Paniere Diritto dell'Unione Europea, concorso RIPAM 3997 unità personale assistenti amministrativi, informatici, personale economico

DIRITTO DELL’UNIONE

EUROPEA

Sistema istituzionale-Ordinamento

Tutela giurisdizionale-Competenze

anno 2024-2025 PARTE GENERALE

PARTE I

IL QUADRO ISTITUZIONALE

1. Considerazioni generali

La struttura su cui si regge l’U.E è composta da istituzioni:

-​ Parlamento europeo;

-​ Consiglio europeo;

-​ Consiglio;

-​ Commissione europea;

-​ Corte di giustizia dell’U.E;

-​ Banca centrale europea (BCE);

-​ Corte dei Conti.

L’ordine da seguire è il precedente, poiché sono disposte per importanza in base alle funzioni che svolgono.

All’interno di alcune di queste istituzioni operano organi monocratici:

Presidente del Consiglio europeo;

●​ Alto rappresentante;

●​ Presidente della Commissione.

●​

L’insieme del sistema è gestito da un quadro istituzionale unico. Tuttavia il ruolo e i poteri delle diverse

istituzioni non sono sempre gli stessi ma mutano notevolmente anche in funzione delle diverse procedure

decisionali applicabili.

Il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio e la Commissione sono istituzioni politiche, in quanto

svolgono funzioni di politica attiva. La Corte di giustizia e la Corte dei Conti sono istituzioni di controllo: la

prima ha il compito di controllo giurisdizionale sull’attività delle istituzioni politiche; la seconda esercita il

controllo contabile sulle entrate e sulle spese delle istituzioni politiche. Un caso a sé è la BCE, la quale è

un’istituzione specializzata che agisce soltanto in ambito dell’Unione economica e monetaria (UEM).

Le azioni svolte dalle istituzioni nell’ambito dei diversi settori di competenza dell’Unione devono essere tra di loro

coordinate, secondo il principio di coerenza. Tale principio assume particolare importanza per quanto riguarda

l’azione esterna. L’azione esterna dell’Unione si compone da un lato, dalla politica estera e di sicurezza comune e

dall’altro, dalle altre azioni e politiche aventi rilievo esterno.

Ciascuna di tali componenti contribuisce al raggiungimento degli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione

stabiliti dall’art.21 TUE. La responsabilità di assicurare il rispetto del principio di coerenza nell’ambito

dell’azione esterna e tra questa le politiche <<interne>> dell’Unione è ripartita tra Consiglio e Commissione. 1

L’art.13 TUE (I frase) enuncia il principio dell’equilibrio istituzionale, il quale, attiene ai rapporti tra le varie

istituzioni e impone a ciascuna di esse di rispettare le competenze attribuite dai trattati alle altre istituzioni. La

violazione di tale principio trova apposita sanzione nel vizio di incompetenza e comporta l’illegittimità dell’atto

adottato da un’istituzione diversa da quella competente. La garanzia del principio è altresì assicurata

dall’osservanza delle procedure decisionali.

La II frase dell’art.13 TUE è dedicata al principio della leale collaborazione.

Prima del Trattato di Lisbona, si riteneva che per le istituzioni valesse anche il principio del rispetto dell’acquis,

cioè, l’insieme di quanto è stato realizzato (acquisito) in un determinato momento storico sul piano

dell’integrazione europea. Il principio avrebbe riguardato tanto gli Stati membri quanto le istituzioni. Dal primo

punto di vista avrebbe comportato l’impossibilità per gli stessi Stati membri di modificare i trattati in senso

peggiorativo. Dal secondo punto di vista, alle istituzioni non sarebbe stato permesso proporre e approvare atti

regressivi.

2. Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è composto di rappresentanti dei cittadini dell’Unione. I membri sono eletti a suffragio

universale diretto.

Le disposizioni necessarie sono approvate secondo una procedura legislativa speciale che prevede le seguenti

tappe:

a)​ iniziativa del Parlamento europeo;

b)​ delibera all’unanimità del Consiglio;

c)​ approvazione del Parlamento europeo;

d)​ approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.

La durata del mandato è di cinque anni, il numero massimo di membri è di 751. La ripartizione dei seggi in quote

spettanti ai vari Stati membri rispecchia un criterio di una rappresentanza <<garantita in modo degressivamente

proporzionale>>.

