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Sistemi fiscali, prof. Ambrosiano Appunti scolastici Premium

Appunti delle lezioni integrati con il materiale di studio fornito dalla docente.
Il documento è inerente al primo modulo del corso dell'anno accademico 2016/2017
Gli appunti trattano le seguenti tematiche del corso:
1. Compiti e funzioni di un sistema fiscale.
2. L’espansione del settore pubblico nel mondo.
3. L’espansione del settore pubblico in Italia.
4. Teorie... Vedi di più

Esame di Sistemi fiscali comparati e politiche di welfare docente Prof. M. Ambrosanio

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ESTRATTO DOCUMENTO

spiegare spostamenti o emigrazioni di cittadini da un comune all’altro, ciò che spiega questo

spostamento è il pacchetto di beni e servizi locali. Ci sono spostamenti in un ambito limitato che

possono essere giustificati.

Limiti al modello di Tiebout

- Ipotesi troppo astratte e restrittive

- Non è determinato il numero delle giurisdizioni

- Molti lavori empirici mostrano che i servizi pubblici e le imposte locali hanno effetti sulla

mobilità residenziale

LA CONCORRENZA SENZA MOBILITA’

Se le preferenze sono eterogenee (Oates) e se i cittadini sono mobili (Tiebout), la soluzione

decentrata produce guadagni di efficienza e benessere rispetto a quella centralizzata. Essi fanno

parte della teoria tradizionale.

Situazione opposta: Ma se tutti gli enti locali fossero identici (stessa popolazione, stesse risorse) e

se non ci fosse mobilità, avrebbe ancora senso parlare di decentramento preferibile rispetto alla

soluzione accentrata?

Filoni più recenti di letteratura dicono di sì: c'è una giustificazione al decentramento anche in un

mondo opposto a quello di Oates e tibeau. La ragione non è economica ma ha a che vedere con la

qualità della classe politica. I politici non necessariamente sono benevolenti (hanno a cuore il

benessere della collettività) e possono essere diversi anche dal punto di vista di attività e

competenze. È più facile valutare e controllare la qualità di un politico locale e quindi il cittadino

potrebbe paragonare comportamenti di governi locali differenti. Il decentramento aiuterebbe i

cittadini ad avere informazioni sulla qualità di chi governa. Il decentramento riduce l’asimmetria

informativa che esiste tra cittadini e politici. Questo aiuta i cittadini a valutare le scelte dei governi

locali e esprimere un giudizio sul loro operato. Questo meccanismo è ciò che gli economisti

pubblici chiamano “Yardstick competition”. Non c'è una ragione economica per il decentramento

in questo caso. Le ragioni economiche del decentramento sono quelle che individuano un

guadagno di efficienza.

Un’altra idea interessante è quella che oates propose tanti anni dopo ovvero di considerare lo

stato federale come un laboratorio.

“In un mondo di informazione imperfetta e imparare attraverso l’esperienza, ci sono guadagni

potenziali derivanti dalla sperimentazione con una varietà di politiche di indirizzamento verso i

problemi sociali ed economici. E un sistema federale potrebbe fornire opportunità per

incoraggiare la sperimentazione e progressi tecnici nella politica pubblica.

David Osborne: “Una di quelle circostanze felici di un sistema federale che un solo stato

coraggioso potrebbe, se i cittadini lo scegliessero, servire come un laboratorio; e provare nuovi

esperimenti sociali ed economici senza rischi per il resto del paese

James Brice: il federalismo permette alle persone di provare esperimenti che non potrebbero

essere condotti in un grande paese centralizzato.” 21

Infatti le politiche possono essere attuate in una singola regione e se tale politica è di successo

viene attuata in tutto lo stato (se la politica è fallimentare non viene attuata in tutto lo stato e non

ha danneggiato le altre regioni)un altro beneficio del decentramento.

A monte di tutto ciò, c'è un problema analogo a quello visto per il settore pubblico: LA

MISURAZIONE DEL GRADO DI DECENTRAMENTO

Come si misura il grado di decentramento? L’importanza di misurare il grado di decentramento si

ha in riferimento a 2 questioni importanti:

- Nella mente di alcuni, il decentramento aiuta a controllare e a tenere in ordine il bilancio

pubblico (è vero? La risposta definitiva non c'è);

- inoltre, alcuni si chiedono se i processi di decentramento favoriscono la crescita economica. Ce lo

chiediamo perché i paesi in via di sviluppo fanno studi per attuare processi di decentramento

come se ci fosse un nesso di casualità tra decentramento e crescita ma non c'è nessuna evidenza

su ciò. Potrebbe esserci anzi il nesso di causalità contrario: i processi di decentramento sono

complessi e implicano utilizzo di risorse e quindi se li possono permettere i paesi più ricchi. Quindi

è la crescita economica che spinge al decentramento o viceversa? La risposta empirica non c'è.

I risultati di questi lavori son contraddittori perché non c'è un solo modo di misurare il

decentramento:

- Non cè evidenza assoluta che nei sistemi decentrati, l’ampiezza del settore pubblico sia

minore che nei sistemi più accentrati

- Non cè dimostrazione che i sistemi decentrati crescano di più e più velocemente degli altri

Le questioni del decentramento:

- La divisione formale: nella costituzione o nelle leggi ordinarie di ciascun paese, viene

fornita la divisione formale delle funzioni e responsabilità di spesa e delle fonti di

finanziamento tra i diversi livelli di governo.

