Riassunto esame Management delle Istituzioni Pubbliche

Rilevanza e complessità delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche: esempi di funzioni ed attività svolte

Le istituzioni pubbliche intervengono in molteplici aspetti della vita quotidiana degli individui, influenzandone e orientandone con la loro attività svariati comportamenti (es. misurazione del tempo, diritto a beni di proprietà o sistema dei mezzi di trasporto). Esse inoltre garantiscono un sistema legale di diritti e doveri fondamentali, senza i quali non sarebbe possibile la convivenza tra le persone. Definiscono inoltre una serie di regole fondamentali che permettono il funzionamento dei sistemi economici, compresi i mercati dei fattori produttivi e dei beni e servizi.

Le istituzioni pubbliche intervengono anche per garantire diritti fondamentali, per alleviare situazioni di povertà e per attenuare il disagio sociale; inoltre intervengono in maniera determinante nel campo dell’istruzione, sanità, assistenza sociale, pensioni ed assicurazioni per sostenere il finanziamento e la produzione di servizi.

Le istituzioni pubbliche sono anche il soggetto naturalmente deputato a garantire la tutela dell’ambiente alle generazioni future.

Amministrazione come attività per esercitare funzioni

Le moderne istituzioni pubbliche fondano la loro legittimazione su principi democratici, che richiamano l’idea dell’attività del governo come espressione delle decisioni dei rappresentanti di una comunità locale, regionale o nazionale di riferimento, secondo regole codificate. Le moderne democrazie definiscono una distinzione, un equilibrio ed un coordinamento tra i tre poteri fondamentali di governo: legislativo, giudiziario ed esecutivo.

In Italia, il potere legislativo è in primo luogo prerogativa del parlamento e, a livello decentrato, dei consigli regionali. L’amministrazione pubblica a supporto del potere legislativo appare molto limitata rispetto a quelle facente capo ai poteri di governo che contribuiscono nel dare attivazione alle norme e garantire i servizi di pubblica utilità.

Il potere giudiziario è chiamato a giudicare l’osservanza delle leggi civili, penali ed amministrative. Questo potere è esercitato a tre livelli:

• 1° livello → Preture e corti di primo grado o giudici di pace per la giustizia ordinaria, e Tribunali Amministrativi Regionali per la giustizia amministrativa.
• 2° livello → Corti di appello per la giustizia ordinaria e Consiglio di Stato per quella amministrativa.
• 3° livello → Corte di cassazione.

Questo potere è esercitato dai magistrati, che sono funzionari pubblici sottoposti ad una giurisdizione particolare in termini di reclutamento, carriera, prerogative e poteri. Legislazione e qualità dei magistrati sono probabilmente i due elementi caratterizzanti il potere legislativo. Il management pubblico, in questo caso, si occupa di amministrazione della giustizia in quanto sistema amministrativo a supporto del potere giudiziario.

Se gli esempi relativi al potere legislativo e giudiziario evidenziano l’importanza del momento amministrativo per il buon funzionamento di questi poteri, è d’altra parte indubbio che le amministrazioni pubbliche fanno principalmente capo al potere esecutivo.

La funzionalità delle istituzioni pubbliche, da intendersi come contributo alle comunità di riferimento rispetto alle risorse impiegate, dipende da una molteplicità di fattori, quali il tessuto sociale, il contesto economico, il sistema legale e la politica. Ma è anche importante riconoscere le attività che concretizzano le finalità delle istituzioni pubbliche.

Espansione, riduzione e riqualificazione del settore pubblico

Si può suddividere lo sviluppo delle istituzioni pubbliche in quattro periodi fondamentali caratterizzati dall’evoluzione e dal consolidamento delle funzioni proprie dell’intervento pubblico.