Il Parlamento europeo dispone di alcuni organi. Tra questi, il Presidente, il quale dirige i lavori del Parlamento e

lo rappresenta nelle relazioni internazionali e negli atti.

Il Parlamento lavora in aula o in commissione. Le commissioni possono essere permanenti -si ripartiscono gli

affari di cui l’istituzione è investita a seconda della materia- oppure speciali e temporanee d’inchiesta.

Le funzioni del Parlamento europeo si suddividono in 2 categorie:

-​ funzioni di controllo politico;

-​ funzioni di partecipazione all’adozione degli atti dell’Unione. 2

(in questa parte tratteremo solo la prima categoria)

Le funzioni di controllo politico per essere esercitate, il Parlamento dispone di numerosi canali attraverso i quali

riceve informazioni sull’operato delle altre istituzioni e degli Stati membri.

L’informazione regolare e periodica del Parlamento è assicurata dalla presentazione allo stesso delle relazioni da

parte di altre istituzioni e organi: la più importante è la relazione generale annuale.

Il Parlamento europeo deve essere consultato regolarmente dall’Alto rappresentante. Inoltre, dispone altresì del

potere di procurarsi informazioni attraverso lo strumento delle interrogazioni e quello delle audizioni della

Commissione, del Consiglio e del Consiglio europeo.

Oltre questi canali, detti istituzionali, il Parlamento europeo trae informazioni dall’iniziativa degli individui.

Sotto questo profilo si segnalano tre strumenti di comunicazione:

-​ le petizioni;

-​ le denunce;

-​ il ricorso al Mediatore europeo.

Il diritto di presentare petizioni spetta a qualsiasi cittadino dell’Unione. E’ opportuno dimostrare che la materia

oggetto di petizione concerne direttamente l’autore.

E’ inoltre possibile presentare al Parlamento denunce riguardo le quali il Parlamento può decidere di istituire una

commissione temporanea d’inchiesta.

Infine va ricordato che il Parlamento europeo può essere investito dal Mediatore europeo. Qualsiasi cittadino

dell’Unione può rivolgersi e lamentare casi di cattiva amministrazione degli organi e degli organismi dell’Unione. Se il

Mediatore ritiene che sussista la problematica presentata, cerca di risolverla con l’istituzione interessata,

soluzione accettabile anche per il denunciante. In mancanza, il Mediatore comunica l’esito delle indagini e sulla

base delle risposte fornite elabora una relazione che trasmette all’istituzione interessata e nei casi più gravi, al

Parlamento europeo.

Il Parlamento europeo dispone di poteri sanzionatori soltanto nei confronti della Commissione. Essi esprimono

nel potere di approvare una mozione di censura.

Il controllo del Parlamento sull’operato del Consiglio invece non si traduce in poteri sanzionatori e riveste perciò

carattere meramente morale. Considerata l’assenza di poteri nei confronti del Consiglio, il Parlamento è stato

costretto a utilizzare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai trattati.

3. Il Consiglio

E’ un organo di Stati in quanto è composto da soggetti che rappresentano direttamente i singoli Stati membri di

appartenenza.

Il funzionamento: il Consiglio non è un organo permanente. Esso si riunisce in formazioni tipizzate dalla prassi

che agiscono secondo calendari differenziati e nelle quali gli Stati membri si fanno rappresentare di volta in volta

dal ministro competente per la materia dell'ordine del giorno. Quando si parla di formazioni quindi s’intende: 3

-​ Consiglio affari generali;

-​ Consiglio affari esteri;

-​ altre formazioni.

Le funzioni del Consiglio <<affari generali>> sono assicurare la coerenza dei lavori delle varie formazioni del

Consiglio; preparare le riunioni del Consiglio europeo e assicurarne il seguito.

Il Consiglio <<affari esteri>> ha invece il compito di elaborare l’azione esterna dell’Unione e di assicurare la

coerenza dell’azione dell’Unione.

La disciplina della Presidenza del Consiglio è diversa a seconda che si tratti della sua formazione. Quando si parla

di Consiglio Affari esteri, la Presidenza è attribuita in via permanente all’Alto rappresentante. Quando si parla di

altre formazioni, la Presidenza passa da uno Stato membro all’altro, secondo un sistema di rotazione paritaria.

La Presidenza ha anzitutto il compito di convocare le riunioni del Consiglio e di stabilirne l’ordine del giorno.

