Riassunto esame Politiche Pubbliche, prof. La Spina, libro consigliato Analisi e valutazione delle politiche pubbliche, Espa

Le politiche pubbliche: analisi e valutazioni

Che cos'è una politica pubblica?

In termini estremamente generali, si definisce "politica pubblica" un insieme di obiettivi e di azioni o mezzi che si riferiscono a un soggetto pubblico. Per "soggetto pubblico" si intende, a livello nazionale, il Governo, una Regione o un Comune, mentre a livello europeo si intende l'Unione Europea. Tuttavia, per "soggetto pubblico" può intendersi anche un soggetto che opera a livello globale: si pensi, a tal proposito, alle decisioni prese dall'Organizzazione Mondiale del Commercio, le quali si traducono in regolamentazioni che necessitano di essere recepite ma che sono esse stesse vere e proprie politiche pubbliche.

Nella nostra analisi, per motivi di semplicità, ci soffermeremo principalmente sulla politica pubblica a livello statuale. Certamente tutto questo può andar bene fino a un certo punto considerato che esistono una molteplicità di livelli di governo e che, come spesso accade, questi sono soliti operare rinvii gli uni agli altri. Può accadere, per esempio, che una politica pubblica sia adottata per certi aspetti a livello europeo richiedendo, successivamente, un atto di recepimento da parte dei singoli Stati membri, i quali, a loro volta, rinviano, in funzione della specifica competenza, ai livelli di governo sottostanti come le Regioni.

Pertanto, quando le politiche pubbliche sono intestate contemporaneamente a più livelli di governo, dobbiamo, innanzitutto, porci il problema di stabilire ed individuare quali sono i limiti delle competenze attribuite a ciascun livello di governo interessato. Come è noto, infatti, la paralisi di una politica pubblica, così come pure il buon funzionamento di essa, nasce proprio da una appropriata, chiara e nitida soluzione del problema della competenza!

Obiettivi e azioni delle politiche pubbliche

Appurato, dunque, che esistono più livelli di governo, immaginiamo, adesso, che a esso siano intestati alcune azioni ed obiettivi. In linea di principio, gli obiettivi, le azioni e/o condotte adottate dal soggetto pubblico, ai fini della concreta attuazione delle politiche pubbliche, costituiscono i suoi componenti essenziali. Ciononostante, non è sempre così, in quanto non sono rari i casi in cui, pur in presenza di specifici obiettivi, le azioni vengono a mancare!

Perché al sostantivo "politica" si aggiunge l'aggettivo "pubblica"? Di regola, tale esigenza trova giustificazione allo scopo di evitare possibili fraintendimenti, posto, infatti, che nel linguaggio anglosassone esistono tre parole con la medesima radice "polis": "politics", "polity" e "policy" che nella nostra lingua italiana sono tradotti in egual modo ma che, in buona sostanza, si riferiscono a concetti differenti.

Terminologia e differenze concettuali

Nello specifico, "politics" è l'insieme delle relazioni fra gli attori politicamente rilevanti di un certo Paese o di un certo livello di governo. Ne consegue che quando si parla, ad esempio, di "British Politics" si riferisce alla vita politica o di governo inglese. Ma la "politics" può riguardare non solo un livello di governo, bensì anche un aggregato territoriale inferiore a livello nazionale: è questo, per esempio, il caso della Scozia che appartiene pur sempre alla politics inglese.

Il termine "polity", invece, si riferisce alla struttura di un determinato sistema politico nazionale, quali la Forma di Governo o di Stato di un determinato Paese, nonché alla ripartizione durevole delle competenze fra i vari poteri. Per esempio, la British Polity si caratterizza, a differenza della maggior parte degli altri Paesi, per la mancanza di una Costituzione scritta con la quale si individuano, in modo specifico, la struttura del sistema politico nonché i rapporti esistenti fra i vari poteri.

Analisi e valutazione delle politiche pubbliche

Nella lingua italiana, quando vogliamo parlare di "politiche pubbliche" traduciamo il termine "politiche" con "policys". Esse attengono, nello specifico, agli obiettivi che il soggetto pubblico intende perseguire mediante la predisposizione di determinate azioni. Gli obiettivi sono, di regola, strutturati in base a degli argomenti; in tal senso, è possibile distinguere una politica sanitaria, di assistenza sociale, scolastica, giovanile, di sicurezza, di ordine pubblico ecc. Queste rappresentano le aree tematiche rispetto alle quali esiste, non solo un'aspettativa, ma una concreta presa di posizione da parte delle autorità pubbliche attraverso la fissazione di obiettivi e la predisposizione di azioni attuative.