• Sino alla fine degli anni ’20 → Fase dello Stato dei Diritti Formali. La funzione essenziale degli istituti pubblici è la creazione e la gestione di un sistema organico di diritti e di doveri, in base ai quali regolare i rapporti tra gli individui, tra i gruppi sociali e tra questi l’intera comunità. In questa fase, la funzione dell’amministrazione pubblica è quella di dare applicazione generalizzata alle leggi e di garantire le condizioni formali di esercizio dei diritti, tramite l’assunzione di un ruolo super partes. All’amministrazione pubblica vengono altresì attribuite le funzioni di produzione e di messa a disposizione dei cosiddetti beni pubblici sul piano tecnico-economico, ossia di quei beni che non sono prodotti dall’iniziativa privata e non sono oggetto di scambio tramite il mercato. L’estensione dell’intervento pubblico in economia è limitata e riguarda principalmente il prelievo dei tributi, la conservazione e la gestione economica del patrimonio di “proprietà comune” e l’esercizio dei poteri sovra-ordinati di “regolazione” della società.
• Dagli anni ’30 agli anni ’70 → Welfare State (modello di stato sociale del benessere). Questa seconda fase è caratterizzata da un forte attivismo degli istituti pubblici e da amministrazioni pubbliche che agiscono per garantire direttamente diritti sostanziali a contenuto economico tramite il finanziamento e la gestione di una vasta gamma di servizi alla persona. L’amministrazione pubblica, sotto la spinta di questo allargamento dei diritti della persona, è chiamata a realizzare azioni di redistribuzione della ricchezza con finalità perequative e promuovere interventi volti a orientare l’economia verso finalità di tipo sociale. In questa fase di forte sviluppo e diversificazione delle funzioni e delle attività della pubblica amministrazione si consolida, inoltre, il ruolo dello “stato imprenditore”, ossia dello stato che gestisce attività economiche tramite imprese pubbliche presenti in vari settori dell’economia.
• Dagli anni’70 agli anni’90 → Negli anni ’70 la crisi petrolifera pone fine ad un periodo di grande espansione economica, mettendo anche in discussione le politiche pubbliche economiche e sociali attuate fino ad allora. Di conseguenza, il controllo e la riqualificazione della spesa pubblica diventano temi centrali nel dibattito politico. È fondamentale sottolineare che in alcuni di questi paesi il dibattito ha effettivamente portato ad una riconfigurazione del settore pubblico: nel Regno Unito, sotto l’amministrazione Thatcher, la spesa sociale viene ridimensionata. Al contrario, Francia, Germania ed Italia realizzano solo in parte politiche di ridimensionamento e riqualificazione del settore pubblico. Dalla fine degli anni ’80 il dibattito sulle dimensioni del settore pubblico risulta anche influenzato dalla forte crescita economica nei paesi dell’Asia, e in parte dell’America Latina, e dalla globalizzazione dei mercati di beni e dei servizi finanziari.
• Dagli anni ’90 ad oggi → Stato Regolatore. In questa fase l’intervento pubblico tende a seguire tre principali indirizzi. In primo luogo, si registra una più attenta selezione delle aree di intervento. Inoltre, l’azione delle istituzioni pubbliche è maggiormente rivolta alla realizzazione di condizioni per aumentare la produttività delle istituzioni pubbliche stesse e del sistema economico, anche per renderlo maggiormente competitivo nei confronti di altri sistemi-paese. Infine, l’intervento pubblico si delinea sempre più come attività di coordinamento di risorse sui settori dei “servizi a rete”, che richiedono interventi organici e coordinati. È generalmente riconosciuto che le istituzioni pubbliche giocano un ruolo rilevante per promuovere la competitività dei territori, tramite il supporto allo sviluppo al capitale umano, sociale e infrastrutturale. È altresì generalmente riconosciuto il ruolo fondamentale delle istituzioni pubbliche nel coordinamento dei diversi attori per fare emergere strategie sociali di successo e nella promozione della qualità della vita come obiettivo ultimo delle politiche pubbliche ma anche come strumento per attrarre imprese e lavoratori. Le scelte di fondo relativamente al ruolo delle istituzioni pubbliche e alle risorse a loro disposizione dipendono però da diversi fattori di carattere economico, storico, sociale, culturale ed ideologico.