- La suddivisione del potere decisionale: possiamo attribuire una legge a un governo locale o

ai governi decentrati la maggior parte delle funzioni di spesa ma non attribuire loro nessun

potere decisionale. La divisione formale delle funzioni di spesa e fonti di finanziamento non

si accompagna a un uguale divisione del potere decisionale. Indipendentemente

dall’attribuzione formale delle funzioni di spesa e fonti di finanziamento un sistema è tanto

più decentrato quanto maggiore è il livello di autonomia delle entrate e delle spese.

Il sistema delle relazioni fiscali può essere molto asimmetrico: a governi decentrati possono essere

attribuite moltissime funzioni di spesa ma pochissime fonti di finanziamento. Non

necessariamente il decentramento dal lato della spesa va di pari passo con il decentramento dal

lato delle entrate. Il grado di decentramento è tanto più elevato quanto maggiore è l’autonomia.

Se il decentramento è fiscale, allora si fa riferimento all’autonomia fiscale: possibilità di decidere

quantità/qualità della spesa pubblica, potere di decidere le modalità di finanziamento di queste

spese e possibilità di indebitarsi. 22

Il decentramento fiscale lo misuro costruendo degli indicatori:

1) Indicatori qualitativi: ci dovrebbero dire quale livello di governo è responsabile delle

diverse funzioni (dal lato della spesa e delle entrate). Non misuriamo qualcosa che ha a che

vedere con la quantità della spesa ma stiamo dicendo quale governo fa che cosa. È difficile

costruirlo. Un altro indicatore qualitativo è la restrizione all’indebitamento o sul sistema di

trasferimenti intergovernativi.

2) Indicatori quantitativi:

Dal lato della spesaper esempio la quota della spesa decentrata sul totale della spesa

pubblica ma non ci dice nulla sul livello di autonomia. Oppure possiamo calcolare gli

indicatori settoriali (per esempio si guarda la spesa per la sanità sulla spesa totale) ma ci

danno un indicazione di massima perché posso decentrare molte funzioni di spesa ma

concedere pochissima autonomia.

Dal lato delle entrate quota di trasferimenti sulle entrate sub-nazionali totali; quota delle

entrate tributarie sulle entrate sub-nazionali totali; … 23

Per misurare il decentramento fiscale ci sono due indicatori:

- Qualitativi;

- Quantitativi

Il decentramento dal lato della spesa pubblica : questo si misura ricorrendo a due

indicatori che sono:

- La spesa degli enti decentrati in % del PIL si possono considerare i paesi federali e gli stati

unitari. Con riferimento all’anno 2013, c'è un elevata variabilità dell’indicatore nei diversi

paesi. L’Austria ha mantenuto questo indicatore stabile nel LP (attorno al 15%) mentre in

Belgio l’indicatore è instabile (passa dal 7% al 17%). In Italia, nel 72 sono state introdotte le

regioni e si vede che l’indicatore è crescente. In Irlanda e Norvegia si è andati verso un

riaccentramento (l’indicatore è decrescente). Quindi non è vero che nei paesi decentrati i

governi gestiscono una quantità di risorse e di spesa superiore agli stati unitari.

- La spesa degli enti decentrati in % della spesa pubblica complessiva anche qua si osserva

una grande variabilità dell’indicatore a parità di anno. La situazione del Belgio che ha

attuato un forte decentramento intorno agli anni 90 è verificata anche da questo

indicatore.

Quindi Il tipo di costituzione di un paese non necessariamente implica gli stessi risultati nel

caso di decentramento della spesa.

Questi due indicatori possono in alcune circostanze divergere? Supponiamo una forte

espansione della spesa pubblica complessiva, se guardo alla quota sul PIL vedo che questa è in

aumento, questo indicatore in aumento può essere accompagnato anche da una riduzione del

secondo indicatore (spesa enti dec. In % della spesa totale) magari perché la spesa pubblica

totale potrebbe essere aumentata per effetto delle amministrazioni centrali. Un solo

indicatore non è mai sufficiente.

La composizione di bilancio degli enti decentrati

Consideriamo 100 euro di spesa degli enti decentrati e vediamo come si distribuiscono tra le

varie voci di spesa. Le funzioni della spesa pubblica sono istruzione, beni pubblici (giustizia,

difesa,…), economia, sanità e protezione sociale.

Per quanto riguarda la sanità, in Germania dedicano solo 1,4 euro in sanità mentre in Italia se

ne dedicano 47 euro.

Quindi se di sanità se ne occupa il governo centrale, l’indicatore sarà bassissimo mentre se se

ne occupano le regioni l’indicatore sarà maggiore.

Per quanto riguarda l’istruzione, in Belgio si occupano molto di istruzione così come in Regno

Unito.

Non si può dire che tutti i paesi federali o stati unitari seguono la stessa tendenza ma è un

mondo che ci da diverse varietà di aspetti e comportamenti. Se nel UK buona parte della spesa

per istruzione è gestita da governi decentrati non sto dicendo nulla rispetto al grado di

autonomia di spesa non c'è legame diretto tra quota di spesa gestita per una certa funzione

e livello di autonomia di spesa (decentro la gestione della spesa ma non il potere decisionale

sulla qualità e quantità della spesa). 24

Non emerge una distribuzione uniforme delle funzioni di spesa, non si rileva un “modello paesi

unitari” e un “modello paesi federali”

“SPENDING POWER” è la possibilità che ha un governo decentrato di stabilire quantità e

qualità della spesa ma anche la possibilità di modificare tali politiche. È un concetto più ampio

rispetto agli indicatori quantitativi e è utile considerare i SCG come fornitori di servizi

(trasporto pubblico, sanità, istruzione, …). Quanto più stretti sono i vincoli forniti dai livelli di

governo superiori, tanto minore è l’effettiva autonomia di spesa e la possibilità di decidere

sull’allocazione a livello locale delle risorse.