I modi di deliberazione del Consiglio sono:

-​ la maggioranza semplice;

-​ la maggioranza qualificata;

-​ l’unanimità.

La maggioranza qualificata è il modo normale di deliberare. Per maggioranza qualificata s’intende almeno il 55%

dei voti dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici rappresentanti Stati membri che totalizzano almeno il 65%

della popolazione dell’Unione.

Sono quindi necessarie due condizioni:

a)​ un quorum numerico minimo;

b)​ un quorum demografico minimo -questo però ha importanza limitata, soprattutto in materia di minoranza

di blocco, infatti tale minoranza deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio; in caso contrario la

maggioranza qualificata si considera raggiunta. Lo scopo della norma è di evitare lo strapotere degli Stati

demograficamente più importanti.

L’altro sistema di deliberazione è l’unanimità: se dei trattati richiedono tale sistema, il voto contrario di un solo

Stato membro è sufficiente ad impedire l’approvazione.

Il TFUE si riferisce talvolta a decisioni che devono essere prese collegialmente dai rappresentanti degli Stati

membri. Nella prassi è invalso l’uso di indicare tali deliberazioni come decisioni dei rappresentanti dei governi

degli Stati membri in sede di Consiglio e di pubblicarle nella GU.

Anche il Comitato dei Rappresentanti Permanenti (CORE-PER) rispecchia la composizione del Consiglio.

Diversamente da quest’ultimo però, che tratta persone di livello ministeriale, il COREPER riunisce i

rappresentanti diplomatici che ciascuno Stato membro accredita presso l’U.E. Inoltre, è escluso che il COREPER

possa esercitare il potere decisionale che i Trattati attribuiscono al Consiglio. 4

Il Trattato di Lisbona ha istituito inoltre la carica di Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la

politica di sicurezza. I suoi compiti infatti sono:

a)​ <<guida>> la PESC (politica estera di sicurezza comune), con il compito di formulare proposte per

l’elaborazione di tale politica e di attuarla in qualità di <<mandatario del Consiglio>>;

b)​ presiede il Consiglio <<Affari esteri>>;

c)​ è uno dei vicepresidenti della Commissione.

Data la sua duplice qualità di organo del Consiglio e membro della Commissione, la procedura di nomina

coinvolge sia il Consiglio europeo che il Presidente della Commissione. La durata del mandato è di 5 anni.

4. Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo è un organo di Stati in quanto è composto da soggetti che rappresentano direttamente i

singoli Stati membri di appartenenza.

La composizione del Consiglio europeo è ora definita dall’art. 15 TUE ed è la seguente:

I Capi di Stato e di governo degli Stati membri;

●​ il Presidente;

●​ il Presidente della Commissione;

●​ è prevista la partecipazione ai lavori dell’Alto rappresentante.

●​

Dal punto di vista del potere deliberativo, occorre distinguere tra la componente formata dai Capi di Stato e di

governo, da un lato, e il Presidente e il Presidente della Commissione, dall’altro.

Inoltre, il Consiglio europeo elegge il Presidente a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo,

rinnovabile una volta.

Le funzioni sono quelle di assicurare la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo, in cooperazione con

il presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio Affari generali. Inoltre prevede la rappresentanza esterna

dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune.

Tradizionalmente il modo di deliberazione tipico del Consiglio è il consenso. Il consenso si forma quando

nessuno dei membri si oppone al testo presentato dal Presidente. Il Trattato di Lisbona prevede però alcuni casi in

cui il Consiglio europeo può deliberare a maggioranza qualificata. Il Presidente del Consiglio e della

Commissione non partecipano al volo.

Le funzioni del Consiglio europeo sono di dare all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli

orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative.

La definizione contenuta nell’art.15 presenta il Consiglio europeo come il supremo organo di indirizzo dell’intera

Unione, ma tale funzione deve essere esercitata nel rispetto del principio dell’equilibrio istituzionale e dei poteri

attribuiti alle altre istituzioni. 5

Dopo il Trattato di Lisbona, il Consiglio europeo è molto più di un organo di mero indirizzo. I trattati gli

assegnano infatti compiti decisionali.