Rilevanza, estensione e complessità delle amministrazioni pubbliche

Una caratteristica fondamentale dei paesi economicamente sviluppati è rappresentata dalla rilevanza ed estensione del settore pubblico. Il rendimento delle istituzioni pubbliche è da mettere in relazione alla varietà degli ambiti di intervento, da qui deriva il fatto che l’azione delle istituzioni pubbliche sia estesa e diffusa, nel senso che riguarda un'ampia gamma di ambiti e spesso ne condiziona il funzionamento secondo una pluralità di prospettive. È nella sintesi tra diversi interessi e molteplici prospettive che prende forma l’azione delle istituzioni pubbliche.

Una caratteristica fondamentale che discende dall’estensione e dalla diffusione dell’intervento pubblico è la complessità, da intendersi sia rispetto ai sistemi decisionali sia rispetto ai rapporti di causa ed effetto dell’azione pubblica. In generale, la complessità dell’intervento pubblico deriva da quattro fattori principali:

• La pluralità delle determinanti dei bisogni a cui l’azione pubblica cerca di dare risposta;
• L’esistenza di una molteplicità di prospettive che devono essere tenute in considerazione nell’azione delle istituzioni pubbliche;
• Il principio di equità che, anche se con possibili accezioni diverse, sottende e informa l’agire delle amministrazioni pubbliche;
• La particolare complessità tecnico-organizzativa di alcuni settori in cui operano le istituzioni pubbliche.

I concetti fondamentali per lo studio delle istituzioni pubbliche

Gli istituti pubblici: caratteristiche e finalità

L’impostazione teorica del management pubblico deriva dal concetto di “istituto”, definito come un complesso duraturo, dinamico, ordinato, unitario ed autonomo di persone che utilizzano beni materiali ed immateriali per perseguire fini specifici. Gli istituti possono essere classificati in quattro tipologie principali: le famiglie, le imprese, le amministrazioni pubbliche e le organizzazioni non-profit.

Per quanto riguarda gli istituti pubblici, pertanto, si possono evidenziare 3 caratteristiche principali:

• La dimensione territoriale, intesa quale ambito geografico che delimita la competenza politica e amministrativa dell’istituto pubblico;
• L’esercizio dei poteri sovra-ordinati;
• La finalità del perseguimento dell’interesse pubblico.

La dimensione territoriale

Gli istituti pubblici per loro natura sono inscindibilmente legati ad un territorio geografico che assicura l’ambito e l’esercizio dei poteri loro attribuiti. La caratteristica di territorialità riguarda tutti i livelli di governo. Il carattere di territorialità qualifica anche le istituzioni internazionali e sovranazionali, nella misura in cui si pensi all’adesione degli stati membri quale modalità di delegazione e trasferimento di poteri e funzioni ad un soggetto terzo, al fine di un più efficace soddisfacimento degli interessi della comunità internazionale. Il legame geografico stabile rende gli istituti pubblici i primi responsabili dell’utilizzo del territorio quale risorsa scarsa e fondamentale per la vita presente e futura. Tipicamente, essi sono chiamati ad una serie di funzioni relative alla tutela dell’ambiente e alla conservazione e gestione delle risorse naturali.

Con l’evoluzione della società, il vincolo territoriale ha posto una crescente divaricazione tra la “dimensione istituzionale” e la “dimensione aziendale e funzionale”. Al fine di assicurare l’equilibrio tra le suddette funzioni, le soluzioni adottate si sono indirizzate verso una duplice direzione: da un lato interventi di carattere strutturale e dall’altro interventi di carattere funzionale, attuati mediante una separazione tra la titolarità della funzione e l’esercizio della stessa.

L’esercizio dei poteri sovraordinati

La facoltà di esercizio dei poteri sovraordinati rappresenta una caratteristica essenziale ed inderogabile delle istituzioni pubbliche, prevista e normata da fonti legislative di diverso rango. Tra l’altro, l’esercizio di poteri sovraordinati ha anche lo scopo di tutelare diritti ritenuti essenziali di certi soggetti, sebbene al contempo sia sottoposto al vincolo di non lesione dei diritti di altri soggetti.

La finalità del perseguimento dell’interesse pubblico

La terza caratteristica richiamata riguarda la finalità dell’istituto pubblico. Le istituzioni pubbliche derivano la loro legittimazione dalla capacità di soddisfare molteplici bisogni non economici. È nell’equilibrio alla soddisfazione di questi bisogni e all’equilibrio tra attese diverse che si realizza la creazione di valore da parte delle istituzioni pubbliche.