Lo spending power è caratterizzato da diverse dimensioni:

- Autonomia di policy: consiste nel detenere il controllo da parte dei governi decentrati delle

politiche di offerta dei vari servizi

- Autonomia di bilancio: controllo dei bilanci

- Autonomia degli input: i governi decentrati hanno autonomia nelle politiche di assunzioni

di personale? Quasi mai

- Output autonomy: i governi decentrati possono decidere gli standard qualitativi e

quantitativi dei servizi che offrono?

- Monitoraggio e valutazione

Perché sono diversi i ruoli dei governi decentrati?

Risposte derivanti dalla teoria normativa contro la teoria positiva

Teoria dell’expenditure assignement

Si basa sul principio di sussidiarietà: le politiche pubbliche e la loro implementazione dovrebbero

essere affidate al più basso livello di governo capace di raggiungere gli obiettivi. Il principio di

sussidiarietà è trasversale.

-Un governo rappresentativo lavora meglio quando conosce i cittadini (Stigler).

-E’ ingiusto rimettere ad una maggiore o più alta società ciò che una più bassa è in grado di fare

(Pio XI)

-Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, la Comunità interviene solo se gli obiettivi

possono essere realizzati meglio a livello comunitario che a livello nazionale. (trattato di

Maastricht)

La letteratura contiene in sé approcci contrastanti.

La teoria tradizionale (Oates, Musgrave)

Nell’ottica di Musgrave ci sono tre branche per l’intervento pubblico: allocativa, redistributiva e di

stabilizzazione. I governi decentrati dovrebbero occuparsi solo della prima (allocazione) e non

delle altre due. I governi decentrati non possono occuparsi della funzione di stabilizzazione perché

richiede strumenti che i governi decentrati non hanno (avviene attraverso politica monetaria,

politica di bilancio e politica di cambio); mentre la redistribuzione non può essere attribuita ai

governi decentrati perché genera fenomeni emigratori elevati e sussiste il vincolo alla mobilità.

Il ruolo dell’intervento pubblico in ambito allocativo è giustificato perché si verificano i fallimenti di

mercato. Questi si possono manifestare anche a livello locale perché esistono i beni pubblici locali

25

(ad es. l’illuminazione stradale) ed esternalità (monopoli naturali locali, beni pubblici locali, beni di

merito locali, esternalità locali).

Come si assegnano le funzioni?

1. Le diverse funzioni dovrebbero essere assegnate ai governi decentrati o alle giurisdizioni

grandi abbastanza da sfruttare le economie di scala, ma piccole abbastanza per non

incorrere in diseconomie di scala. Non necessariamente la dimensione geografica ottimale

di un comune è uguale per tutte le funzioni.

Spesso le dimensioni ridotte degli enti locali impediscono di sfruttare le economie di scala

presenti nella fornitura di alcuni servizi pubblici; mentre in alcuni paesi si stannoattuando

processi di razionalizzazione dell’offerta di servizi sanitari.

2. Le diverse funzioni dovrebbero essere assegnate ai governi decentrati grandi abbastanza

da racchiudere al loro interno costi e benefici relativi alla fornitura di un determinato

servizio (no effetti di spill-over).

Qual è un modo per risolvere il problema dell’esternalità? Bisogna trovare un meccanismo

di compensazione; le politiche di assistenza manifestano effetti su politiche di spill-over. i

residenti di comuni limitrofi beneficiano della spesa pubblica effettuata in altre

giurisdizioni Ci sono tre campi di intervento: sanità, istruzione e assistenza sociale. Per

ciascuna di queste politiche possono manifestarsi effetti di spill over. Però il governo

decentrato potrebbe ritagliare meglio questi servizi in base alle preferenze dei cittadini che

vi abitano e quindi adattare i programmi ai bisogni locali ma ci sono dei rischi:

- Il rischio della sotto-fornitura: quando gli enti locali offrono servizi di qualità migliore

attraggono i residenti di altri enti (mobilità). Di fronte alla minaccia di migrazioni indotte

dalle politiche di welfare, si potrebbe innescare un gioco strategico per cui i governi locali

offrono servizi sociali di qualità inferiore a quella desiderabile dal punto di vista della

collettività. Anche in assenza di flussi migratori se il diritto ai servizi sociali non è

subordinato alla residenza, mentre i costi sono sopportati dai singoli governi locali.

- I problemi di equità: la diversità dei programmi locali di welfare si può tradurre in

differenze anche significative negli standard di vita di individui e famiglie bisognose di

assistenza (equità orizzontale). Ma in alcuni paesi (Danimarca, Svezia, Svizzera, USA) i

governi locali godono di rilevante autonomia nel campo dei servizi sociali.

3. Le diverse funzioni dovrebbero essere assegnate agli enti controllabili dai loro residenti e

nello stesso tempo responsabili verso i residenti del loro operato. L’obiettivo è di

massimizzare la partecipazione attiva dei cittadini residenti nel governo locale. Si parla di

“political accountability”; se il cittadino è più vicino al governo locale, riesce meglio ad

identificare di chi è la responsabilità rispetto alle politiche locali. La political accountability

è il senso di responsabilità politica che il governo locale deve avere nei confronti dei

cittadini, soprattutto se il costo di quei servizi pubblici è sopportato dai residenti di quel

comune. Maggiore è il decentramento, maggiore è la political accountability.

Il rovescio della medaglia fa sì che si possano prendere decisioni che vadano a favorire

determinati gruppi o categorie di cittadini.

