Teoria corso di urbanistica

Corso di urbanistica

Capitolo 1 – Gli strumenti di pianificazione (Legge 1150/1942)

La legge 1150/42 organizza il lavoro in due livelli gerarchici più uno possibile. Il rapporto tra questi livelli è un rapporto rigido in quanto i livelli gerarchicamente inferiori devono sempre rispettare le indicazioni di quelli superiori. I livelli suddetti sono i seguenti:

I livello: Piano territoriale di coordinamento (PTC)

Essi riguardano un’area vasta in un primo momento non definita, perché non erano state istituite le regioni e le province, quindi non era chiarita la dimensione di quest’ultima. Ma col passare del tempo essa è stata identificata con un’area regionale o provinciale a seconda dei casi. Inoltre, i tre piani territoriali, si riferiscono a scale molto diverse tra loro, infatti nel primo livello riguardante i piani territoriali abbiamo scale che vanno da 25000 a 10000. Per quanto riguarda il contenuto, il primo livello gerarchico è programmatorio o di indirizzo in quanto, riferito all’area vasta, dà delle direttive molto generali e poco specifiche.

I piani territoriali di coordinamento riferiti alle prescrizioni della 1150 in Italia sono molto pochi, solo successivamente quando c’è stato il trasferimento alle regioni nel ’72 e soprattutto quando c’è stato il trasferimento del potere pianificatorio alle province negli anni ’90, si sono incominciati a redigere questi piani. Nel 1942 i PTC venivano redatti dal Ministero dei Lavori Pubblici, quindi lo Stato doveva redigere i PTC e doveva fissare i perimetri dei singoli piani perché non c’era un’area amministrativa definita e di conseguenza l’area vasta poteva essere di diverso tipo. Il PTC doveva indicare:

• Le zone da riservare a speciali destinazioni d’uso e quelle sottoposte a dei vincoli. I vincoli di legge sono dei vincoli che le diverse autorità competenti impongono su un bene perché ha determinate caratteristiche. Il vincolo in generale è una limitazione all’uso di quella parte del territorio.
• Le località da utilizzare come nuovi nuclei edilizi in quanto nel ’42 c’era la necessità di prevedere anche nuove città.
• La rete delle principali vie di comunicazione ferroviarie, stradali e navigabili.

Normalmente le fasi di un qualunque piano o programma, a prescindere da quello urbanistico, sono essenzialmente due: l’adozione e l’approvazione. La prima fase è quella dell’adozione cioè una fase preliminare in cui l’amministrazione che sia statale, regionale, provinciale o comunale, a seconda dei casi, si riconosce in quello strumento e quindi lo adotta. Dopo l’adozione c’è una fase procedurale per poi giungere alla fase finale che è l’approvazione, ossia lo strumento entra in vigore. Quindi un piano urbanistico è vigente solo se è approvato. Il PTC ha vigore a tempo indeterminato, ossia non ha una scadenza e finché non verrà redatto un altro piano, vigerà sempre quello.

Il potere pianificatorio passa alle regioni e alle province

A partire dagli anni ’72 e successivamente dagli anni ’90 si è avuto il trasferimento del potere pianificatorio alle province. Quindi a partire dagli anni ’90 le province hanno incominciato a redigere dei propri piani di coordinamento che hanno come ambito di applicazione l’intero territorio provinciale. Quindi mentre col PTC della 1150 bisognava definire per ciascun piano il confine, col PTCP non è più necessario perché il confine del piano diventa l’intero territorio provinciale. La provincia deve adempiere alcuni compiti:

• Difesa del suolo
• Valorizzazione dei beni culturali
• Protezione della flora e della fauna dei parchi e delle riserve naturali

La provincia deve predisporre ed adottare gli indirizzi generali del territorio, quindi anche in questo caso il piano non sarà nel dettaglio ma ad esempio dà delle indicazioni molto rigide ai piani comunali. La regione deve:

• Indicare le diverse destinazioni del territorio in funzione della loro vocazione principale
• Localizzare le infrastrutture di collegamento
• Indicare le linee di intervento per il consolidamento del suolo
• Definire le aree in cui sono istituire parchi o riserve naturali

