Trasparenza, anticorruzione e diritto di accesso

Principi generali di pubblicità e trasparenza

Indice

• Principi generali di pubblicità e trasparenza ................................................................................................................................ 1
• Qualità, decorrenza, formato e riutilizzo delle informazioni ............................................................................................... 1
• Ambito di applicazione delle norme su Trasparenza & Anticorruzione ....................................................................................... 2
• Le 4 tipologie di accesso .............................................................................................................................................................. 2
• Accesso documentale .................................................................................................................................................................. 3
• Limiti e casi di esclusione ...................................................................................................................................................... 3
• Modalità di accesso & controinteressati (DPR 184/2006) ................................................................................................... 4
• Provvedimento finale ............................................................................................................................................................ 5
• Modalità di riesame & ricorso .............................................................................................................................................. 5
• Accesso civico ............................................................................................................................................................................. 6
• Limiti e casi di esclusione ...................................................................................................................................................... 7
• Modalità di accesso & controinteressati .............................................................................................................................. 8
• Provvedimento finale ............................................................................................................................................................ 9
• Modalità di riesame & ricorso .............................................................................................................................................. 9
• Registro degli accessi .......................................................................................................................................................... 10
• Misure organizzative in capo alle PA ........................................................................................................................................ 11
• Compiti del responsabile del procedimento nelle istanze di accesso ....................................................................................... 11
• Obblighi di pubblicazione nel contesto universitario ............................................................................................................... 12
• Limiti alla pubblicazione obbligatoria di dati e documenti (tutela della privacy) ...................................................................... 13
• Attestazioni OIV/NVA dell’assolvimento degli obblighi di pubblicazione ................................................................................. 14
• Obblighi di pubblicazione e accesso agli atti nelle procedure concorsuali ............................................................................... 14
• Obblighi di pubblicazione: soggetti coinvolti e sanzioni ............................................................................................................ 15
• Adempimenti anticorruzione ..................................................................................................................................................... 16
• Soggetti coinvolti ................................................................................................................................................................ 16
• Responsabile della prevenzione della corruzione e trasparenza (RPCT) ................................................................................... 17
• Rapporto tra RPCT e RPD .................................................................................................................................................... 17
• Rapporto tra RPCT e Garante Privacy ................................................................................................................................ 17
• Piano triennale di prevenzione della corruzione e trasparenza (PTPCT) ................................................................................. 18
• Processo di gestione del rischio corruttivo .............................................................................................................................. 19
• Gestione del conflitto di interesse ............................................................................................................................................ 20
• Inconferibilità e incompatibilità di incarichi .............................................................................................................................. 21
• Whistleblowing ........................................................................................................................................................................ 22
• Limitazioni all’accesso ........................................................................................................................................................ 22
• Ruolo di “verifica ed analisi” del RPCT ............................................................................................................................... 22
• Istituzione e ruolo dell’ANAC ................................................................................................................................................... 23
• Funzioni e poteri .................................................................................................................................................................. 23
• Procedimenti di vigilanza .................................................................................................................................................... 23

Principi generali di pubblicità e trasparenza

Il principio di trasparenza, come inteso dalla L.241/90, costituisce la base del controllo democratico dei cittadini sull’operato della PA, al fine di verificarne il rispetto dei principi di correttezza ed imparzialità. Ciò è reso possibile grazie alla possibilità di avere accesso ai documenti amministrativi e di prendere parte alle fasi del procedimento (accesso procedimentale).

Con il D.Lgs.150/2009 si ha una prima “evoluzione” del concetto di trasparenza. Con la pubblicazione obbligatoria di dati sull’andamento gestionale e sull’attribuzione di meccanismi premiali ai dipendenti (Piano e Relazione della Performance), il decreto in oggetto attribuisce agli obblighi di trasparenza una finalità di controllo sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

Il decreto introduce inoltre il Piano Triennale per la Trasparenza e l’Integrità e la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIViT), le cui funzioni sono ora assolte dall’ANAC.

Punto di svolta è la L.190/2012, grazie alla quale gli obblighi di trasparenza sono inclusi nei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) al fine del rispetto dei diritti sociali e civili dei cittadini. Pertanto, le disposizioni di legge in materia di trasparenza devono essere applicate dalle PA in modo uniforme su tutto il territorio nazionale.