4. Le diverse funzioni dovrebbero essere assegnate a quei livelli di governo con sufficienti

capacità manageriali e competenze (non tutti possono amministrare tutto nello stesso

modo). 26

5. Le diverse funzioni devono essere assegnate evitando la sovrapposizione delle competenze

ovvero che su una stessa funzione intervengano più livelli di governo. L’eventuale

sovrapposizione rende difficile l’individuazione delle responsabilità. Sia la teoria che

l’esperienza mostrano che l’assegnazione delle funzioni deve essere la più chiara possibile

per evitare sovrapposizioni improduttive e duplicazione di costi, che potrebbero portare a

perdite di efficienza.

I rimedi ai problemi derivanti da questo punto sono diversi.

(1) la fusione di governi sub-nazionali è permette di risolvere il problema delle economie di

scala e di internalizzare gli effetti di spill over, aiuterebbe a ridurre la duplicazione dei

compiti e delle funzioni amministrative. Un comune piccolo deve comunque garantire i

servizi indispensabili, questo può comportare costi notevoli. Bisogna incentivare l’unione

dei piccoli comuni per promuovere la gestione associata. Siccome la fusione dei comuni più

piccoli è una soluzione poco amata dai residenti si è passati alla gestione associata: i

comuni in quanto tali rimangono ma i comuni, per alcune funzioni, possono decidere di

costituire un unione per avere maggiore efficienza (per esempio assegnando all’unione la

polizia locale mentre il servizio anagrafe non è accentrabile). Il legislatore italiano aveva

previsto l’obbligo per i comuni sotto i 3000 abitanti della gestione associata dei servizi.

(2) In Spagna è stato introdotto il two-speed system (decentramento a due velocità): non

necessariamente una certa funzione deve essere decentrata a tutti gli enti di quel livello di

governo. Ci immaginiamo di voler decentrare oltre alla sanità anche l’istruzione, questo è

permesso a tutti quei governi decentrati che hanno massa critica sufficiente e risorse e

competenze. Quindi le funzioni di spesa vengono trasferite solo a quei governi decentrati

con la richiesta massa critica e capacità amministrativa.

(3) Se mi accorgo di aver decentrato male una funzione, la soluzione consiste nel

riaccentramento. Un rimedio più semplice è quello di accordi ad hoc tra governi locali per

determinate funzioni. Ci sono comuni che stipulano un accordo e affidano una certa

funzione ad un solo di questi comuni e gli altri contribuiscono a finanziarne il costo.

(4) l’altra possibilità è l’attività di regolamentazione del governo di livello superiore, con

l’introduzione di norme sugli standard qualitativi e sui sistemi di tariffazione dei servizi

pubblici forniti dai livelli inferiori di governo.

(5) infine uno strumento per raggiungere aree funzionali ottimali è rappresentato da

accordi ad hoc tra i governi locali.

Purchase/provider slit: l’offerta di servizi pubblici è concentrata in alcune giurisdizioni, che

ricevono una compensazione dalla giurisdizione che beneficia di questi servizi.

Joint provision: l’offerta di servizi pubblici è effettuata attraverso associazioni di enti

(trasporto pubblico locale, servizio idrico…). 27

Il decentramento dal lato delle entrate

Quali sono le modalità di finanziamento dei governi decentrati?

Possiamo individuare almeno tre fonti di finanziamento o categorie di entrate:

1. Entrate proprie: comprendono entrate del governo decentrato di natura tributaria e non

tributaria escludendo i trasferimenti. In pratica sono tributi propri e proventi derivanti dalla

fornitura di alcuni tipi di servizi (ad es. multe).

2. Compartecipazioni: i governi decentrati possono partecipare con il governo centrale o al

gettito di un determinato tributo (revenue sharing: ai governi locali viene assegnata una

certa frazione del gettito di un tributo nazionale); ancora il governo decentrato può

partecipare con quello centrale alla base imponibile di un tributo (base sharing).

3. Trasferimenti: flussi di risorse che vengono da altri livelli di governo (generalmente di

livello superiore).

Queste forme di finanziamento sono molto importanti rispetto all’autonomia di finanziamento e

tributaria che hanno i governi decentrati.

Quanta autonomia tributaria hanno i governi decentrati?

L’autonomia tributaria è la possibilità di produrre o abolire tributi.

Possibilità di decidere basi imponibili e aliquote.

Possibilità di decidere se concedere o meno agevolazioni nella forma di sottrazioni o esenzioni.

Misurare l’autonomia tributaria di un governo locale è una questione complessa.

Gli indicatori utilizzati sono:

- Le entrate proprie dei governi centrali in % delle entrate pubbliche totali

- Le entrate tributarie dei governi decentrati in % delle entrate tributarie totali

La finanza locale riguarda gli enti locali (al di sotto del livello regionale o al di sotto del governo

centrale).

La Spagna e il Belgio hanno fatto processi profondi di decentramento anche dal lato delle entrate.

L’Italia è caratterizzato da uno scenario che cambia a partire dagli anni 90 con l’introduzione

dell’ICI e dell’IRAP. La tabella mostra grande variabilità, paesi come la Norvegia e lo UK hanno fatto

un riaccentramento. I paesi hanno tendenze diverse e livelli diversi di quote di entrate pubbliche

gestite a livello decentrato.

Se guardiamo alle entrate tributarie, ci viene fornita la stessa impressione: il Canada spicca

rispetto agli altri paesi. In Italia nel 1975, gli enti decentrati non avevano entrate tributarie a causa

della riforma tributaria del 72-73 e contemporaneamente era stata cancellata tutta l’autonomia

tributaria dei comuni che fondavano le loro entrate (prima della riforma) su entrate tributarie. La

riforma spazza via l’autonomia tributaria dei governi locali e introduce i grandi tributi erariali. Dal

72 ci vorranno poi 20 anni per ripristinare una qualche forma di tributo locale.

