Storia del processo amministrativo

Storia del processo amministrativo

Il sistema di giustizia amministrativa italiano prima dell’unificazione era un sistema dualistico,

c’erano degli organi amministrativi che dirimevano i conflitti tra cittadini e amministrazione relative

a situazioni soggettive non riferibili all’interesse legittimo ma al diritto soggettivo.

Con l’avvento della legge del 20-03-1865 allegato E ( una serie di decreti delegati che diedero

una prima unificazione al corpo delle leggi amministrative) si affrontò il tema della coesistenza

degli organi del contenzioso amministrativo e giudice ordinario ,richiamando quella che era la

giustizia in Francia .

All’epoca c’erano 2 tendenze forti : una affrontava il tema della divisione dei poteri secondo

 Montesquieue secondo la quale si voleva sottrarre l’attività della P.A al giudice ordinario,e

una linea politica che vedeva con diffidenza la sovraordinazione del giudice ordinario

sull’azione amministrativa. Con la legge abolitrice del contenzioso amministrativo avviene

che i diritti soggettivi,i diritti civili e politici secondo la definizione degli art 4-5 della legge del

1865 erano affidati in via esclusiva alla tutela del giudice ordinario. Il giudice ordinario non

poteva annullare o revocare il provvedimento amministrativo ma se lo avesse ritenuto

illegittimo e incidente su una situazione di diritto soggettivo poteva disapplicarlo

pronunciando al di là dell’esistenza dell’atto. Nelle situazioni di interesse, situazione del

privato incisa dal potere autoritativo della P.A ,non poteva esserci potere del giudice

ordinario. L’art 3 della legge 1865 dalla portata espansiva venne ridotto con la condivisione

della scuola giuridica del tempo; introduceva l’inderogabilità degli istituti partecipativi, la

garanzia del giusto procedimento di legge e la decisione motivata da parte dell’autorità

amministrativa il tutto rimesso ai ricorsi amministrativi che furono ridotti dallo spirito del

tempo, si scelse l’interpetrazione che mettesse più a riparo l’amministrazione, si relegò

tutto al ricorso gerarchico (si rimetteva la decisione dell’organo subordinato all’organo

gerarchicamente superiore) e si ebbe una riduzione della tutela. Nei conflitti tra giudice

ordinario e P.A era chiamato a decidere il Consiglio Di Stato organo ancora consultivo, il

quale aveva un ruolo strategico nella delimitazione dei poteri del giudice ordinario. Le

situazioni di interesse legittimo non avevano affatto tutela e il tema dei conflitti suscitò delle

critiche. Mantellini ,consigliere di stato ,criticò la riduzione di tutela e il ruolo del Consiglio di

stato come giudice dei conflitti.

Nel 1871, quando cominciava a vacillare il sistema successivo alla legge del 1865, ci si rendeva

conto che c’erano degli spazi di insindacabilità di legittimità di un giudice, allora

si stabilì che il giudice per dirimere i conflitti non fosse più il Consiglio di Stato ma la Corte

 Di Cassazione. Le controversie sui conflitti vertevano sui vizi degli atti, sull’eccesso di

potere inteso come straripamento del potere giurisdizionale che invadeva sfera di

competenza della P.A del potere amministrativo dove veniva esclusa la cognizione del

giudice ordinario , sull’incompetenza che erano delle materie nelle quali il giudice ordinario

non aveva potere giurisdizionale da poter esercitare .

Nel 1882 l’evoluzione del sistema di giustizia amministrativa conosce una fase rilevante. Lo stato

cominciava ad avere sempre più spazio nei rapporti giuridici e le occasioni di conflitto si

ampliavano allora ci si rese conto che quelle situazioni soggettive collegate all’esercizio dei poteri

imperativi da parte della P.A non avevano adeguata tutela per ricorso gerarchico o per ricorso

straordinario al capo dello Stato. Entra in crisi il sistema. Nel discorso di Bergamo 1889 intitolato

“La giustizia nell’amministrazione” Silvio Spaventa si rese conto che il valore di legalità ,enunciato

già allora, dovesse avere una garanzia e siccome non era consentita per i limiti del giudice

ordinario ed era risultata insufficiente la ridotta applicazione dell’art 3 legge 1865 ci si rese conto

del bisogno d’effettività di un sindacato giurisdizionale sull’azione di P.A .

Nel 1889 si istituisce la quarta sezione del Consiglio di Stato alla quale si dà il potere di

dirimere le controversie tra amministrazione e cittadini titolari d’interessi legittimi e viene consentito

al giudice amministrativo di annullare un provvedimento se presenta vizi di incompetenza o

dell’eccesso di potere dell’atto discrezionale ( si ha la sindacabilità del potere discrezione );

QUESTA VIENE CONSIDERATA GIURISDIZIONE DI LEGITTIMITÀ.

Il Consiglio di Stato in funzione consultiva esprimeva un parere parzialmente vincolate sui

 ricorsi in via straordinaria; fino al 1871 prima di accedere al giudice occorreva che il

provvedimento avesse carattere della definività, cioè fosse emanato dall’organo supremo

dell’amministrazione . Sin da allora c’era l’alternatività o del ricorso giurisdizionale o del

ricorso in via straordinaria perché non si volle una sovra ordinazione del giudice della

legittimità sulle funzioni consultive del Consiglio di Stato.