Ai sensi della medesima legge, inoltre, le disposizioni in materia di trasparenza costituiscono misura fondamentale per le attività di prevenzione e contrasto della corruzione. A tal fine, la legge Severino autorizza il Governo ad emanare decreti legislativi in merito agli obblighi di pubblicazione di dati e documenti in capo alle PA (da cui nasce il D.Lgs.33/2013).

Il D.Lgs.33/2013 amplia il concetto di trasparenza, intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle PA, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche.

Con il D.Lgs. 97/2016 di adeguamento alla normativa europea del Freedom of Information Act (FOIA), l’ordinamento italiano ha riconosciuto la libertà di accedere alle informazioni in possesso delle PA come diritto fondamentale dell’uomo.

La trasparenza è quindi finalizzata a rendere visibile, conoscibile e controllabile dall’esterno l’operato della PA.

Ciò è reso possibile dagli istituti dell’accesso civico semplice e generalizzato: entrambi mirano a promuovere un controllo diffuso sull’azione amministrativa e un dibattito pubblico informato, così da rafforzare la democraticità dell’ordinamento.

La trasparenza rappresenta un principio fondamentale dell’organizzazione delle PA e dei loro rapporti con i cittadini.

Essa, infatti, è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino.

Strettamente connesso al principio di trasparenza è quello di pubblicità. A tale principio corrispondono diversi obblighi comunicativi e di informazione a capo delle PA, aventi lo scopo di rendere l’attività amministrativa conoscibile all’esterno.

Il diritto dei cittadini alla conoscibilità dell’attività amministrativa rappresenta uno strumento fondamentale per attuare una forma di “controllo democratico” sull’operato delle PA, al fine di garantire il perseguimento del pubblico interesse.

Il concetto di pubblicità definito dalla L.241/90 e dal D.Lgs.33/2013 non si riferisce al concetto di “pubblicità-legale”, ovvero alla pubblicazione dell’atto amministrativo come requisito di obbligatorietà (inerente alla fase integrativa del procedimento).

Si riferisce bensì a una forma di “pubblicità-notizia”, finalizzata alla trasparenza amministrativa e al controllo generalizzato.

Pertanto, a differenza della pubblicità legale, l’atto non pubblicato è comunque valido e produce effetti giuridici (efficace).

Qualità, decorrenza, formato e riutilizzo delle informazioni

Il D.Lgs.33/2013 enuncia diversi corollari al principio di pubblicità:

• Diritto alla conoscibilità: tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico, compresi quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di utilizzarli.
• Decorrenza e durata delle pubblicazioni: i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria sono pubblicati tempestivamente e per 5 anni (decorrenti dal 01/01 dell’anno successivo a quello di pubblicazione), e comunque finché gli atti pubblicati producono i loro effetti. Periodi minori possono essere stabiliti dall’ANAC, anche su proposta del Garante Privacy.
• Qualità delle informazioni: le PA sono tenute a garantire la qualità delle informazioni riportate nei loro siti istituzionali, assicurandone l'integrità, l’aggiornamento, la completezza, la tempestività, la facile accessibilità, la comprensibilità. Il dovere di assicurare la qualità delle informazioni non può costituire motivo per la loro omessa/ritardata pubblicazione.
• Formato e riutilizzo: i documenti e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria sono pubblicati in formato di tipo aperto e sono riutilizzabili senza ulteriori restrizioni diverse dall'obbligo di citare la fonte e di rispettarne l'integrità.
• Tutela dei dati personali: poiché l’obbligo di pubblicazione dei dati comporta anche una loro diffusione nel web, nonché procedure di indicizzazione e rintracciabilità nei motori di ricerca, le PA provvedono a rendere non intelligibili i dati personali non pertinenti o, se sensibili/giudiziari, non indispensabili rispetto alle finalità della pubblicazione.

Ambito di applicazione delle norme su Trasparenza & Anticorruzione

Per quanto riguarda l’ambito oggettivo di applicazione, come accennato, il D.Lgs. 33/2013 (aggiornato dal D.Lgs. 97/2016) amplia notevolmente il concetto di “trasparenza”, disciplinando l’accessibilità totale per i cittadini ai dati e ai documenti detenuti dalle PA (nel rispetto dei limiti relativi alla tutela degli interessi pubblici/privati giuridicamente rilevanti).