Tutta la procedura dei piani territoriali di coordinamento sarà stabilita da delle leggi regionali, infatti l’ultima legge regionale della Campania 16/2004, detta le indicazioni e i contenuti del piano territoriale di coordinamento provinciale. Le amministrazioni pubbliche e comunali si devono conformare ai piani territoriali di coordinamento delle province. A partire dal 2000 è stata modificata in Italia la costituzione e tale modifica riguardava anche l’urbanistica perché a partire dal 2000 non si parla più di urbanistica ma di governo del territorio. Inserisce al suo interno tutti una serie di problemi che precedentemente non facevano parte della disciplina urbanistica, quindi grazie all’interdisciplinarietà tutti gli elementi da tenere in considerazione rientrano nel PTCP. Per cui lo scopo del Governo del territorio è di cercare di mettere insieme tutte le indicazioni dei diversi settori per fare in modo che ci sia uno strumento comune che governi realmente tutto il territorio, quindi che non definisca solo l’uso del suolo, ma tutte le componenti che possono incidere sull’organizzazione di quest’ultimo. In tal modo non c’è più bisogno di interpellare ogni singolo ente.

II livello: Piano regolatore generale (PRG)

Il secondo livello gerarchico è riferito al territorio ed in particolare all’area comunale. Ha uno strumento chiamato “piano regolatore generale per grandi comuni” che poteva diventare “piano regolatore generale intercomunale” per più comuni piccoli che decidono di unirsi. Per i piccoli comuni che invece non volevano unirsi con un comune limitrofo viene adoperato il PDF, ossia programma di fabbricazione. Nel secondo livello riguardante le aree comunali invece abbiamo delle scale che vanno da 10000 a 5000 o 2000, scala che cambia in base alla grandezza del comune. Per quanto riguarda il contenuto, il secondo livello ha indicazioni molto più precise, che vengono adoperate maggiormente, nel caso in cui sia presente, nel terzo livello.

III livello: Piani attuativi (PUA)

Il terzo livello, ossia quello possibile, è riferito a parte del territorio comunale. In particolare all’attuazione, ossia la realizzazione delle prescrizioni del PRG. Infatti, nel caso in cui abbiamo bisogno di più informazioni e dettagli, c’è bisogno di un piano di dettaglio di terzo livello attraverso strumenti esecutivi, come ad esempio il piano particolareggiato o il piano di lottizzazione, che sono gli unici previsti dalla legge 1150/42. Nel corso degli anni, però, sono stati introdotti molti altri piani, che integrano questi piani attuativi che servono a risolvere altri problemi che di volta in volta insorgevano in Italia. Il terzo livello gerarchico infine può avere delle scale che sono molto dettagliate in quanto oscillano da 1000 fino ad arrivare a 10.

Gli unici piani che hanno un tempo limitato sono i piani attuativi, ossia il terzo livello di pianificazione, e ciò accade perché i piani attuativi hanno a che fare con le proprietà private che non possono essere bloccate a tempo indeterminato, ossia non si può ipotizzare che un suolo privato possa essere espropriato per fare una strada per poi non realizzarla mai.

Altri strumenti di pianificazione

L’unico piano introdotto dalla legge 1150/1942 era il Piano Territoriale di Coordinamento, poi successivamente sono stati introdotti altri strumenti da leggi differenti che integrano o modificano i piani territoriali di coordinamento. Tali strumenti sono:

• P. Coordinamento Prov. (D.Lgs 267/2000)
• P. Paesistico (D.Lgs. 42/2004)
• P. del Parco (L.394/1991)
• P. Comunità Montana (L.1102/1971)
• P. Area Metropolitana (L.142/1990)

Nell’area vasta, come nell’area comunale e come nell’area di quartiere, possiamo trovare una serie di altri strumenti che direttamente o indirettamente incidono sull’organizzazione del territorio:

Piano paesaggistico

Uno di questi, il più antico, è il piano paesaggistico, ossia il testo unico dei beni culturali. È stato introdotto nel 1939 con la legge 1497 ed è proprio il primo strumento di pianificazione, sebbene legato al paesaggio, che abbiamo in Italia. È stato definitivamente modificato dal D.Lgs 42/2004 (testo unico dei beni culturali). Questo strumento è particolare perché è uno strumento di pianificazione di tutti i vincoli che sono imposti sul territorio per la tutela e per la valorizzazione del paesaggio. Non ha vere e proprie finalità urbanistiche dirette, ma siccome persegue la tutela e la valorizzazione del paesaggio, molto spesso ha grandi implicazioni territoriali, ed oltretutto obbliga l’adeguamento di tutti i piani urbanistici, cioè nel caso in cui in un territorio ci sia un piano paesistico (o paesaggistico), tutti i territori devono adeguarsi alle indicazioni di questo piano. La competenza è ritornata allo Stato che può però coordinarsi con le regioni.