In alcune ipotesi il Consiglio europeo si delinea sempre di più come una sorta di presidenza collegiale

dell’Unione. Ad esempio, il Consiglio europeo ha un ruolo esclusivo nella nomina degli organi monocratici creato

o rafforzati dal Trattato di Lisbona. Si atteggia come organo dotato di poteri di tipo costituzionale.

Il Trattato di Lisbona moltiplica le ipotesi in cui il Consiglio europeo opera come una sorta di istanza d’appello

rispetto al Consiglio. In taluni settori, il Consiglio europeo può essere adito da uno Stato membro che non

intenda subire una decisione presa a maggioranza qualificata, ottenendo di bloccare o di rinviare la decisione.

5. La Commissione

La Commissione è organi di individui, essendo composta da persone che non sono legate da un veicolo di

rappresentanza ad uno Stato membro, ma portano nell’istituzione la propria esperienza professionale e la propria

autonoma facoltà di giudizio.

Attualmente la Commissione è formata da un numero di componenti uguale a quello degli Stati membri. I

membri della Commissione devono soddisfare altri requisiti relativi alla loro indipendenza e alla loro

professionalità.

Il mandato dei membri della Commissione dura 5 anni.

La procedura di nomina distingue la posizione del Presidente della Commissione rispetto a quella degli altri

membri. La prima fase ha ad oggetto infatti l’individuazione del solo candidato alla carica di Presidente. La seconda

fase consiste nell’elezione del candidato Presidente da parte del Parlamento europeo. La terza fase consiste in una

deliberazione del Consiglio <<di comune accordo con il Presidente eletto>>, con la quale adotta l’elenco delle altre

personalità selezionate in base alle proposte presentate dagli Stati membri, che propone di nominare membri della

Commissione. Nella quarta fase il Presidente, l’Alto rappresentante e gli altri membri della Commissione <<sono

soggetti collettivamente ad un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo>>. La quinta fase è affidata al

Consiglio europeo che nomina la Commissione.

Il Presidente della Commissione riveste un ruolo centrale. La sua posizione di primazia gli attribuisce il compito

di definire la sua <<organizzazione interna, per assicurare la coerenza, l’efficacia e la collegialità della sua

azione>>. Inoltre il Presidente spetta nominare i Vicepresidenti. Il Presidente ha anche il compito di ripartire le

competenze tra i membri della Commissione. Inoltre, ha il potere di obbligare un membro a rassegnare le

dimissioni.

L’attività della Commissione è suddivisa in varie Direzioni generali.

I compiti della Commissione sono molti, tra questi ricordiamo il fatto che è considerata interprete dell’interesse

generale dell’Unione. Inoltre ribadisce il potere esclusivo di proposta che spetta alla Commissione. Inoltre 6

occorre tener conto che, altro compito importante della Commissione è vigilare sull’applicazione dei trattati e

delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati del diritto dell’U.E.

La Commissione è considerata, infatti, come la custode della legalità nell’ambito dell’Unione.

6. La Corte di giustizia dell’Unione europea

La Corte si articola al suo interno in più rami, dotati di autonomia funzionale e amministrativa. Essa comprende:

la Corte di giustizia;

●​ il Tribunale;

●​ i tribunali specializzati.

●​

Occorre, pertanto, fare attenzione alla distinzione tra Corte-istituzione e Corte-giurisdizione. Le varie

componenti della Corte-istituzione sono tutte organi di individui, i cui membri, svolgono le loro funzioni <<in

piena imparzialità e secondo coscienza>>.

E’ opportuno menzionare talune specifiche fonti normative che disciplinano l’attività della Corte di giustizia. Le

più importanti disposizioni sono contenute negli stessi trattati. Molte altre sono invece contenute nel Protocollo

n.3 sullo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Il regolamento di procedura della Corte di giustizia è stabilito dalla Corte stessa, ma necessita dell’approvazione

del Consiglio a maggioranza qualificata.

La composizione prevede <<un giudice per Stato membro>> e <<è assistita da avvocati generali>>. I giudici sono 27,

mentre gli avvocati generali sono 11. Tra i giudici vengono eletti un presidente e un vicepresidente, mentre fra gli

avvocati generali viene eletto il primo avvocato generale. I giudici emettono le decisioni. Gli avvocati generali

hanno una funzione ausiliaria.

Le conclusioni contengono il parere dell’avvocato generale su come la Corte di giustizia dovrebbe decidere la

causa. Esse non sono vincolanti.