Anche la seconda tabella mostra quindi un mondo molto eterogeneo.

In conclusione, non c'è un modello che riguardi paesi unitari ne paesi federali, ma ci sono forti

differenze anche all’interno di ciascuno di questi due gruppi.

Tabelle 28

Quali storie raccontano questi dati?

- Non c'è nessuna corrispondenza tra la struttura istituzionale di un paese e la quota di

entrate che i governi sub-nazionali gestiscono

- In alcuni paesi unitari, i governi decentrati gestiscono una quota di entrate pubbliche

maggiore che nei paesi federali.

- Non c'è una tendenza comune.

La composizione delle entrate

Qual è il peso delle entrate tributarie e dei trasferimenti?

Belgio, Canada, Germania il peso dei trasferimenti è superiore rispetto al peso delle entrate

tributarie. I trasferimenti rappresentano una quota rilevante delle entrate dei governi decentrati.

Il peso dei trasferimenti diminuisce drasticamente a partire dagli anni 90. Che si tratti di paesi

federali o stati unitaria, una parte non rilevante della spesa dei governi decentrati è finanziata con

trasferimenti che derivano da livelli superiori di governo. In IT la quota di trasferimenti si è quasi

dimezzata negli ultimi 30 anni.

Come sono fatte le entrate tributarie dei governi locali? Austria, Canada e USA hanno per lo più

imposte sul patrimonio (sulla casa); in Germania e Svizzera fanno affidamento su imposte sul

reddito e sui profitti; la Spagna è un mix tra imposte sul reddito e imposte sul patrimonio e altre;

Irlanda e UK hanno per lo più imposte sul patrimonio. Danimarca, Finlandia, Svezia e Norvegia si

basano su imposte sui redditi dei soggetti.

È meglio fare come i paesi anglosassoni (imposte sul patrimonio) o come i paesi scandinavi

(imposte sul reddito) o fare un mix di imposte?

Come per le spese, c'è un mondo molto vario. Ci sono enormi differenze sia all’interno del gruppo

di paesi federali sia tra i paesi unitari.

C'è un ulteriore aspetto da considerare: lo sbilancio entrate-spese e il ruolo dei trasferimenti. I

trasferimenti misurano il cosiddetto sbilancio tra entrate e spese “vertical imbalance” serve per

misurare quanta parte della spesa dei governi decentrati serve per finanziare i trasferimenti ed è

uguale alla quota delle entrate proprie sulla spesa. È molto difficile costruire e applicare un buon

sistema di trasferimenti perché questi generano problemi di incertezza e mancanza di trasparenza.

Come si conciliano i fatti con le indicazioni della teoria?

Come si decide quale modello di entrate usare?

La letteratura si è occupata del “tax assigment” cioè l’assegnazione delle fonti di finanziamento. La

letteratura cerca di rispondere a queste domande:

1. Qual è l’ottima struttura verticale di imposizione?

2. Chi decide basi imponibili e aliquota?

3. Quale livello di governo deve amministrare i tributi?

Si hanno risposte diverse a seconda del filone di letteratura che si considera.

1) La teoria tradizionale è rappresentata da Oates e Musgrave. Nella loro idea i tributi

dovrebbero essere strettamente collegati alle funzioni svolte= assegnazione entrate 29

strettamente collegata a quella delle funzioni di spesa. Anzi meglio sarebbe se le due

fossero decise parallelamente. Quindi secondo quest’idea il governo centrale deve

occuparsi di redistribuzione e stabilizzazione mediante le imposte progressive sul reddito

degli individui e le imposte sui profitti delle società. Al governo centrale deve andare il

gettito dei grandi tributi nazionali. Mentre i governi decentrati devono occuparsi della

funzione allocativa mediante le benefit taxes cioè le imposte applicate col principio del

beneficio.

Quando bisogna applicare le imposte, decidere chi in una collettività le deve pagare si hanno due

alternative: il principio del beneficio pagano le imposte coloro che traggono beneficio dalla

spesa pubblica e le dovrebbero pagare in proporzione al beneficio che ottengono, ma gli individui

non sono disposti a rivelare le loro preferenze e quindi tale principio non è applicabile; tale

principio può essere applicabile alla categoria di beni e servizi a domanda individuale. Tale

principio ha un ambito di applicazione ristretto ma il suo fondamento è il collegamento tra

pagamento delle imposte e benefici della spesa pubblica. Il principio della capacità contributiva

capacità di pagare le imposte; le imposte vengono pagate da tutti coloro che le possono pagare

indipendentemente dal fatto che traggano o meno benefici dalla spesa pubblica. Nella maggior

parte dei paesi si utilizza il secondo principio.

Le imposte locali dovrebbero avere altre due caratteristiche:

- Colpire basi imponibili poco mobili ed omogeneamente distribuite sul territorio;

- Fornire un gettito abbastanza stabile.

Ma i governi spesso si occupano di redistribuzione e le imposte locali sono raramente applicate

col principio del beneficio.

Quello che si osserva nella realtà non va d’accordo con le indicazioni della teoria tradizionale.

2) Teoria del Leviatano. Ci sono altri filoni di letteratura che forniscono indicazioni

contrastanti rispetto a quelle della teoria tradizionale. Indicazione sul finanziamento dei

governi decentrati vengono date anche dagli autori della teoria del leviatano.