Oltre all’accesso civico generalizzato, il decreto introduce diversi obblighi in capo alle PA riguardanti la pubblicazione nei loro siti istituzionali di documenti e dati concernenti la loro attività, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza motivazione né autenticazione o identificazione (accesso civico semplice).

Per quanto riguarda l’ambito soggettivo di applicazione, il D.Lgs. 33/2013 si applica a “tutte le Pubbliche Amministrazioni”, così come definite nel D.Lgs. 165/2001, tra cui tutte le amministrazioni dello Stato, incluse autorità portuali, gli enti pubblici economici, gli ordini professionali e le società in controllo/partecipazione pubblica (ad eccezione di quelle quotate in borsa).

Sul medesimo ambito soggettivo di applicazione interviene anche la normativa anticorruzione disciplinata dalla L.190/2012.

Le 4 tipologie di accesso

Il diritto di accesso è riconosciuto come diritto fondamentale dell’uomo dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

La sua corretta applicazione costituisce uno strumento essenziale per assicurare la partecipazione pubblica all’attività amministrativa, assicurandone il rispetto dei principi di imparzialità e trasparenza.

Accesso procedimentale → (L.241/90): è una forma di accesso riconosciuta a vari soggetti coinvolti nello svolgimento di un procedimento amministrativo. In particolare, la facoltà di intervenire nel procedimento è riservata a:

• Interventori diretti: i soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti.
• Interventori necessari: i soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento.
• Potenziali controinteressati: ogni portatore di interessi (pubblici, privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati), cui possa derivare un pregiudizio dall’adozione del provvedimento finale.

I diritti partecipativi riconosciuti in capo ai predetti soggetti concedono loro la possibilità di:

• Prendere visione degli atti del procedimento.
• Presentare memorie scritte/documenti (che la PA ha l’obbligo di valutare ove pertinenti all’oggetto del procedimento).

Accesso documentale → (L.241/90): è il diritto di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi. Presuppone la sussistenza, da parte dei soggetti interessati, di una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso, nonché di un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso.

Accesso civico semplice → (D.Lgs. 33/2013): il diritto, attivabile da chiunque e senza motivazione, di richiedere ad una PA informazioni e dati di cui sia stata omessa la pubblicazione (per atti/documenti soggetti a pubblicazione obbligatoria). Costituisce sostanzialmente un rimedio alla mancata osservanza degli obblighi di pubblicazione imposti dalla legge.

Accesso civico generalizzato → (D.Lgs. 97/2016): il diritto, attivabile da chiunque e senza motivazione, di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle PA ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione. Rappresenta un ampliamento dell’accesso civico semplice, in conformità con il concetto di accessibilità totale del FOIA.

Accesso documentale

Si tratta del diritto in capo ai soggetti interessati di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi.

L’accesso ai documenti amministrativi è non solo un diritto fondamentale dell’uomo, ma costituisce un principio generale dell’attività amministrativa, diretto a favorire la partecipazione dei cittadini e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza.

I soggetti “interessati”, che quindi godono del diritto di accesso documentale, sono definiti dalla L.241/90 come «tutti i soggetti privati, compresi i portatori di interessi pubblici, diffusi e collettivi».

L’esercizio di tale diritto presuppone la sussistenza, da parte dei soggetti interessati, di alcuni requisiti legittimanti.

Il primo è l’esistenza di una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso.

Il secondo è l’esistenza di un interesse all’accesso:

• Diretto: deve essere personale, e non di altri soggetti.
• Concreto: necessita di un collegamento tra il soggetto e un bene coinvolto dall’atto/documento.
• Attuale: deve essere riferito ad una situazione attuale.

Per quanto riguarda l’ambito di applicazione, il diritto è esercitabile nei confronti di PA, aziende autonome e speciali, enti pubblici e gestori di pubblici servizi (nonché delle autorità di garanzia e vigilanza, nell'ambito dei rispettivi ordinamenti).

Con “pubblica amministrazione” si intendono tutti i soggetti di diritto pubblico, nonché i soggetti di diritto privato nei limiti delle loro attività di pubblico interesse.

Con “documento amministrativo” si intende ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica del contenuto di atti detenuti da una PA e concernenti attività di pubblico interesse. Il diritto di accesso documentale è esercitabile unicamente nei confronti delle informazioni, in possesso di una PA, sotto forma di documento amministrativo.

Limiti e casi di escl