In conclusione, le politiche pubbliche sono, dunque, settori, prima di tutto, di carattere tematico rispetto ai quali i poteri pubblici [Stato, Regioni] fissano ed individuano degli obiettivi perseguibili tramite l'adozione di certe azioni.

Approccio giuridico vs. valutazione delle politiche pubbliche

Da dove nasce la necessità di utilizzare il termine di politiche pubbliche? Non si potrebbe più semplicemente parlare di legislazione di uno Stato? La risposta è negativa, in quanto esiste una sostanziale differenza tra l'approccio giuridico del legislatore e quello proprio dell'analisi e valutazione delle politiche pubbliche.

Nello specifico, l'approccio giuridico del legislatore è puramente testuale, avendo egli soltanto il compito di interpretare i testi giuridici per estrarne, attraverso un'attività per nulla scontata e meccanica, la norma giuridica. Nell'esercizio di questa attività interpretativa e, soprattutto, in presenza di norme contraddittorie fra di loro, il giurista è spesso chiamato a fornire un senso razionale al testo normativo, estrapolandone il reale significato attribuitogli dal legislatore nel momento in cui ha posto in essere la norma. Una volta estrapolata la norma giuridica, è compito dello scienziato sociale analizzare i fatti empiricamente controllabili.

Analisi vs. valutazione

Qual è, allora, la differenza tra l'analisi e la valutazione? Secondo una personale interpretazione del Professore, l'analisi è un'osservazione di carattere puramente empirico, finalizzata, in linea concettuale, soltanto alla descrizione e alla spiegazione dei fenomeni. In altre parole, quando si è in presenza di discorsi scientifici empirici il cui oggetto della scienza sono norme, il fine ultimo dello studioso è quello di rispondere alla domanda: Qual è la norma vigente oggi nello Stato X rispetto all'argomento Y?

Diversamente, essendo l'oggetto dello studio empirico i fatti, la domanda cui lo scienziato è chiamato a dare risposta è: Qual è la situazione reale ed empirica dell'applicazione concreta delle politiche pubbliche in materia Y?

Come si può notare, l'argomento è sempre lo stesso ma la prospettiva da cui lo si guarda è profondamente diversa! Ovvio è che le due prospettive in esame debbano integrarsi tra loro, ma per rispondere a domande del secondo tipo sono necessari strumenti diversi, quali, in particolare, i dati statistici, quelli economici, la ricerca sociale ecc.

Scienza pura vs. scienza applicata

L'analisi, dunque, per grosse linee, è al pari di altre branche della scienza come la fisica, la biologia o la chimica una scienza pura (o scienza di base) dotata di un orientamento puramente conoscitivo e con il fine ultimo di far avanzare la conoscenza umana e della comunità scientifica in generale su un determinato campo. Essa, diversamente dalla scienza applicata, ha una finalità puramente esplicativa che non è immediatamente votata a una ricaduta pratica. Da qui nasce, infatti, il problema di stabilire quanto e in quale misura sia giusto finanziare una scienza pura che non ha immediate ricadute operative!

Nel nostro campo di studio, l'analisi delle politiche pubbliche è orientata a descrivere le politiche pubbliche così come esse appaiono ed a chiarire perché esse sono proprio così. La domanda tipica che ci si pone è infatti: Come sono le politiche pubbliche di un determinato livello di governo o Stato? Perché sono proprio così e non altrimenti?

Per fornire una risposta a questi interrogativi bisogna avvalersi dell'utilizzo di dati empirici attendibili e pertinenti; solo così, come sostiene Karl Popper, uno dei massimi filosofi ed epistemologi del 900, la scienza potrà raggiungere il suo scopo, quello, cioè, di spiegare i fenomeni!

Utilità dell'analisi e valutazione delle politiche pubbliche

A cosa serve, dunque, l'analisi delle politiche pubbliche? Essa serve a dare una risposta, in sede di conoscenza pura, ai fenomeni senza, tuttavia, valutarli. La valutazione delle politiche pubbliche, invece, date le conoscenze descrittive ed esplicative fondate su solidi basi empiriche ed ottenute in sede di analisi, serve a migliorare le politiche pubbliche stesse.

