una diminuzione del livello dei servizi erogati e/o nel rinvio

degli investimenti e/o ancora nell’incremento della pressione fiscale a livello locale. Tale modalità è

chiaramente lontana dal produrre scelte ottimali. La gestione finanziaria della crisi si è accompagnata a un

deciso ritorno al top down budgeting (al contrario dell’approccio bottom up che è sostanzialmente

negoziale, tendenzialmente incrementale e lontano dall’ottimo sociale). L’approccio top down, invece,

parte da una preliminare e autonoma valutazione della dimensione del budget. Questa semplice

modifica consente tipicamente, non solo il raggiungimento di una superiore disciplina fiscale, ma anche

una maggiore coerenza delle scelte rispetto alle priorità strategiche fissate.

La scelta delle priorità strategiche è un’attività intrinseca al Programma di mandato e dovrebbe riflettersi

nel piano generale di sviluppo e nella Relazione Previsionale Programmatica oltre che nel collegato

Bilancio Pluriennale. Le possibili modalità di gestione di un processo di top down budgeting in funzione

di 2 variabili politiche:

• il livello di coinvolgimento degli stakeholder;

• il grado di urgenza percepito dai decisori politici.

LA STANZA DEI BOTTONI. APPLICAZIONE AL PATTO DI STABILITÀ INTERNO

Il modello “Stanza dei Bottoni” si riferisce al caso nel quale l’istituzione si trova a dover fronteggiare una

situazione di crisi finanziaria per la quale diviene necessario individuare soluzioni strategiche. Vi è una

particolare tendenza a ricorrere a figure di policy makers di alto profilo tecnico-economico. Si tratta di

soluzioni tecniche percorribili solo nel brevissimo periodo.

IL PERFORMANCE BUDGETING

Se l’amministrazione non è costretta ad agire in base all’urgenza, può essere opportuno accrescere la

razionalità del processo decisionale attraverso l’adozione di un sistema di performance budgeting

secondo lo schema 3E al fine di sovvertire l’approccio basato sui dati storici, basandosi sull’individuazione

di indicatori di performance e sulla fissazione dei relativi standard. Una volta strutturato il sistema

informativo della performance vanno definiti e scelti indicatori di performance appropriati, coerenti con

gli obiettivi che si vogliono perseguire. La scelta degli indicatori dovrebbe essere legata agli obiettivi da

raggiungere, come nel caso della metodologia SMART.

IL BILANCIO CONDIVISO

Ciascuna amministrazione adotta un Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità, da aggiornare

annualmente e indicante le iniziative previste per garantire un adeguato livello di trasparenza, legalità e

sviluppo della cultura dell’integrità. Un’esperienza interessante di condivisione del bilancio è quella

sperimentata in California a partire dal 2005 dove l’Amministrazione Statale ha adottato un software

altamente interattivo con l‘esplicito obiettivo di educare la popolazione sul bilancio pubblico e sui trade

off che devono essere compiuti per raggiungere il pareggio (tale iniziativa è stata imitata da altre città).

IL BILANCIO PARTECIPATO

Il passo successivo alla condivisione del bilancio è rappresentato dalla coproduzione, consistente nella

partecipazione diretta e proattiva della cittadinanza nella formulazione delle proposte e delle scelte. La

prima esperienza di bilancio partecipativo risale a Porto Alegre nel 1989. I cittadini formularono proposte

sulla composizione del budget e sulle decisioni di allocazione delle risorse. 40

9 - LA PRIORITIZZAZIONE DEGLI INVESTIMENTI PUBBLICI

DIMINUZIONE RISORSE PUBBLICHE

Le risorse per gli interventi pubblici sono drasticamente calate dall’inizio della crisi e sono destinate a

diminuire nei prossimi anni. Il rischio concreto è che le scelte ricadano su pochi grandi progetti,

penalizzando investimenti più utili e diffusi sul territorio solo perché non si dispone di efficaci strumenti

decisionali e di valutazione.

I MODELLI INTERPRETATIVI DELLE DECISIONI PUBBLICHE

Le decisioni pubbliche possono essere ricondotte ad alcuni modelli:

• Il modello razionale-normativo (irrazionale), che risponde alla burocrazia weberiana, è costituito da:

1. analisi della situazione e identificazione di problemi e/o opportunità;

2. definizione degli obiettivi;

3. identificazione delle alternative;

4. valutazione delle alternative e comparazione;

5. scelta;

6. attuazione della soluzione migliore.

I vantaggi sono connessi ad un approccio induttivo, basato sulla sistematica osservazione dei

problemi. Le controindicazioni sono legate alla condizione di razionalità imperfetta e limitata.

I decisori politici finiscono con l’effettuare scelte che sono solo soddisfacenti in quanto

condivisibili, ma raramente si punta a massimizzare gli effetti socio-economici di lungo termine.

Le analisi costi/benefici hanno il limite tecnico di non riuscire a gestire le valutazioni connesse a

grappoli decisionali, ovvero a mix di iniziative variamente articolabili. Il modello tende ad ignorare il

ruolo che diversi attori esterni possono avere sulle scelte di programmazione e bilancio oltre a quello

degli attori coinvolti in fase di attuazione.

