Riassunto esame Management della Pubblica Amministrazione pt 2, docenti Cappellaro e Saporito, libro consigliato "Management della pubblica amministrazione", Borgonovi, Fattori e Longo

Imposte

È l’attività tipica della pubblica amministrazione e si attua con un prelievo forzoso di risorse. Que-

ste risorse, raccolte centralmente, vengono poi redistribuite agli altri enti. Le imposte possono es-

sere dirette (su redditi e capitali) o indirette (sui consumi).

Trasferimenti e finanza derivata

Le risorse raccolte tramite imposte sono redistribuite agli enti locali. Il trasferimento è spesa per

chi lo compie, entrata per chi lo riceve. Lo strumento dei trasferimenti è utile poiché permette ef-

ficaci politiche fiscali, ma deresponsabilizza gli enti e garantisce una minor accountability. Il trasfe-

rimento è attuato in un’ottica redistributiva, compensativa/premiante o di sostegno (PFI).

Mutui ed obbligazioni

L’ente ottiene risorse immediate in conto capitale, a fronte di rimborsi futuri e remunerati. Sono

utilizzati per finanziare investimenti nel m/l periodo per i quali le risorse correnti non bastano e

trasferendo così i costi alle generazioni future che beneficeranno dell’investimento. È vietato per

legge indebitarsi oltre certi limiti e per coprire spese correnti.

I mutui sono erogati da istituti di credito speciali (Cassa DD PP), ordinari o europei (BEI: Banca Eu-

ropea per gli Investimenti) con tassi agevolati e garanzie.

Le obbligazioni (vietate fino agli anni ’90) sono emesse soprattutto dalle regioni, sono soggette a

rating e sono acquisite soprattutto da investitori istituzionali. Essendo soggette a rating sono og-

getto di minori costi di transazione e perciò generalmente preferite. 15

Derivati e swap

Sono strumenti innovativi, utilizzati nella gestione attiva del passivo (liability management). Con

questi strumenti si è tentato di generare liquidità nell’immediato, aggirando il patto di stabilità ed i

limiti all’indebitamento. Se da un lato consentono di ridurre i costi dovuti agli interessi, dall’altro

comportano dei rischi:

- Problematiche organizzative ed economico-finanziarie in quanto la PA non ha le competen-

ze necessarie per valutare e gestire le operazioni

- Lentezza burocratica e gestionale, mentre questa operazioni richiedono tempestività

A seguito di diversi scandali, è stato introdotto il divieto assoluto di utilizzo di queste fonti.

Cartolarizzazione

Permette di trasformare assets (immobili e crediti) in titoli, negoziabili sul mercato. Se da un lato

permette una miglior gestione dell’attivo ed una nuova fonte di liquidità, dall’altro è uno strumen-

to complesso che richiede competenze di analisi non sempre in possesso della PA. Inoltre sono

strumenti ritenuti rischiosi dal mercato perché la pubblica amministrazione ha una scarsa cono-

scenza della consistenza del suo patrimonio. Recentemente l’Eurostat ha obbligato le amministra-

zioni ad utilizzare questo strumento, dismettendo l’immobile ad un valore non inferiore all’85%

del prezzo di mercato. Questo perché spesso utilizzavano questo strumento per non contabilizzare

debiti ed eludere così il patto di stabilità.

Fondi comuni di investimento ad apporto pubblico

La PA crea o partecipa ad un fondo immobiliare al quale destina degli immobili, ricevendo quote

che colloca sul mercato. È un dismissione intermediata di immobili, ma non è molto utilizzata per-

ché complessa: lunghe sono infatti le fasi di dismissione e collocamento e perciò è più utilizzata la

cartolarizzazione. 16

Gli acquisti

L’importanza della PA come acquirente è data da 3 elementi:

1. Quantitativamente: la spesa pubblica copre il 50% del PIL

2. Qualitativamente: la PA acquista beni, servizi, consulenze, …

3. Monopsonio: spesso la PA è l’unico acquirente esistente in determinati mercati (esempio:

Aerospaziale)

L’appalto è il contratto stipulato dall’ente pubblico (stazione appaltante) con un soggetto o

un’associazione di soggetti (ATI: associazione temporanea di imprese) per realizzare lavori, forni-

ture e servizi. 4 sono i principi che lo regolano, con l’obiettivo di garantire efficacia ed efficienza:

1. Tutela della concorrenza: promuovere la competizione tra i fornitori è utile per essere più

efficienti

2. Divieto di discriminazione: non bisogna avvantaggiare nessun soggetto

3. Pubblicità e trasparenza delle regole

4. Proporzionalità: i criteri di selezione devono essere proporzionali a ciò che acquisto (non

posso chiedere che colui che mi fornisce carta, abbia il fatturato di Microsoft!)