Dal 1907 c’è il primo regolamento che disciplina l’esercizio del potere giurisdizionale del Consiglio

di stato che è il primo codice del processo amministrativo. Si è dubitato a lungo che natura

giuridica avesse se di norma regolamentare o di regolamento libero indipendente ma si preferì con

sentenza della Corte Costituzionale del 2005 il valore legislativo riferito al codice del 1907.

Dal 1907 al 1923-24 ci si accorge che quella limitazione del Consiglio di Stato alla sola legittimità

e alla tutela degli interessi legittimi non offriva quell’esigenze dell’organicità di tutela nei confronti

dell’azione della P.A , perchè vi erano materie nelle quali diritto soggettivo e interesse legittimo

erano strettamente connesse ed era difficile distinguere una dall’altra, erano materia nelle quali la

tecnica adeguata da parte del Consiglio di Stato offriva dei margini di tutela migliore per situazioni

di diritto soggettivo, secondo il legislatore del tempo. Quella distinzione che era alla base della

legislazione del 1865 non dava dei risultati soddisfacenti.

Nel 1923 si istituisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

È esclusiva perché ricompre sia situazioni di interesse legittimo sia quei diritti soggetti

 ricompresi in determinate materie,materia di passaporto materia patrimoniale derivanti da

pubblico impiego. Il giudice amministrativo emetteva sentenze di mero accertamento

mentre chi condannava la P.A al risarcimento del danno era il giudice ordinario. Viene

istituita la quinta sezione del Consiglio di stato, c’è ampliamento per materia e per quantità

dei ricorsi perché nel frattempo vengono istituite a livello provinciale gli organi di primo

grado che sono le giunte provinciali amministrative composte dal prefetto e dai

rappresentanti delle province, che giudicavano in primo grado i ricorsi contro gli atti

definitivi . La definitività dell’atto come presupposto per accedere alla tutela giurisdizionale

nasce per 2 ragioni : la prima è perché si voleva portare al giudice la volontà suprema

dell’amministrazione, la seconda perché non si voleva consentire un accesso immediato al

giudice ma di depotenziare l’azione.

Nel 1924 viene disciplinato un regolamento di procedure, si istituisce poi la sesta sezione del

Consiglio di stato che originariamente si occupava solo di controversie di pubblico impiego.

Al vertice per dirimere le controversie tra sezioni di particolare interesse nell’applicazione di

 una certa norma si crea l’ Adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali del Consiglio

di Stato, simmetrico a quella che è la sezione unita della Corte di Cassazione, per avere

quella funzione nomofilattica del diritto.

La svolta è con la costituzione si stabilisce nell’art 100 che tra gli organi giurisdizionali è

presente il Consiglio di Stato , con l’art 125 si istituiscono i tribunali amministrativi

regionali quali organi giurisdizionali di primo grado, si stabilisce con l’art 24

l’equiparazione di diritti soggettivi e interesse legittimo entrambi azionabili allo

stesso modo; e di estrema importanza è l’art 113

Articolo 113

“”Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei

diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.

Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o

per determinate categorie di atti.

La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica

amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa. ””

Si vede da questi art come cambia la figura del giudice amministrativo, non più come ausiliario o

come giudice della P.A.

La riforma della Carta Costituzionale ha avuto degli effetti tant’è che una sentenza della Corte

Costituzionale del 1967 si riconosce l’incostituzionalità per difetto dei requisiti d’indipendenza e di

autonomia delle giunte provinciali amministrative.

L'istituzione di organi di giustizia amministrativa di primo grado a circoscrizione regionale è

prevista dalla costituzione (art. 125) viene qualificata come norma programmatica e per questo

motivo se ne ritarda l’applicazione .

Nel dicembre del 1971 si approva la legge sui tribunali amministrativi regionali i quali

diventano organi di giurisdizione amministrativa di primo grado. Questo raccordo tra la legge

del 1924 e quella del 1971 va riconosciuta all’adunanza plenaria del Consiglio di Stato. Le

sostanziali novità della legge del 1971 sono:

- l’impugnabilità anche di atti non definitivi , la ragione di questa scelta è perché si attua il

decentramento art 5 cost, gli art 24 e 113 cost ampliano la sfera d’azionabilità del cittadino nei

confronti della P.A quindi si iniziano a ridurre gli ostacoli alla tutela giurisdizionale.

I. Nell’ambito della giurisdizione esclusiva si contempla oltre all’azione di accertamento anche

un’azione di condanna ; il potere giurisdizionale si rafforza.

II. viene disposto l’obbligo per l’amministrazione di depositare l’atto della costituzione in

giudizio, dei provvedimenti degli atti sui quali lo stesso si fonda.

III. vengono in un certo senso ampliati i poteri istruttori ,anche se si dovrà attendere il 2010

per una sostanziale riforma .

IV. Si applica nell’ambito del