Nel ’39 furono imposti due tipi di vincoli, ossia il vincolo paesaggistico e il vincolo storico artistico. Oggi li troviamo tutti insieme nel d.lgs. 42/2004. Un vincolo è una limitazione all’uso del suolo. Nel ’39 come “paesaggio” era considerato tutto ciò che appariva “bello” (ad es. le belle vedute, i bei giardini, i belvederi), ossia tutte le espressioni dell’estetica del periodo. Con il D.Lgs. 42/2004 cambia nuovamente questo concetto di paesaggio e viene ora considerato come quella parte di territorio che ha caratteristiche naturali, storiche che sono correlate tra loro e fanno sì che questa parte diventi caratteristica. In realtà oggi rientra quasi tutto all’interno del paesaggio, proprio perché non esistono parti del territorio in cui natura e storia non siano correlate.

Il piano paesistico divide il territorio in parti omogenee che vanno da quelle di più elevato pregio paesaggistico a quelle infine degradate. Quindi in un piano paesistico non troveremo solo gli elementi da tutelare, ma anche quelli da valorizzare o riqualificare. In funzione dei diversi livelli di valore del paesaggio, il piano attribuisce a ciascuna parte del territorio degli obiettivi di qualità da raggiungere. Gli obiettivi di qualità paesaggistica da raggiungere sono:

• Mantenimento delle caratteristiche, delle morfologie o delle topologie architettoniche e dei materiali costruttivi
• Previsione di linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili con i diversi livelli di valore riconosciuti e tali da non diminuire il pregio paesaggistico del territorio
• Recupero e riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposte a tutela compromessi o degradati

Il piano paesistico ha un contenuto descrittivo, prescrittivo e propositivo. Descrittivo perché analizza e chiarisce quali sono le caratteristiche di quella parte del territorio; prescrittivo perché dà delle norme di comportamento su come attuare gli interventi e propositivo perché indica delle linee guida su come agire nei progetti. Quindi nonostante non si tratti di un piano urbanistico, potendo prevedere degli interventi di trasformazione, recupero e riqualificazione, nei fatti incide molto sull’organizzazione del territorio. Quindi il primo strumento che troviamo all’aerea vasta che non è uno strumento urbanistico ma ha forte impatto sull’assetto urbanistico è il piano paesistico.

Piano del parco

Il secondo strumento è il piano del parco introdotto nel 1991. I parchi possono essere nazionali o regionali in funzione dell’ente che gestisce il parco. La legge prevede l’istituzione e la gestione delle aree naturali protette, ossia quelle parti del territorio che hanno caratteristiche di flora e fauna tali per cui debbano essere conservate. Il piano del parco è invece redatto e approvato da un ente esterno agli enti amministrativi, ossia il cosiddetto ente parco, il quale è un ente istituito di volta in volta in funzione del perimetro del parco, quindi avremo enti parco nazionali ed enti parco regionali. Il piano del Parco deve organizzare il territorio in aree che devono essere utilizzate e tutelate in maniera diversa e quindi godere di queste aree in maniera differente, però impone anche dei vincoli, delle destinazioni d’uso pubblico e private e delle norme di attuazione alle varie aree del parco.

I comuni che rientrano nel perimetro del parco e nel perimetro del piano paesistico, in quella parte del territorio è come se non riuscissero a governare, perché hanno le norme del piano del parco e le norme del piano paesistico che sono sovraordinate ai loro strumenti. Il piano del parco deve disciplinare anche i seguenti contenuti:

• Sistemi di accessibilità veicolare e pedonale con particolare riguardo ai percorsi, accessi e strutture riservati ai disabili, ai portatori di handicap e agli anziani
• Sistemi di attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del parco, musei, centri di visite, uffici informativi, aree di campeggio, attività agroturistiche
• Indirizzi e criteri per gli interventi sulla flora, sulla fauna e sull’ambiente naturale in genere