Le principali funzioni sono di natura giurisdizionale. Inoltre esercita anche funzioni di natura consultiva e qui è

chiamata per esprimere pareri. I pareri della Corte di giustizia hanno valore parzialmente vincolante, in quanto il

loro contenuto condiziona il comportamento delle istituzioni e degli Stati membri.

7. Il Tribunale dell’U.E e i tribunali specializzati

Anche l’organizzazione e il funzionamento del Tribunale sono disciplinati da alcune specifiche fonti normative

che occorre richiamare. Si parla dello stesso TFUE, del Titolo IV dello Statuto della Corte di giustizia, infine, 7

come la Corte di giustizia, anche il Tribunale approva il proprio regolamento di procedura, ma deve farlo <<di

concerto con la Corte di giustizia>>. Il regolamento è poi sottoposto all’approvazione del Consiglio che delibera a

maggioranza qualificata.

E’ opportuno segnalare l’importante novità contenuta nello Statuto che attribuisce al Tribunale la possibilità di

pronunciarsi su questioni pregiudiziali in alcune materie.

La composizione prevede 54 giudici e la presenza di avvocati generali, eletti fra i giudici del Tribunale stesso. Il

periodo di carica è di circa 3 anni. Per i giudici, invece, la carica è di sei anni e la nomina avviene di comune

accordo dai governi degli Stati membri. I requisiti d’indipendenza sono gli stessi di quelli richiesti per i membri

della Corte. I requisiti di professionalità invece, sono analoghi ma il livello richiesto è meno elevato.

Circa le formazioni di giudizio, il Tribunale funziona normalmente in sezioni, anche se nel regolamento sono

elencate situazioni in cui il Tribunale si riunisce in grande sezione.

Come giurisdizione, il Tribunale è giudice di primo grado, essendo, il primo giudice a pronunciarsi sulle cause

che rientrano nella sua competenza. Le pronunce emesse dal Tribunale sono soggette ad impugnazione davanti

alla Corte di giustizia. Il termine è di due mesi a decorrere dalla notifica della decisione da impugnare.

Particolarmente complessa è la definizione di competenza del Tribunale, avendo la relativa disciplina subito nel

tempo importanti e ripetute modifiche. Le competenze, sono riportate all’art. 256 del TFUE. E’ opportuno

soffermarsi sulla ripartizione di competenze tra Tribunale e Corte di giustizia. Per quanto riguarda le competenze

dirette il TFUE attribuisce al Tribunale la competenza a decidere sulle controversie tra l’Unione e i suoi agenti

(contenzioso del personale). ​

Il Tribunale è inoltre competente di primo grado:

a)​ in generale per i ricorsi proposti dalle persone fisiche e giuridiche contro le istituzioni e gli altri organi;

b)​ per i ricorsi d’annullamento proposti da uno Stato membro contro la Commissione;

c)​ per i ricorsi d’annullamento proposti da uno Stato membro contro il Consiglio.

Inoltre il TFUE contempla un’altra possibilità di attribuire al Tribunale anche una competenza pregiudiziale ai

sensi dell’art. 267 TFUE.

A partire dal Trattato di Nizza è stata prevista la possibilità di creare un’ulteriore articolazione giurisdizionale: i

tribunali specializzati affiancati al Tribunale e incaricati <<di conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi

proposti in materie specifiche>>.

8. La Corte dei conti, la Banca centrale europea e gli altri organi 8

La Corte dei conti è un organi di individui, quindi non rappresenta istanze governative. La composizione

comprende <<un cittadino di ciascuno Stato membro>>. I membri sono nominati dal Consiglio a maggioranza

qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo per un mandato di sei anni.

Le funzioni della Corte sono disciplinate dal TFUE. Il primo compito riconosciuto è quello di assicurare il

controllo dei conti dell’Unione (relazione annuale, redatta alla fine di ogni esercizio).

Il quadro istituzionale dell’Unione è completato da numerosi altri organi che svolgono funzioni consultive o

preparatorie. Ad esempio: il Comitato economico e sociale (composto da rappresentanze delle organizzazioni di

datori di lavoro, di lavoratori dipendenti e da altri attori rappresentativi della società civile) e il Comitato delle

regioni (composto da rappresentanti delle collettività regionali e locali, che siano titolari di un mandato elettorale

nell’ambito di una collettività regionale o locale o polit