Istituzioni di diritto pubblico - la sovranità popolare e la Pubblica Amministrazione

Brevi riflessioni su sovranità popolare e pubblica amministrazione

Sovranità popolare e composizione delle autorità

La proposizione, che si trova all’inizio della carta fondamentale, secondo cui la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della costituzione, se comporta che esso sia ritenuto il soggetto cui vanno riferiti, direttamente o indirettamente, i poteri attraverso cui la sovranità si manifesta, non determina altresì la necessità che ciascuna autorità, investita di potere pubblico, sia elettiva e/o politicamente rappresentativa o, comunque, democraticamente legittimata (Esposito, 7). La forma di stato introdotta dal costituente s’inquadra, infatti, nell’ambito delle democrazie liberali, in cui agli organismi rappresentativi, investiti di mandato popolare, si affiancano altri organismi, composti in base a qualità professionali, cui viene affidato il compito di dare attuazione ai comandi stabiliti dai primi.

In altre parole, la sovranità popolare, che appunto si esercita nelle forme e nei limiti della costituzione, non si sviluppa soltanto attraverso i ben noti meccanismi della rappresentanza politica e gli istituti di democrazia diretta, ma determina anche la caratterizzazione delle funzioni e dei poteri affidati agli organi diversi da quelli rappresentativi.

In prima approssimazione si può dire che negli odierni sistemi liberaldemocratici l’elettività (e quindi la politicità) è la regola per la formazione degli organi legislativi, la professionalità per gli organi dell’attuazione e dell’applicazione delle leggi. Nella nostra costituzione, infatti, all’idea che la giustizia è amministrata in nome del popolo si affianca la regola che i magistrati ordinari sono nominati a seguito di pubblico concorso (salva la possibilità, di cui al 2°c. dell’art. 106, della nomina, anche elettiva, di magistrati onorari), al principio della responsabilità governativa per gli atti delle amministrazioni statali, si affianca quello dell’imparzialità dell’amministrazione, che, insieme con il precetto che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione, pone le premesse per la separazione tra indirizzo politico e attività amministrativa.

Ciò non significa che l’attribuzione al popolo della sovranità non interessi anche l’esercizio delle funzioni giurisdizionale ed amministrativa, ma che, fermo restando il carattere non rappresentativo e politicamente non responsabile degli organi giurisdizionali ed amministrativi, l’esercizio di quelle funzioni dovrà caratterizzarsi, come ora cercherò di chiarire, per il loro collegamento con la sovranità popolare.

Principio di legalità e sovranità popolare

La costituzione italiana indica con chiarezza che il principale collegamento tra la sovranità popolare e l’esercizio delle funzioni giurisdizionale e amministrativa sta nel principio di legalità (art. 25): la soggezione del giudice esclusivamente alla legge e la riserva di legge, corollario del principio di legalità, in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione costituiscono invero, per l’uno e per l’altra, il titolo di legittimazione per l’esercizio delle funzioni loro attribuite.

Dal ciò deriva che l’indipendenza del giudice e l’imparzialità dell’amministrazione, imposte dalla costituzione, non rappresentano prerogative soggettive dei titolari dei rispettivi uffici, ma criteri di riconoscimento delle funzioni esercitate, che permettono di ricondurle al principio della sovranità popolare.

Se questa, infatti, si esercita in prima battuta nella rappresentanza politica delle assemblee elettive, il principio di legalità comporta che i precetti da queste stabiliti, non soltanto vincolino giudici e amministrazioni, ma che costituiscano il fondamento specifico del loro operare. In altri termini, il principio di legalità, coniugato con quello della sovranità popolare, non soltanto impone a giudici e ad amministratori il rispetto delle norme legislative, ma richiede allo stesso legislatore di circoscriverne i poteri discrezionali, sì che il loro esercizio possa ricondursi direttamente alla legge.