Il ciclo degli acquisti

Le fasi sono sei:

1. Programmazione: rilevazione del bisogno in seguito ad una valutazione delle forniture

2. Istruttoria: la fase più importante: si decide cosa acquistare per rispondere al fabbisogno,

come identificare e scegliere i fornitori. Due sono le procedure più utilizzate:

 Gara d’appalto: di 3 tipi:

- Procedura aperta: la gara è aperta a tutto il mercato e chi ha i requisiti pre-

senta un’offerta ed entra in graduatoria

- Procedura ristretta: la gara è aperta a tutto il mercato, ma solo chi è invitato

dalla stazione appaltante può presentare un’offerta. Sono in genere invitati

quelli che appartengono all’albo dei fornitori

- Dialogo competitivo: se l’appalto è complesso e la PA non è oggettivamente

in grado, da sola, di definire le soluzione tecniche, giuridiche e/o finanziarie,

i soggetti selezionati si confrontano, propongono soluzioni e poi presentano

un’offerta

 Trattativa privata: nei 4 casi previsti dalla legge, la PA tratta direttamente con alcu-

ni soggetti tramite procedura negoziata o cottimo fiduciario (se l’importo è piccolo):

- Non è pervenuta alcuna offerta

- Esiste un unico fornitore

- Vi è urgenza

- È una fornitura complementare, accessoria, ad un altro servizio

3. Redazione e pubblicazione della gara d’appalto 17

4. Selezione: vi sono due modi di valutare un’offerta:

 Metodo del prezzo più basso: viene calcolato come % in ribasso rispetto al prezzo

d’asta. Di solito è utilizzato per le commodities, non per forniture complesse, e vi è

comunque un limite massimo al ribasso

 Metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa: il prezzo ha un peso mino-

re. La maggior parte della valutazione è data dalle caratteristiche fisico-tecniche e

qualitative dell’offerta. È utilizzato per forniture di beni complessi (come attrezzatu-

re e forniture per le olimpiadi)

5. Stipula del contratto

6. Valutazione della fornitura Programmazione

Valutazione Istruttoria

Stipula del Pubblicazione

contratto gara

Selezione 18

Trend futuri

Per quanto riguarda il procurement della pubblica amministrazione, sono due le linee lungo le

quali si sta sviluppando:

1. Razionalizzazione: si sta procedendo verso l’implementazione di sistemi che razionalizzino

gli acquisti consentendo dei risparmi:

- Centralizzazione degli acquisti: con il chiaro obiettivo di sfruttare economie di scala

e specializzazione. Tuttavia si corrono due rischi: da un lato quello di creare oligopo-

li di fornitura che limitando la concorrenza, vanificano il risparmio dei costi dovuti

all’accentramento; dall’altro si rende meno trasparente l’operazione diminuendo

l’accountability

- MEPA: il mercato elettronico per la pubblica amministrazione, creato per consenti-

re l’e-procurement

- Utilizzo di prezzi standard, eliminando le forti differenze nei costi, a livello locale

2. Innovazione: appalti pubblici pre-commerciali: con questo strumento la pubblica ammini-

strazione orienta il mercato, aiutando la crescita della PMI e di start-up innovative, spin-

gendo l’innovazione. Il cosiddetto market-pull. Le regioni attive in questo momento sono la

Lombardia, la Puglia, la Val d’Aosta e il Trentino

Rifornire una pubblica amministrazione è quindi molto complicato e comporta per le imprese di-

verse scelte strategiche:

- Essere o meno presenti sul mercato? In situazioni di monopsonio la scelta è obbligata

- Quanta % di fatturato destinare alla produzione di servizi e forniture per la PA? Fissare un

tetto, lasciarlo variabile, operare solo con determinati enti o in determinati settori, …? Tut-

te scelte che implicano determinate strutture produttive ed organizzative

- Limitare il proprio intervento ad un ambito territoriale o operare su scala nazionale? 19

PPP: PARTNERSHIP PUBBLICO-PRIVATO

Il PPP nasce per dare una risposta a 3 esigenze:

 Mancanza di adeguate capacità di management

 Necessità di aumentare efficacia ed efficienza

 Coinvolgimento di finanziamenti privati in opere pubbliche

L’utilizzo di tale strumento ha comportato la separazione tra titolarità e produzione/erogazione

dei servizi: il soggetto pubblico rimane titolare della funzione, servendosi di un privato per erogar-

la e gestirla. Caratteristiche del PPP:

1. Contratto di durata: il rimborso dell’investimento avviene tramite cash flow periodici

2. Security package: il rischio dell’investimento è allocato ex ante, in base alle competenze

dei diversi soggetti:

- Rischi riguardo a cambiamenti normativi, amministrativi, … sono a carico del sog-

getto pubblico

- Rischi riguardo alle fasi di costruzione, gestione, di disponibilità, … sono a carico del

privato

3. Pagamento correlato alla performance: il privato ripaga l’investimento tariffando l’utenza

(Opere Financially free-standing, dette anche opere calde) o la PA (opere Non Financially

free-standing, opere fredde)

Tipi di contratto

1. DB: Desing & Build: l’amministrazione finanzia, il privato progetta e costruisce (autostrade)

2. O&M: Operation & Maintance: si affida la gestione ad un privato, remunerato con tariffa

sull’utenza o canone dalla PA (piscine)

3. DBO: Design, Build & Operate: il privato progetta, costruisce e gestisce. L’amministrazione

finanzia (autostrade)

4. BLT: Buil, Lease & Transfer: la PA affida al privato la progettazione, il finanziamento in lea-

sing, costruzione e gestione. Al termine la proprietà è trasferita all’amministrazione dietro

corresponsione di un canone (scuole)

5. DBFO: Design, Build, Finance & Operate: dei privati costituiscono una società ad hoc (SpV)

e cui si affida progettazione, finanziamento, costruzione e gestione. La PA paga 2 canoni:

uno per la disponibilità, uno per la gestione dei servizi accessori (il servizio core è gestito

pubblicamente) (ospedali)

6. BOT: Build, Operate & Transfer: la PA affida all’SpV la progettazione, il finanziamento, la

costruzione e la gestione del servizio i cui ricavi ripagano l’investimento (tariffa su utenza).

La proprietà è però della pubblica