La teoria tradizionale si differenzia dai nuovi approcci per l’idea che gli autori hanno sulla

benevolenza o malevolenza dei governi. I primi hanno l’obiettivo di massimizzare il

benessere della collettività; i secondi sostengono che i governi non sono li per

massimizzare il benessere della collettività ma una propria funzione di utilità.

quindi nella teoria del leviatano i governi non sono sempre benevolenti e i politici sono

considerati dei Leviatani. La prima indicazione che danno questi autori è che le imposte

dovrebbero colpire basi imponibili mobili perché quest’ultime sono una condizione

necessaria affinché si manifestino fenomeni di concorrenza fiscale che servirebbe a limitare

la voracità del leviatano.

Che cos’è una base imponibile mobile? È una base imponibile che si può spostare da un luogo

all’altro. Le casa sono una base imponibile immobile; il lavoro è una base imponibile con un certo

livello di mobilità; le società (profitti) hanno una base imponibile mobile; mentre la base

imponibile più mobile in assoluto è il capitale finanziario. Se posso spostare una base imponibile

da un paese all’altro, è anche possibile per alcuni paesi instaurare processi di concorrenza fiscale.

Alcuni paesi possono decidere di ridurre le aliquote per attirare basi imponibili dagli altri paesi. 30

Mettono in essere un processo di concorrenza che utilizza variabili di natura tributaria. La

concorrenza fiscale genera guadagni di efficienza e riduce il potere monopolistico dei governi;

limita la possibilità dei governi di aumentare le imposte e la dimensione del settore pubblico.

Un paese che decide di aumentare le sue aliquote di imposte andrebbe incontro a una perdita di

gettito perché ci sono paesi che hanno le aliquote più basse. Poiché anche gli aumenti di spesa

pubblica voluti dai governi non benevolenti hanno bisogno di essere finanziati, la mobilità delle

basi imponibili punirebbe questi governi attraverso una perdita di gettito.

se ci sono imposte le cui aliquote nel mondo sono drasticamente diminuite sono quelle sulle

rendite finanziarie e i proventi societari.

Oppositori di questo approccio:

-innanzitutto lo stesso Musgrave perché nel dibattito sui favorevoli e contrari alla concorrenza

fiscale musgrave si è schierato tra i secondi (vede la concorrenza fiscale come un bene);

-inoltre non si può generalizzare che i governi siano benevolenti (governi non sempre leviatiani);

-non c'è nessuna evidenza empirica che la dimensione del settore pubblico sia inversamente

proporzionale al grado di decentramento.

3) Approccio positivo di Hettich e Winer: non dà indicazioni normative ma parte osservando

quello che succede nel mondo e osservano che in tutti i paesi:

1. Le strutture tributarie sono molto complesse

2. Molteplicità di aliquote

3. Tanti regimi speciali (in IT ci sono per l’agricoltura, …)

L’idea di fondo per spiegare questa complessità è la varietà di tipologie degli individui

contribuenti, quest’ultimi hanno preferenze diverse per i livelli di tassazione e quindi richiedono

risposte politiche diverse. Allora, se pensiamo ad es. a una competizione elettorale, i partiti

propongono livelli di tassazione che incontrino la maggior parte delle preferenze. Quindi quei tre

punti sopra elencati sono il frutto di queste politiche differenziate. I contribuenti non sono tutti

uguali, hanno preferenze diverse. Quindi al costo di perdere in semplicità, si riesce ad

accontentare più contribuenti con l’introduzione di più imposte con aliquota diversa.

Conclusioni:

- La distribuzione del potere fiscale in un sistema decentrato ha poco a che fare con la teoria

normativa e con quanto scritto nella costituzione del paese.

- Si osserva il risultato di una lotta tra diversi livelli di governo per accrescere il loro potere

impositivo.

- Quando cambiano i rapporti di forza può cambiare anche la distribuzione del potere fiscale

(può esserci un accentramento o un decentramento).

In conclusione, ci viene in aiuto Bird e dice che se guardiamo al problema del tax assignement la

posizione di buon senso è che non bisogna schierarsi con nessuno di questi estremi. Nel mondo si

osserva che il tax assignement riflette più il processo di contrattazione politica che l’applicazione

coerente di una qualsiasi teoria normativa; le teorie normative non spiegano la realtà perché le

strutture verticali di tassazione non sono costruite a tavolino ma sono il risultato di un processo di

contrattazione politica tra governi centrali e decentrati. Non tutti gli assetti tributari che

osserviamo a livello decentrato sono uguali ci sono imposte migliori di altre. 31

È giusto dare autonomia tributaria ai governi locali? –> si o no?

Argomentazioni a favore:

- Yardstick competition: se un governo locale finanzia la sua spesa con risorse che non sono

proprie, il governo risponde di fronte ai cittadini della gestione di tali risorse. Maggiore

politica accountability. Per i cittadini è molto più facile confrontare le aliquote dei governi

locali piuttosto che le politiche di spesa annuali per comparare l’operato di un governo con

quello di un altro.

C'è un incentivo al controllo della spesa e all’uso efficiente delle risorse maggiore

accountability.

- Mobilità dei contribuenti e delle basi imponibili. La mobilità rappresenta un vincolo

all’aumento delle imposte locali (governi non benevolenti e concorrenza fiscale).

- Preferenze diverse. Un po’ di autonomia sulle imposte locali acconsente al governo locale

di usare queste imposte per programmi che meglio si adattano alle preferenze della

collettività e favoriscono la redistribuzione.

- Differenze nella dotazione di risorse. Non tutte le collettività sono in grado di fornire la

quantità di risorse necessaria per finanziare analoghi livelli di spesa. Quindi le basi

imponibili non sono omogeneamente distribuite sul territorio. Si cerca di ovviare a questo

problema coi trasferimenti (chiamati trasferimenti perequativi).