Uguaglianza e responsabilità delle funzioni pubbliche

Ma non è tutto. Il principio della sovranità popolare, con i ricordati corollari dell’amministrazione della giustizia nel nome del popolo e dell’essere i pubblici impiegati al servizio esclusivo della nazione, non va disgiunto dall’altro fondamentale principio della pari dignità e dell’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, sì che lo svolgimento delle funzioni di giudici e di pubblici amministratori deve tener conto che i destinatari dei loro atti, sebbene sottoposti al loro potere giuridico, non sono sudditi, ma cittadini, attuali titolari di diritti e potenziali titolari di pubbliche funzioni (Esposito, 30: non vi è più in Italia principe o suddito sciolto dalle leggi, e non vi sono più sottoposti a potestà legislativa diversa da quella degli altri cittadini, e non vi è più ‘personalità’ della legge, né pluralità di ordinamenti in corrispondenza alle varie categorie di soggetti; Id., 9: un regime nel quale si riconosce al cittadino, ad ogni cittadino, la capacità di creare il diritto, e nel quale si vuole che chi governa consideri il suddito come un potenziale governante; e che non vi siano duci e seguaci; e che sia riconosciuta a tutti i cittadini capaci di curare i propri interessi la capacità di collaborare alla determinazione del comune destino… un tale regime non afferma solo il principio della pari dignità di ogni cittadino, ma della sovrana dignità di tutti i cittadini).

Anche in questa prospettiva, dunque, le prescrizioni sull’indipendenza dei giudici e l’imparzialità dell’amministrazione non rappresentano privilegi soggettivi, ma garanzia di legalità e di eguaglianza nell’esercizio di quelle funzioni.

Principio di legalità e attuazione amministrativa

Se, dunque, come è pacifico, la sovranità popolare si manifesta nell’attività giurisdizionale ed in quella amministrativa attraverso la mediazione del principio di legalità (in collegamento anche con il principio di eguaglianza), fondamento e limite dei poteri che in base alla legge vengono esercitati, occorre subito interrogarsi sul rapporto che, con riferimento a quel principio, deve porsi tra la legge e la sua attuazione.

Per quanto riguarda l’attività amministrativa, alla quale principalmente sono dedicate le presenti riflessioni, occorre interrogarsi sul ruolo della legge, cui spetta dettare all’amministrazione i precetti a cui essa deve attenersi, individuare gli interessi pubblici che devono essere perseguiti, indicare gli altri interessi, pubblici e privati, che possono essere sacrificati, stabilire procedimenti attraverso i quali la funzione amministrativa stessa deve essere esercitata (e nel corso dei quali quegli interessi hanno la possibilità di emergere): il principio di legalità, infatti, non si esaurisce nell’esistenza della previa norma legislativa, ma richiede la predisposizione da parte del legislatore di un complesso strumentario atto a realizzare quel che la formula sintetica dell’art. 97 chiama il buon andamento dell’amministrazione (oggi specificato nei riferimenti all’economicità, all’efficienza e all’efficacia dell’azione amministrativa).

Ne discende allora la perdurante validità dell’intuizione crisafulliana, risalente al 1962, che vedeva nella distinzione tra disporre e provvedere, nello stacco tra la previa norma e il provvedimento amministrativo concreto l’essenza stessa del principio di legalità. Di qui la conclusione, comunque la si voglia argomentare, del disfavore del costituente nei confronti delle leggi che, invece di stabilire regole e procedimenti dell’azione amministrativa, si facciano esse stesse provvedimento concreto.

Tali leggi, nelle quali si concentra la funzione legislativa e quella amministrativa, scavalcando la fase del procedimento amministrativo, con il bilanciamento degli interessi in gioco che questo assicura, finiscono con l’eliminare un anello essenziale del principio di legalità e delle garanzie che vi si ricollegano. Anche nell’ottica della sovranità popolare la legge-provvedimento, che apparentemente sembra rafforzarla, in realtà ne indebolisce il significato, se si accetta l’idea che essa non richiede la concentrazione di tutto il potere nelle assemblee elettive, ma un equilibrato sistema di checks and balances.