Riassunto esame Management della Pubblica Amministrazione pt 2, docenti Cappellaro e Saporito, libro consigliato "Management della pubblica amministrazione", Borgonovi, Fattori e Longo

Attenzione: leggi prima di proseguire

Il libro utilizzato è Management delle istituzioni pubbliche di Borgonovi, quarta edizione. Il mio consiglio è sempre quello di seguire in classe con il professore. Il libro è poco comprensibile, ma ricco di esempi, che ti saranno utili per supportare le tue risposte e sono anche determinanti per prendere qualche punto in più all’esame. Ti consiglio di tenerti sempre al passo con lo studio e soprattutto seguire in classe!

Professoresse: Cappellaro e Saporito - Anno scolastico: 2014/2015.

Riporto qui il mio syllabus: controlla sempre che combaci e che gli argomenti trattati siano gli stessi: escludi le parti che i tuoi professori decidono di scartare ed implementa le mancanti!

Indice

• La corruzione
• Effetti e soluzioni
• La strategia della pubblica amministrazione
• Service management e le sue leve
• Modelli organizzativi
• Gestione del personale
• ICT ed innovazione
• La funzione finanziaria
• Gli acquisti
• PPP: Partnership Pubblico-Privato
• PA e sviluppo economico
• CSR e Non Profit

La corruzione

Parlare di corruzione è importante non solo perché in Italia è un problema lampante, ma perché l’etica entra in ogni decisione che policy maker e manager devono compiere. La corruzione in Italia è una delle cause di inefficienza, deprime gli investimenti esteri e la fiducia dei cittadini. Il policy maker ha tentato di arginare il problema normando, ma ciò è stato inefficace. Va, inoltre, considerato che in ogni scelta vi è una dimensione etica: nel prendere le decisioni il manager non deve seguire solamente i propri principi, non curandosi delle conseguenze (etica della convinzione), ma agire considerando gli effetti delle proprie azioni (etica della responsabilità).

I modelli etici utilizzati dalla pubblica amministrazione, sono 2:

Nella realtà questi due modelli sono compresenti, anche se fino agli anni '90, prevalse quello burocratico. La convergenza dei due sistemi è stata favorita dagli studi aziendalistici e manageriali sulla pubblica amministrazione, avvenuti negli ultimi 30 anni. La PA è andata infatti modificando i suoi atteggiamenti di chiusura verso gli stakeholder e ciò ha portato ad un processo di riforma incentrato sul fatto che le persone confrontano i propri principi con quella della pubblica amministrazione, portando critiche qualora riscontrino comportamenti non adeguati.

Gli studi hanno evidenziato che l’etica di un’organizzazione dipende da 4 fattori che influenzano i processi decisionali ed i comportamenti degli individui:

• Etica personale
• Cultura organizzativa
• Sistemi organizzativi
• Stakeholder esterni

Risposte dei policy maker

Due sono state le risposte date dai nostri policy maker, per gestire al meglio queste 4 variabili:

1. Compliance approach: le prescrizioni normative riguardano comportamenti non necessariamente regolati da standard etici; l’etica va oltre il comportamento normato nell’ordinamento. Inoltre, in un ambiente esterno mutevole come quello odierno, le regole formali non possono coprire ogni contingenza. Per questi motivi, i codici etici devono fornire principi generali ed essere da guida indicando le conseguenze che derivano dalla loro violazione. L’obiettivo dell’approccio alla conformità è quindi quello di conciliare imparzialità ed impersonalità della PA con i principi etici individuali. Per rendere tutto ciò più efficace sono necessarie 3 cose:
   • Leadership etica: i vertici devono dare il buon esempio, altrimenti le norme si svuotano di significato.
   • Etica e cultura: con il tempo bisogna includere i principi etici nella cultura amministrativa. Come? Diffondendoli, pubblicizzandoli ed inserendoli in corsi di formazione per i dipendenti.
   • Flessibilità: ogni amministrazione si trova in un contesto diverso, i codici etici devono adattarsi alle diverse esigenze per essere maggiormente efficaci.
2. Integrity approach: l’inserimento di valori etici e sistemi di controllo si concentrano sulla prevenzione di comportamenti illeciti. Questo però non basta: l’approccio all’integrità si basa sull’autogoverno dei dipendenti in conformità ai principi guida fissati. Fondamentale diviene quindi la leadership etica. Il compliance approach, aumentando i controlli, spinge gli individui a trovare modi per evitare la sanzione e non promuove comportamenti desiderati. Questo è il sistema italiano (rule oriented) in cui i controlli sono basati sulla conformità delle azioni, a codici e regole prestabili. L’approccio all’integrità spinge non su controlli esterni, ma su controlli interni.