Il piano deve suddividere il territorio in funzione del diverso grado di protezione, prevedendo:

• Riserve generali orientate
• Aree di protezione, in cui a seconda della tipologia di area saranno previsti determinati interventi compatibili con la situazione

Piano della comunità montana

Un altro piano che troviamo all’interno dell’area vasta è il piano della comunità montana. All’interno dei territori montani che hanno determinate caratteristiche, in particolare l’altitudine, i comuni si possono unire in comunità montane. La comunità montana è un ente pubblico previsto dalla legge nazionale e costituito dalle regioni per ciascuna zona montana omogenea. La comunità montana deve prevedere dei programmi di sviluppo e dei piani territoriali per la sua area di riferimento. All’interno della comunità montana ci saranno comunque i comuni e parte dell’amministrazione comunale, quindi pur essendo un altro ente è costituito sempre dalle amministrazioni comunali. La regione individua gli ambiti e le zone per la costituzione della comunità montana in modo da garantire che i territori montani possano prevedere degli interventi specifici per la valorizzazione della montagna. La legge regionale di ciascuna regione che ha individuato questi ambiti, individuerà:

• I modi per approvare lo statuto di tale comunità montana
• La disciplina dei piani di zona della comunità montana
• I rapporti con gli altri enti presenti sul territorio

Le comunità montane danno anch’esse delle indicazioni urbanistiche all’interno del proprio territorio di riferimento, tutto ciò finalizzato alla creazione di un piano pluriennale di sviluppo, perché all’interno della comunità montana il problema principale è quello di fare in modo che i territori che normalmente sono più isolati, poche infrastrutture di collegamento e poca presenza di servizi, siano connessi con il resto del territorio regionale o provinciale di riferimento. Bisogna quindi prevedere degli interventi specifici per lo sviluppo socioeconomico e quindi territoriale di questa parte di territorio. Il piano della comunità montana non sostituisce il piano urbanistico.

Piano di bacino

Il piano di bacino introdotto nel 1989 dalla legge 183 che è un piano di settore estremamente specifico. Tale piano individua le problematiche di un bacino idrografico, ossia da dove nasce a dove muore un fiume o un lago. Tutti i territori che sono compresi all’interno di un piano di bacino o di un piano di distretto, devono rispettare delle norme per la salvaguardia e la tutela del suolo.

Capitolo 2 – Gli strumenti di pianificazione in Campania (Legge 16/2004)

Bisogna capire come è cambiata l’organizzazione degli strumenti di pianificazione territoriale all’interno del territorio della regione Campania. Solo a partire dagli anni ’90 le regioni cominciano ad emanare nuove norme innovative per trasformare la città. La prima regione che introduce norme nuove in materia urbanistica è la Toscana nel ’95, la Campania ci arriva nel 2004 con una legge che è stata modificata nel 2007 e nel 2011. Gli obiettivi della nuova legge sono:

• Riformare tutto il settore dell’urbanistica
• Semplificare le procedure, perché tra l’adozione di un piano e l’approvazione di un piano passano anni

In base alla legge 1150 il comune redigeva il PRG e la provincia il PTCP. Attualmente la provincia continua a redigere il PTCP, mentre il comune non farà più il PRG, ma farà un PUC (Piano Urbanistico Comunale). Nel PUC non è cambiato solo il nome dello strumento, ma sono cambiati completamente i contenuti e gli obiettivi. Infatti l’innovazione della legge 16 è proprio l’introduzione di un nuovo strumento, ossia il PUC.

Viene introdotto un nuovo modo di fare urbanistica che è quello perequativo. Le scelte del piano urbanistico sono delle scelte inique, ossia si poteva decidere nel PRG chi potesse avere, per esempio, una zona di espansione, chi una zona agricola e chi una zona commerciale; ovviamente chi aveva una zona di espansione o commerciale era privilegiato rispetto a chi aveva una zona agricola, per cui il piano urbanistico, con le sue scelte, creava disuguaglianza tra i cittadini. Tramite la perequazione si cerca di distribuire equamente i diritti edificatori tra i cittadini, ossia anche se ci sono delle zone espropriate, ad esempio delle zone destinate a scuola piuttosto che a strada, in questo caso, il proprietario del lotto con destinazione di pubblica utilità.