Si osservi come, nella valutazione, esiste un fondamentale elemento normativo diverso, però, da quello del giurista - che difetta, invece, nell'analisi. Il valutatore risponde a una domanda normativa la cui essenza è: Come possiamo migliorare le politiche pubbliche esistenti o, meglio ancora, quelle che si vorrebbero adottare in un possibile futuro tramite le conoscenze che si ottengono in sede di analisi?

Il lavoro valutativo, al pari di quello di analisi, è un lavoro scientifico ma si differenzia da esso in quanto realizzato nell'ambito di una committenza.

Distinzione tra politiche pubbliche e politiche private

A questo punto del nostro studio è importante distinguere le Politiche Pubbliche dalle Politiche Private. Queste ultime consistono, in buona sostanza, nell'individuazione di precisi ambiti, obiettivi e mezzi al fine di realizzare una determinata attività privata. Ogni individuo o aggregazioni di individui [azienda, sindacato, partito politico ecc.] possiede, infatti, una policy, poiché dotato, come osservò il sociologo Max Weber, di una razionalità rispetto allo scopo che gli consente, in relazione allo svolgimento di una determinata attività, di adottare proprie regole, fissare propri obiettivi e scegliere i mezzi più adatti al raggiungimento dei propri scopi.

Le politiche pubbliche, al contrario, sono quelle politiche che si riferiscono ai soggetti pubblici, quali lo Stato, le Regioni oppure le articolazioni dello Stato che costituiscono autorità amministrative indipendenti.

Individuazione degli obiettivi nelle politiche pubbliche

Quando una politica pubblica si riferisce a un soggetto pubblico? Può, ai fini dell'individuazione di un soggetto pubblico, considerarsi sufficiente la definizione puramente di carattere formale ed esteriore di esso? Da un certo punto di vista, certamente, sì; tuttavia, come avremo modo di discutere nel corso della presente lezione, questa da sola non può bastare!

Tentiamo, però, prima di ogni cosa, di chiarire: Come e quali sono gli obiettivi e le finalità di una politica pubblica? In linea di principio, possiamo affermare che gli obiettivi delle politiche pubbliche sono contenuti in atti e documenti normativi ufficiali, scritti in modo dettagliato quali, ad esempio, le leggi oppure i programmi di governo, che si contraddistinguono per la previsione, in essi contenuta, di sanzioni, spesso determinate in modo importante. Attenzione: le Costituzioni, che sono sì anch'essi documenti normativi, possono contenere, però, soltanto gli obiettivi dello Stato cui appartengono e non anche gli obiettivi delle singole politiche pubbliche da questo perseguite!

Pertanto, se esaminiamo il nostro Codice Civile e leggiamo le disposizioni, ad esempio, in materia di contratto o di responsabilità, ci accorgiamo come in esse risultano immediatamente chiare le finalità di queste norme che, sebbene non dichiarate, possono facilmente ricavarsi attraverso un'attività interpretativa. Sosteneva, infatti, Radbruch, famoso penalista tedesco nonché filosofo e studioso del diritto positivo: ''una legge fatta bene è quella in cui le finalità non sono scritte!''

Tuttavia, quando un documento normativo individua in modo dettagliato le sue finalità, complica notevolmente il lavoro dell'interprete perché lo costringe ad intervenire allo scopo di verificare l'effettiva corrispondenza tra il tenore letterale del testo legislativo e le finalità dallo stesso enunciate. Ai giorni nostri, il legislatore enuncia, quasi sempre, le finalità dei provvedimenti normativi emanati col chiaro intento di inviare un preciso messaggio al valutatore delle politiche pubbliche in ordine, soprattutto, ai tempi necessari per la realizzazione degli obiettivi prefissati.

Se ciò non bastasse, si osservi, inoltre, come quasi sempre le finalità delle politiche pubbliche, purtroppo, si traducono in espressioni estremamente generiche, ambigue e contraddittorie: ciò rende necessario, per l'analista, operare in modo che dalle finalità ufficiali, dichiarate nel documento normativo, emergano le finalità vere delle politiche pubbliche, ossia quelle che attengono alla precisazione degli obiettivi, alla loro traduzione in termini di risultati attesi [numeri, tempi, indicatori], alla quantificazione, quantomeno orientativa, dei costi necessari alla loro realizzazione nonché quelle dirette a fornire la giustificazione circa la scelta di un determinato mezzo piuttosto che un altro nel perseguimento dei risultati attesi.