Questi due sistemi sono ovviamente complementari. A prescindere però dal modello utilizzato, come è possibile prendere una decisione etica rispettando una dimensione oggettiva (seguire le regole) e soggettiva (seguendo il proprio senso del dovere)? Cooper ha elaborato un vero e proprio modello di razionalità basato su 5 fasi, dove un fondamentale ruolo è ricoperto dalla formazione del personale:

1. Percezione del problema etico
2. Definizione del problema
3. Identificazione delle alternative
4. Proiezione delle conseguenze
5. Selezione della soluzione

Spesso è difficile cogliere che il problema sia di tipo etico. E se ciò avviene, spesso si passa al profilo operativo senza considerare le conseguenze.

La corruzione/concussione è un reato in cui un individuo pone i suoi interessi davanti a quelli dell’organizzazione a cui appartiene, per ricevere, per sé o per altri, delle utilità non dovutegli. Tre sono le importanti distorsioni causate dalla corruzione:

• Avendo poteri sovraordinati, le azioni della PA vengono distorte dalla corruzione con conseguente delegittimazione delle istituzioni.
• Gestendo molte risorse, queste sono distribuite in modo iniquo ed inefficace.
• Emanando le leggi e le regole, queste non garantiscono equità ed eguaglianza.

Classificazioni della corruzione

Si possono fare tre classificazioni della corruzione in base alle variabili prese in considerazione:

1. Non conformità alla norma: i comportamenti quindi possono essere:
   • Legali/illegali
   • Legittimi/illegittimi: il soggetto che li compie non era autorizzato
   • Etici/non etici
   • Funzionali/disfunzionali: sono più o meno efficaci

   Ogni dimensione è in sé autonoma, indipendente e concorre in ogni comportamento. Si distinguono perciò 4 tipi di comportamenti distorti dalla corruzione:

   • Conformi alla norma e funzionali: sono rari perché dipendono dall’aggiornamento e dalla chiarezza delle norme ed in una società come la nostra, questo è sempre meno possibile.
   • Conformi, ma disfunzionali o non etici: ad esempio i comportamenti burocratici.
   • Funzionali ed etici, ma illegittimi: legalità sostanziale e formale non coincidono.
   • Illegali: causati da deresponsabilizzazione e generale disinteresse nei confronti di un’istituzione.

   Il giudizio di ogni comportamento è complesso: oltre che dalla chiarezza/aggiornamento delle norme, dipende dal grado di frammentazione e dal dinamismo della società, nonché dal livello di sfiducia in essere.

2. Tipologia delle relazioni tra i soggetti:
   • Una prima forma di corruzione avviene tra i soggetti pubblici: lobby non riconosciute, erogatori o gli stessi funzionari, influiscono sul processo decisionale o corrompono i controllori. Ad esempio l’erogatore vende a prezzi maggiori o qualità inferiore per generare vantaggi per sé o per il committente.
   • Un’altra forma di corruzione riguarda il cittadino: egli potrebbe ricorrere a ricompense informali per ottenere priorità d’accesso, servizi aggiuntivi o sconti, nei confronti dell’erogatore.
3. Determinanti individuali che spingono a corrompere o farsi corrompere:
   • Interne: il corrotto agisce non solo per motivi economici, ma anche organizzativi e sociali. Reagisce cioè ad una frustrazione in ambito lavorativo o per ottenere maggior prestigio sociale.
   • Esterne: i controlli riducono la corruzione, ma solo se sono approfonditi e forti (in grado di punire).

Effetti e soluzioni alla corruzione

Corruttore e corrotto ottengono un beneficio privato che, se perpetuato, consente loro l’accumulo di risorse e l’aumento del loro stesso potere corruttivo o l’influenza sul processo decisionale. Le risorse rubate sono tolte ad altri individui che percepiscono un senso di iniquità e mancanza di giustizia sociale. Si crea così un circolo vizioso dove da un lato, corrotto e corruttori si rafforzano generando una cultura implicita di accettazione del fenomeno, dall’altro, la crescente iniquità ed ingiustizia indeboliscono le istituzioni, delegittimandole ed indebolendone le strutture e l’immagine, aumentando il fenomeno corruttivo stesso.