Tra le diverse accezioni di significato del concetto di interesse pubblico, ve ne sono tre che sono importanti da sottolineare:

• Interesse della maggioranza di una comunità, interpretabile come interesse particolare di una parte prevalente della collettività;
• Parte comune di interessi diversi → interesse comune, inteso come minimo comune denominatore degli interessi legittimi dei membri della collettività;
• Bene comune, ossia interesse considerato positivo per la società.

Interesse pubblico = interesse generale.

Le aziende pubbliche

L’azienda pubblica è “il sistema di processi economici svolti all’interno dell’istituto economico sociale, ovvero l’istituto pubblico territoriale”. L’attenzione è pertanto posta sui processi economici. L’adozione del termine azienda pubblica è finalizzata in particolar modo a sottolineare come l’impiego di risorse scarse secondo principi di razionalità economica possa contribuire al miglior raggiungimento delle finalità delle istituzioni stesse. Ciò porta a riconoscere la razionalità economica delle scelte che le riguardano produce un impatto sull’effettivo raggiungimento delle finalità per cui esistono.

Il governo delle istituzioni pubbliche

La funzione di governo delle istituzioni pubbliche è affidata al sistema politico secondo le regole istituzionali. L’attività di governo in senso stretto si esplica nell’assegnazione di indirizzi e obiettivi all’amministrazione e nella verifica che tali indirizzi siano stati seguiti e gli obiettivi concretamente raggiunti, e siano stati prodotti servizi conformi alle attese della comunità di riferimento. Il funzionamento del governo si riflette pertanto in modo rilevante sull’attività dell’amministrazione.

Le attività delle istituzioni pubbliche e l’esercizio della funzione di governo sono infatti caratterizzate da un costante rapporto dialettico tra organi politici e apparati amministrativi. In secondo luogo, il rapporto tra politica ed amministrazione è complesso poiché la rappresentanza degli interessi pubblici non può in realtà essere considerata di esclusiva e univoca pertinenza della politica, tramite il sistema democratico. Esistono anche altri meccanismi attivi che possono sostituire e potenziare le regole istituzionali, consentendo pertanto di stabilire un rapporto diretto tra amministrazione e comunità. Tali regole sono:

• L’affermazione di varie forme di libertà di scelta;
• Il coinvolgimento dei cittadini nella vita delle amministrazioni pubbliche.

La presenza di regole attive per la rappresentanza degli interessi ad integrazione del tradizionale mandato politico elettorale introduce un’ulteriore accezione di governo, intesa quale governo condiviso, che si realizza con la logica della governance. In generale, la funzione di governo sta cercando di superare la logica di government, che è l’esercizio derivante dall’attribuzione dei poteri dell’amministrazione pubblica a favore della logica di governance che è invece l’esercizio dei poteri con l’obiettivo di creare consenso attorno a determinate scelte.

I significati di amministrazione pubblica

Il termine amministrazione pubblica sottolinea l’attività strumentale svolta nell’ambito degli istituti pubblici a supporto di tutti gli organi pubblici, dei poteri e delle funzioni ad essi attribuite. L’uso al plurale del termine, al contrario, evidenzia il concetto di sistema delle istituzioni pubbliche composto da una molteplicità di aziende tra loro diverse.

Il concetto generale di amministrazione presenta alcuni elementi di uguaglianza e di differenza quando riferita alle imprese; l’amministrazione nelle due classi di istituti si differenzia per i seguenti profili:

• I fini sono differenti, in quanto con l’amministrazione privata si perseguono il benessere e/o l’interesse individuale o comunque di gruppi particolari di persone particolari liberamente aggregate e organizzate, mentre con l’amministrazione pubblica si perseguono il benessere e/o l’interesse generale di una collettività;
• Il sistema di regole che guidano il passaggio dal criterio generale di efficienza e razionalità economica alle scelte concrete è differente tra amministrazione privata e quella pubblica. Per l’amministrazione pubblica il contesto di vincoli-opportunità di scelta fa invece tipicamente riferimento a...