• L’incrementalismo (le scelte vengono effettuate secondo una logica di piccoli passi). Il processo

decisionale procede in modo incrementale attraverso successive comparazioni di poche alternative in

genere simili a quanto già esistente. Il modello trova ampio riscontro nella realtà amministrativa e

istituzionale e legittima l’inerzia e il mantenimento dello status quo.

• La scelta pubblica (si basa su una visione pessimistica della natura umana). Il cd modello della scelta

pubblica non descrive come la politica dovrebbe funzionare, ma come realmente funziona. Tutti gli

attori coinvolti nelle decisioni pubbliche sono motivati da interessi personali. La crescita delle risorse

gestite costituisce un obiettivo dei burocrati e determina un fallimento del governo che è

impossibilitato a fornire beni e servizi efficienti senza incappare in ingenti sprechi di risorse finanziarie.

Tuttavia, ignora la tendenza all’altruismo e alla cooperazione che sono comunque presenti nell’umano.

• Il garbage can (presuppone l’irrazionalità delle scelte) – L’assunto che i processi decisionali non

seguano criteri razionali raggiunge il suo apice nel modello del cestino dei rifiuti, il quale postula che le

amministrazioni operino per lo più in maniera caotica, assumendo decisioni casuali e seguendo

processi non lineari. Spesso i decisori devono scegliere sotto la pressione di circostanze esterne.

L’evidenza empirica dimostra come questo modello descriva più efficacemente la pratica

amministrativa e istituzionale di quanto ci si aspetterebbe.

• L’istituzionalismo storico (che spiega il fenomeno della path dependance) – Questo approccio assume

la centralità delle istituzioni quali strutture cognitive, normative e di regolazione all’interno del

processo decisionale. Tali strutture sono costituite da un complesso sistema di regole del gioco, routine,

abitudini, procedure, le quali si sono formate nel tempo e condizionano le decisioni future. Centrale è

dunque il concetto di path dependance in base al quale le scelte effettuate nel passato limitano i gradi

di libertà nel futuro, con la conseguenza che le decisioni tendono a perpetuarsi e auto rinforzarsi.

• L’equilibrio punteggiato (fornisce una spiegazione dei cambiamenti drastici in risposta a importanti

shock) – Il modello assume che i sistemi sociopolitici e i processi decisionali siano prevalentemente

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stabili e dunque prevedibili sino a che non si verificano eventi che determinano cambiamenti anche

assai radicali. La stabilità dei sistemi è dovuta a fenomeni di path dependance.

L’ANALISI DECISIONALE MULTICRITERIA E LA CONFERENZA DECISIONALE

Un modello socio-tecnico messo a punto dalla London School of Economics integra 2 tecniche decisionali:

1. L’analisi decisionale multicriteria;

2. La conferenza decisionale.

Gli aspetti tecnici del modello sono quelli connessi all’applicazione dell’analisi decisionale multicriteria,

quelli sociali riguardano invece la sua applicazione nel contesto della conferenza decisionale: un efficace

approccio socio-tecnico che si basa sull’implementazione della cd Multi Criteria Decision Analysis

(MCDA) che si basa su:

• Coerenza in base alla quale i decisori preferiscono non fare scelte che si contraddicano manifestamente

l’una con l’altra;

• L’assegnazione di probabilità associate al verificarsi dei diversi risultati unitamente alle utilità connesse

a ciascuno di essi;

• La scelta di soluzioni che consentono di massimizzare la somma delle utilità pesate in base alla

probabilità di accadimento.

La MCDA è un approccio che incorpora tali principi con l’obiettivo di giungere a ordinare le opzioni di

intervento, da quelle più preferibili a quelle meno. Il suo scopo è quello di supportare la costruzione del

modello decisionale, consentendo di riarticolare problemi complessi in sottoproblemi più facilmente

gestibili. Fondamentale per il successo della MCDA è che la sua attuazione avvenga all’interno della

Conferenza decisionale, che fa ricorso a workshop condotti da un facilitatore imparziale.

1^ FASE

L’implementazione prende avvio con la definizione del contesto decisionale, degli obiettivi da raggiungere,

degli attori chiave che è opportuno coinvolgere. In questa fase si definisce in particolare il modello socio-

tecnico. I requisiti tecnico organizzativi sono:

✔ La presenza di un facilitatore imparziale;

✔ La realizzazione di un modello decisionale strutturato costruito insieme con i partecipanti;

✔ L’uso dell’IT per assistere la modellizzazione e la presentazione dei risultati.

2^ FASE

Il secondo passo prevede l’identificazione delle opzioni di intervento con riferimento alle quali occorre

cercare di superare le opzioni precostituite come input.

3^ FASE

Il passo successivo prevede l’identificazione dei criteri per la valutazione degli impatti connessi a

ciascuna opzione di intervento. I criteri vanno articolati in una scala gerarchica in cima alla quale c’è in

genere la distinzione tra costi e benefici.

4^ FASE

Definiti gli obiettivi/criteri il quarto passo prevede la descrizione delle conseguenze associate a ciascuna

opzione in relazione ai criteri identificati. Questo può essere effettuato utilizzando una matrice della

performance con:

 le righe che corrispondono alle opzioni di intervento;

 le colonne i criteri di valutazione.

Le performance vengono in genere riportate numericamente