Obiettivi latenti e politiche simboliche

Ora, idealmente gli obiettivi delle politiche pubbliche dovrebbero possedere tutti i requisiti sopra descritti, nella realtà, però, le cose non stanno propriamente così! Si precisa, inoltre, che accanto agli obiettivi ufficiali, rinvenibili nei documenti pubblici così come approvati e pubblicati, esistono anche altri tipi di obiettivi c.d. latenti i quali, sebbene non siano formalmente codificati e, quindi, non visibili ad occhio nudo, rivestono, al pari degli obiettivi dichiarati, una notevole importanza.

Gli obiettivi latenti sono sempre rinvenibili nelle politiche pubbliche? La risposta è negativa! Essi, infatti, possono mancare del tutto oppure, nella migliore delle ipotesi, possono coincidere con l'obiettivo dichiarato! Certo, non sono rari neppure i casi in cui, pur essendo chiare e precise le finalità delle politiche pubbliche, i partecipanti al provvedimento mirino a realizzare obiettivi differenti o, addirittura, in contrasto rispetto a quelli dichiarati nel documento ufficiale.

Si pensi, ad esempio, al caso in cui fu adottato, nel Paese X, un provvedimento finalizzato alla repressione del consumo degli stupefacenti e la cui inosservanza venne sanzionata attraverso un semplice e blando richiamo verbale da parte di alcuni soggetti quali, in prima battuta, i sindaci. Ebbene, dall'analisi del provvedimento in esame emergono chiaramente due aspetti:

• L'esistenza di un evidente contrasto tra l'obiettivo ufficiale dichiarato, quello cioè di punire al fine di ridurre il consumo degli stupefacenti, e l'obiettivo latente rappresentato, invece, dalla volontà di captare il consenso di una certa fetta di società coinvolta nella problematica sociale.
• La totale inefficacia, sul piano dei risultati concreti, delle finalità dichiarate.

Il provvedimento di cui si discute, infatti, rappresenta un chiaro esempio di Politica Simbolica, ossia, di una politica che, alla dichiarazione di certi obiettivi ufficiali, non fa corrispondere, totalmente o in parte, la provvista di mezzi idonei e sufficienti al raggiungimento dei risultati.

Criticità delle politiche pubbliche

Ci si chiede, allora, che senso ha l'adozione di Politiche Simboliche? Come già accennato, di regola, la previsione di simili politiche ha come unico scopo quello di catturare il consenso, soprattutto elettorale, di una certa fetta della popolazione. È chiaro che, idealmente, una buona politica pubblica, se vuole perseguire gli obiettivi dichiarati, deve essere dotata di adeguati mezzi; tuttavia, come abbiamo potuto appurare nel caso delle politiche simboliche, è ben possibile che questa ne sia sprovvista o quantomeno carente.

Chiariamo che, sebbene nel linguaggio comune, quando si parla di mezzi ci si riferisca quasi sempre alle risorse finanziarie, essi, in realtà, possono anche consistere in sanzioni, se ben congegnate! Altra questione è, poi, quella in cui, dato un certo obiettivo, si individuano e scelgono non in maniera volontaria mezzi apparentemente idonei che, però, nella pratica, si rivelano insoddisfacenti. Nel caso in specie, siamo in presenza di una politica pubblica con obiettivi specifici ma sprovvista di mezzi, in quanto quelli individuati risultano complessivamente inadeguati.

Tipologie di mezzi nelle politiche pubbliche

Ricapitolando: i mezzi scelti per il raggiungimento degli obiettivi delle politiche pubbliche possono essere:

• Puramente inesistenti e, dunque, soltanto esteriori (Politiche Simboliche);
• Completamente inidonei o insufficienti (Cattiva Politica Pubblica);
• Idonei a determinare il successo della politica pubblica che si intende perseguire.

Posto che lo studioso applicato, per utilizzare un'espressione di Weber, non ha come compito quello di fissare o di prendere decisioni sugli obiettivi perseguiti da una specifica politica pubblica, in quanto ciò compete, di regola, a colui che fa parte dell'amministrazione e/o degli apparati serventi dell'assemblea legislativa si ritiene che quando tali obiettivi risultano, palesemente, irreali.