- Vincolo di bilancio e la disciplina fiscale (conduzione ordinata della politica di bilancio del

governo locale).

Il fatto di concedere autonomia tributaria fa sì che i governi locali non sviluppino quell’idea

secondo la quale c'è sempre un livello di governo superiore che è lì per accollarsi i disavanzi

dei governi locali l’autonomia tributaria è un incentivo a farsi carico della disciplina

fiscale da parte dei governi locali.

Quanta e come si attua l’autonomia tributaria?

L’assegnazione delle fonti di finanziamento (revenue/tax assignement)

il revenue assignement si riferisce alle fonti di finanziamento in maniera generale, mentre il tax

assignement fa riferimento solo alle imposte.

Ci sono tre metodi di assegnazione:

1. Tributi propri (legislazione e assegnazioni indipendenti dagli altri livelli di governo)

2. Compartecipazioni

3. Addizionali

1. LEGISLAZIONE INDIPENDENTE: Ogni governo locale decide quali e quanti imposte, le

relative aliquote e basi imponibili, la concessione di agevolazioni e sottrazioni e anche

sistemi di accertamento e gestione delle imposte a livello locale. Ogni ente locale disegna il

proprio ordinamento tributariomassimo grado di autonomia tributaria.

vantaggi

I sono:

(1) il controllo delle fonti di finanziamento (ciascun governo locale può istituire un

collegamento tra livello di entrate e livello di spesa); 32

(2) certezza delle risorse e possibilità di programmazione (se le risorse derivano da imposte

decise dal governo locale, queste risorse il governo locale le otterrà con certezza e questo è

importante per un adeguata programmazione dei programmi di spesa: l’Italia è l’esempio

peggiore);

(3) potere di decidere il livello delle imposte sotto la propria responsabilità.

(4) maggiore trasparenza e visibilità e accountability.

(5) stretto collegamento tra entrate e spese.

svantaggi

Gli sono:

(1) La molteplicità di strutture amministrative e quindi un aumento dei costi per la

gestione dei tributi

(2) Maggiori adempimenti da compiere per il pagamento delle imposte

(3) Esportazione dell’imposta: si verifica quando un’imposta prodotta in un

comune/provincia/regione viene pagata da contribuenti residenti in un altro

comune/provincia/regione (ad es. la tassa di soggiorno o l’imposta sulla seconda casa).

(4) Concorrenza fiscale predatoria: si verifica quando c'è piena autonomia per i governi

locali nello stabilire le basi imponibili e le aliquote. Ciò potrebbe portare allo sviluppo di

comportamenti opportunistici per cui i governi locali tenderebbero, con la politica

tributaria, ad attrarre basi imponibili dagli enti limitrofi.

Esportazione dell’imposta: fenomeno per cui le imposte applicate in una giurisdizione vengono

trasferite sui residenti di altre giurisdizioni:

- Imposte esportate ai consumatori non residenti;

- Imposte esportate ai possessori non residenti dei fattori di produzione.

È un fenomeno per certi versi negativo.

2. LE ADDIZIONALI: i governi locali possono avere la facoltà di applicare addizionali su una

base imponibile definita dal governo centrale. Il grado di autonomia di solito sta nella

possibilità di poter scegliere l’aliquota, di solito entro limiti fissati dal governo centrale.

L’autonomia è minore rispetto alla legislazione indipendente.

I Vantaggi sono:

- Trasparenza

- semplicità amministrativa.

Gli svantaggi sono:

- la produzione di disparità fiscali orizzontali e necessità di un sistema perequativo (a parità

di aliquota il gettito che potrebbe raccogliere una regione è inferiore rispetto a quello che

può raggiungere un’altra regione); il fatto che ogni governo locale ottiene un gettito

proporzionato alla base imponibile vigente a parità di aliquota (e si introducono i

trasferimenti sperequativi);

- le esternalità fiscali verticali ovvero la base imponibile di un certo livello di governo può

essere influenzata dalle politiche poste in essere da un altro livello: supponiamo che il

governo centrale voglia sostenere i consumi e ridefinisca la base imponibile dell’IRPEF e

come conseguenza i governi locali avranno un ridimensionamento del gettito locale; se più

33

livelli di governo insistono sulla stessa base imponibile si avranno le esternalità fiscali

verticali.

[Besley e Rosen: negli USA, quando il governo federale aumenta l’aliquota delle imposte su

benzina e sigarette, gli stati agiscono aumentando a loro volta le aliquote]

3. LE COMPARTECIPAZIONI: sono frazioni di gettito di imposte raccolte sul territorio locale o

sul territorio nazionale. Sono caratterizzate da assenza di autonomia tributaria. Le

compartecipazioni sono di due tipologie.

(1) Revenue sharing posso partecipare al gettito. Ai governi locali viene attribuita una

certa quota di gettito di un tributo nazionale. Il margine di autonomia che deriva dal

revenue sharing non comporta alcun margine di autonomia tributaria per il governo

locale perché è considerabile come un trasferimento. La compartecipazione per

esempio all’IVA è un entrata tributaria.

(2) Base sharing ottengo una quota di base imponibile. Data una certa base imponibile,

questa non è solo appannaggio del governo centrale, ma vi partecipano anche i governi

locali. È poco utilizzata e può essere vista come un’addizionale.

Svantaggi:

- Autonomia molto limitata

- Il gettito dipende dalle decisioni di un altro livello di governo

- Sono come i finanziamenti: non hanno autonomia di finanziamento al margine.

Quali imposte dovremmo dare ai governi locali?