• Fenomeno del State Capture e Society Capture: i gruppi di potere, tramite pressioni e/o infiltrazioni, influenzano i processi decisionali, modificando a proprio vantaggio dinamiche economiche, sociali e perfino politiche.

Sono diverse le leve utilizzabili per arginare il problema della corruzione. Bisogna però tener conto che vanno utilizzate in concerto, cercando di assumere obiettivi non solo nel breve, ma anche nel lungo periodo:

1. Regole: aumentare le regole e i controlli può essere controproducente se allungano i tempi e producono opacità. Fondamentale è formulare regole chiare, tempestive (per rispondere all’ambiente esterno) ed applicarle, non solo sul piano formale, evitando ad esempio che controllore e controllato coincidano o che le procedure siano lunghe ed inconcludenti.
2. Cultura ed etica: è necessario diffondere, rafforzare e rilanciare l’etica e la cultura pubblica tramite una leadership etica, sistemi di incentivazione, sanzioni e formando i propri cittadini. In questo modo si garantisce un equilibrio nel lungo periodo.
3. Controllo sui risultati ed accountability: sviluppare sistemi oggettivi (basati su obiettivi ex ante) e trasparenti di valutazione degli obiettivi raggiunti. In questo modo si crea un circolo virtuoso in quanto tali sistemi dipendono ed incentivano la partecipazione pubblica.
4. Trasparenza e semplificazione dell’operato della PA

La corruzione nel mondo

Le nazioni con il più basso livello di corruzione sono quelle dove le istituzioni pubbliche sono più forti, mentre nei paesi che vivono situazioni di crisi, guerra o forte trasformazione, vi sono livelli di corruzione maggiore. È indubbio però, che poca corruzione, sviluppo economico ed efficienza delle istituzioni sono correlate:

• Vi è sviluppo economico dove le istituzioni sono più forti: democrazie avanzate, con buoni sistemi etici, oppure totalitarismi (Cina).
• L’evoluzione dell’economia di mercato favorisce l’emergere ed il consolidarsi di sistemi democratici.

Organizzazioni, classifiche ed interventi

• CPI: Corruption Perceptions Index: Italia 69esima nel 2014
• ONU: 1975, prima debole risoluzione. Poi si è concentrata sul fenomeno corruttivo nei privati. Solo nei primi anni 2000 l’attenzione è tornata sui sistemi pubblici
• FMI: combatte la corruzione svolgendo studi macroeconomici sull’efficacia delle politiche pubbliche
• BM: Banca Mondiale: dal ’95 formula politiche di contrasto alla corruzione
• OECD: nel ’97 ha elaborato una convenzione, sottoscritta da 36 stati, che sottolinea la gravità e la naturale morale del problema
• TI: Transparency International: organizzazione non profit, nata nel ’93, per combattere la corruzione

La strategia nella pubblica amministrazione

La strategia di un’azienda può essere vista come il suo posizionamento nell’ambiente, rispetto a mercato, competitors, fornitori, clienti e stakeholder. Fondamentale nella PA è la definizione degli utenti da privilegiare perché le risorse sono inferiori ai bisogni. Vi è poi da definire il mix di prodotti, i sistemi di finanziamento, le formule di produzione e gestione, …

L’obiettivo della PA è rispondere ai bisogni, ciò vuol dire avere una strategia che vari nel tempo con la stessa velocità con cui sorgono e scompaiono i bisogni. Ogni azienda ha un suo posizionamento. Nella pubblica amministrazione questo può essere:

• Inconsapevole: perché frutto di scelte stratificate, in maniera anche incoerente, nel tempo
• Diverso da quello stabilito, idealizzato o normato (la strategia deliberata non coincide con quella emergente, reale)
• Difficile da definire: a causa dei molteplici interessi contemplati dall’azione pubblica

Il posizionamento consapevole o meno, deriva da un complesso procedimento:

1. Programma elettorale (Generico)
2. Programma di governo (Generico)
3. Strategia dell’amministrazione
4. Posizionamento strategico effettivo

Siccome le finalità ed i bisogni sono potenzialmente infiniti, lo spazio di intervento in cui opera la PA è molto ampio. Tuttavia in un ambiente mutevole è inutile cercare di perseguire un equilibrio strategico: