Sistemi fiscali, prof. Ambrosiano

MISURAZIONE DEL GRADO DI DECENTRAMENTO

Come si misura il grado di decentramento? L’importanza di misurare il grado di decentramento si

ha in riferimento a 2 questioni importanti:

- Nella mente di alcuni, il decentramento aiuta a controllare e a tenere in ordine il bilancio

pubblico (è vero? La risposta definitiva non c'è);

- inoltre, alcuni si chiedono se i processi di decentramento favoriscono la crescita economica. Ce lo

chiediamo perché i paesi in via di sviluppo fanno studi per attuare processi di decentramento

come se ci fosse un nesso di casualità tra decentramento e crescita ma non c'è nessuna evidenza

su ciò. Potrebbe esserci anzi il nesso di causalità contrario: i processi di decentramento sono

complessi e implicano utilizzo di risorse e quindi se li possono permettere i paesi più ricchi. Quindi

è la crescita economica che spinge al decentramento o viceversa? La risposta empirica non c'è.

I risultati di questi lavori son contraddittori perché non c'è un solo modo di misurare il

decentramento:

- Non cè evidenza assoluta che nei sistemi decentrati, l’ampiezza del settore pubblico sia

minore che nei sistemi più accentrati

- Non cè dimostrazione che i sistemi decentrati crescano di più e più velocemente degli altri

Le questioni del decentramento:

- La divisione formale: nella costituzione o nelle leggi ordinarie di ciascun paese, viene

fornita la divisione formale delle funzioni e responsabilità di spesa e delle fonti di

finanziamento tra i diversi livelli di governo.

- La suddivisione del potere decisionale: possiamo attribuire una legge a un governo locale o

ai governi decentrati la maggior parte delle funzioni di spesa ma non attribuire loro nessun

potere decisionale. La divisione formale delle funzioni di spesa e fonti di finanziamento non

si accompagna a un uguale divisione del potere decisionale. Indipendentemente

dall’attribuzione formale delle funzioni di spesa e fonti di finanziamento un sistema è tanto

più decentrato quanto maggiore è il livello di autonomia delle entrate e delle spese.

Il sistema delle relazioni fiscali può essere molto asimmetrico: a governi decentrati possono essere

attribuite moltissime funzioni di spesa ma pochissime fonti di finanziamento. Non

necessariamente il decentramento dal lato della spesa va di pari passo con il decentramento dal

lato delle entrate. Il grado di decentramento è tanto più elevato quanto maggiore è l’autonomia.

Se il decentramento è fiscale, allora si fa riferimento all’autonomia fiscale: possibilità di decidere

quantità/qualità della spesa pubblica, potere di decidere le modalità di finanziamento di queste

spese e possibilità di indebitarsi. 22

Il decentramento fiscale lo misuro costruendo degli indicatori:

1) Indicatori qualitativi: ci dovrebbero dire quale livello di governo è responsabile delle

diverse funzioni (dal lato della spesa e delle entrate). Non misuriamo qualcosa che ha a che

vedere con la quantità della spesa ma stiamo dicendo quale governo fa che cosa. È difficile

costruirlo. Un altro indicatore qualitativo è la restrizione all’indebitamento o sul sistema di

trasferimenti intergovernativi.

2) Indicatori quantitativi:

Dal lato della spesaper esempio la quota della spesa decentrata sul totale della spesa

pubblica ma non ci dice nulla sul livello di autonomia. Oppure possiamo calcolare gli

indicatori settoriali (per esempio si guarda la spesa per la sanità sulla spesa totale) ma ci

danno un indicazione di massima perché posso decentrare molte funzioni di spesa ma

concedere pochissima autonomia.

Dal lato delle entrate quota di trasferimenti sulle entrate sub-nazionali totali; quota delle

entrate tributarie sulle entrate sub-nazionali totali; … 23

Per misurare il decentramento fiscale ci sono due indicatori:

- Qualitativi;

- Quantitativi

Il decentramento dal lato della spesa pubblica : questo si misura ricorrendo a due

indicatori che sono:

- La spesa degli enti decentrati in % del PIL si possono considerare i paesi federali e gli stati

unitari. Con riferimento all’anno 2013, c'è un elevata variabilità dell’indicatore nei diversi

paesi. L’Austria ha mantenuto questo indicatore stabile nel LP (attorno al 15%) mentre in

Belgio l’indicatore è instabile (passa dal 7% al 17%). In Italia, nel 72 sono state introdotte le

regioni e si vede che l’indicatore è crescente. In Irlanda e Norvegia si è andati verso un

riaccentramento (l’indicatore è decrescente). Quindi non è vero che nei paesi decentrati i

governi gestiscono una quantità di risorse e di spesa superiore agli stati unitari.

- La spesa degli enti decentrati in % della spesa pubblica complessiva anche qua si osserva

una grande variabilità dell’indicatore a parità di anno. La situazione del Belgio che ha

attuato un forte decentramento intorno agli anni 90 è verificata anche da questo

indicatore.

Quindi Il tipo di costituzione di un paese non necessariamente implica gli stessi risultati nel

caso di decentramento della spesa.

Questi due indicatori possono in alcune circostanze divergere? Supponiamo una forte

espansione della spesa pubblica complessiva, se guardo alla quota sul PIL vedo che questa è in

aumento, questo indicatore in aumento può essere accompagnato anche da una riduzione del

secondo indicatore (spesa enti dec. In % della spesa totale) magari perché la spesa pubblica

totale potrebbe essere aumentata per effetto delle amministrazioni centrali. Un solo

indicatore non è mai sufficiente.

La composizione di bilancio degli enti decentrati

Consideriamo 100 euro di spesa degli enti decentrati e vediamo come si distribuiscono tra le

varie voci di spesa. Le funzioni della spesa pubblica sono istruzione, beni pubblici (giustizia,

difesa,…), economia, sanità e protezione sociale.

Per quanto riguarda la sanità, in Germania dedicano solo 1,4 euro in sanità mentre in Italia se

ne dedicano 47 euro.

Quindi se di sanità se ne occupa il governo centrale, l’indicatore sarà bassissimo mentre se se

ne occupano le regioni l’indicatore sarà maggiore.

Per quanto riguarda l’istruzione, in Belgio si occupano molto di istruzione così come in Regno

Unito.

Non si può dire che tutti i paesi federali o stati unitari seguono la stessa tendenza ma è un

mondo che ci da diverse varietà di aspetti e comportamenti. Se nel UK buona parte della spesa

per istruzione è gestita da governi decentrati non sto dicendo nulla rispetto al grado di

autonomia di spesa non c'è legame diretto tra quota di spesa gestita per una certa funzione

e livello di autonomia di spesa (decentro la gestione della spesa ma non il potere decisionale

sulla qualità e quantità della spesa). 24

Non emerge una distribuzione uniforme delle funzioni di spesa, non si rileva un “modello paesi

unitari” e un “modello paesi federali”

“SPENDING POWER” è la possibilità che ha un governo decentrato di stabilire quantità e

qualità della spesa ma anche la possibilità di modificare tali politiche. È un concetto più ampio

rispetto agli indicatori quantitativi e è utile considerare i SCG come fornitori di servizi

(trasporto pubblico, sanità, istruzione, …). Quanto più stretti sono i vincoli forniti dai livelli di

governo superiori, tanto minore è l’effettiva autonomia di spesa e la possibilità di decidere

sull’allocazione a livello locale delle risorse.

Lo spending power è caratterizzato da diverse dimensioni:

- Autonomia di policy: consiste nel detenere il controllo da parte dei governi decentrati delle

politiche di offerta dei vari servizi

- Autonomia di bilancio: controllo dei bilanci

- Autonomia degli input: i governi decentrati hanno autonomia nelle politiche di assunzioni

di personale? Quasi mai

- Output autonomy: i governi decentrati possono decidere gli standard qualitativi e

quantitativi dei servizi che offrono?

- Monitoraggio e valutazione

Perché sono diversi i ruoli dei governi decentrati?

Risposte derivanti dalla teoria normativa contro la teoria positiva

Teoria dell’expenditure assignement

Si basa sul principio di sussidiarietà: le politiche pubbliche e la loro implementazione dovrebbero

essere affidate al più basso livello di governo capace di raggiungere gli obiettivi. Il principio di

sussidiarietà è trasversale.

-Un governo rappresentativo lavora meglio quando conosce i cittadini (Stigler).

-E’ ingiusto rimettere ad una maggiore o più alta società ciò che una più bassa è in grado di fare

(Pio XI)

-Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, la Comunità interviene solo se gli obiettivi

possono essere realizzati meglio a livello comunitario che a livello nazionale. (trattato di

Maastricht)

La letteratura contiene in sé approcci contrastanti.

La teoria tradizionale (Oates, Musgrave)

Nell’ottica di Musgrave ci sono tre branche per l’intervento pubblico: allocativa, redistributiva e di

stabilizzazione. I governi decentrati dovrebbero occuparsi solo della prima (allocazione) e non

delle altre due. I governi decentrati non possono occuparsi della funzione di stabilizzazione perché

richiede strumenti che i governi decentrati non hanno (avviene attraverso politica monetaria,

politica di bilancio e politica di cambio); mentre la redistribuzione non può essere attribuita ai

governi decentrati perché genera fenomeni emigratori elevati e sussiste il vincolo alla mobilità.

Il ruolo dell’intervento pubblico in ambito allocativo è giustificato perché si verificano i fallimenti di

mercato. Questi si possono manifestare anche a livello locale perché esistono i beni pubblici locali

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(ad es. l’illuminazione stradale) ed esternalità (monopoli naturali locali, beni pubblici locali, beni di

merito locali, esternalità locali).

Come si assegnano le funzioni?

1. Le diverse funzioni dovrebbero essere assegnate ai governi decentrati o alle giurisdizioni

grandi abbastanza da sfruttare le economie di scala, ma piccole abbastanza per non

incorrere in diseconomie di scala. Non necessariamente la dimensione geografica ottimale

di un comune è uguale per tutte le funzioni.

Spesso le dimensioni ridotte degli enti locali impediscono di sfruttare le economie di scala

presenti nella fornitura di alcuni servizi pubblici; mentre in alcuni paesi si stannoattuando

processi di razionalizzazione dell’offerta di servizi sanitari.

2. Le diverse funzioni dovrebbero essere assegnate ai governi dece