- Le imposte dovrebbero essere efficienti

- Bisognerebbe evitare l’esportazione dell’imposte e la concorrenza fiscale predatoria

- Non dovrebbero generare problemi di equità

- Dovrebbero essere facili da amministrare

Probabilmente un’imposta che ha tutte queste caratteristiche non esiste.

LE IMPOSTE Si classificano in:

1. BENEFIT TAXES: generano benefici generalizzati e hanno un ambito ristretto di

applicazione, il gettito che originano è molto modesto (insufficiente). Inoltre poco si

prestano ad affrontare le questioni redistributive.

2. IMPOSTE SUL PATRIMONIO (case e terreni):

Vantaggi comportano pochi problemi di evasione, la base imponibile è perfettamente

immobile, determinano stabilità del gettito.

Svantaggi Quando vengono attribuite l’autonomia sta nella fissazione delle aliquote e

non nel determinare la base imponibile quindi la base imponibile è difficile da calcolare;

possibile esportazione dell’imposta.

3. IMPOSTE PERSONALI SUL REDDITO: solitamente prendono la forma di addizionali col

principio della residenza e vanno a finanziare servizi con benefici generalizzati.

Svantaggi A parità di aliquota, può esserci diversità nella distribuzione della base 34

imponibile sul territorio; c'è un certo grado di mobilità della base imponibile; ci possono

essere problemi di competizione fiscale verticale.

Esempio: i paesi scandinavi hanno aumentato le aliquote con effetto negativo

nell’offerta di lavoro. Possibili effetti sul gettito dei governi centrali e sui contributi sociali.

Suggerimento: autonomia limitata nel 96 la Svezia introduce un’imposta sulle imposte

locali per chi aumentava l’aliquota; nel 2002 la Danimarca effettua il tax freeze (accordo tra

governo centrale e governi locali).

4. IMPOSTE SUI PROFITTI DELLE SOCIETA’: genera in assoluto più problemi: distorsioni

nell’allocazione delle risorse, in presenza di aliquote differenziate; possibile esportazione

dell’imposta; difficoltà amministrative e di individuazione della fonte di profitti;

fluttuazione del gettito in risposta la ciclo dei profitti. L’assetto decentrato è simile

all’assetto centrale. C'è il problema della ciclicità del gettito (se i profitti diminuiscono, il

gettito diminuisce).

5. ACCISE:

Vantaggi sono facilmente amministrabili; poco distorsive se applicate col principio della

destinazione. Generano il problema del cross-border shopping se le aliquote d’imposta

sono diverse. Sono applicabili col principio del beneficio ma non generano un gettito

sufficiente.

6. IMPOSTE GENERALI SULLE VENDITE (come l’IVA):

Vantaggideterminano un gettito elevato.

Svantaggihanno effetti sugli scambi tra diverse giurisdizioni; difficoltà di gestione e

accentramento; problemi di frode fiscale.

Ci sono molti studiosi che valutano meccanismi di applicazione di queste imposte a livello

locale.

7. L’IRAP (in Italia)

Le imposte meno problematiche sono quelle sul patrimonio.

Chi deve accertare ed amministrare i tributi?

Sistema accentrato: lo stato centrale si fa carico di amministrare i tributi.

Vantaggi:

- C'è un’unica struttura che comporta efficienza ed economie di scala e minori costi per i

contribuenti.

- Ci sono minori incentivi alla corruzione.

- Maggiori disponibilità di risorse.

- maggiori capacità e competenze

1. Efficienza: il principale obbiettivo dell’amministrazione tributaria è ottenere risorse al

minor costo possibile.

molti letterati suggeriscono di attribuire questo compito al governo centrale, a causa 35

dell’esistenza di economie di scala e scopo, attraverso le quali i costi della tassazione sono

minimizzati.

2. Ridurre i costi dei contribuenti:

- Una singola struttura per relazionarsi coi contribuenti;

- Tutti i contribuenti sono soggetti alle stesse regole e procedure;

- Minor confusione sulle responsabilità del governo

3. Riduzione dell’incentivo alla corruzione grazie alla possibilità di ruotare il personale e di

pagare salari più elevati. Un personale più qualificato permette una maggiore

specializzazione e la possibilità di un budget più elevato per tecnologie più sofisticate.

4. Maggiori strumenti per competere con nazionali e globali organizzazioni e con attività

d’imposta che attraversano le giurisdizioni locali o regionali.

Sistema decentrato

Vantaggi:

- maggiore autonomia: siccome le attività di controllo influenzano il livello di tasse raccolte, un

governo locale che effettua attività di controllo sarà in grado di accrescere le entrate ai margini.

- maggiore trasparenza dei contribuenti: quando l’amministrazione delle imposte è decentrata, i

contribuenti valutano l’operato dei governi locali.

- maggiore incentivo all’accertamento: ma forse il problema più grande riguarda la struttura

organizzativa dell’amministrazione tributaria e gli incentivi che fornisce ai funzionari fiscali.

- maggiori incentivi alla corruzione

Le amministrazioni nazionali hanno gli stessi incentivi alla raccolta delle tasse locali rispetto

all’amministrazione locale?

Mikesell: c'è il rischio che gli amministratori dei governi superiori non pongano la stessa attenzione

e priorità alle imposte locali rispetto a quelle di livello superiore.

In altre parole, i governi locali hanno un maggiore incentivo a raccogliere le loro tasse rispetto ai

funzionari nazionali.

Dillinger: dall’altro lato, se l’amministrazione locale è giudicata meno competente rispetto a quella

nazionale, la scelta tra controllo centrale o locale delle imposte è una scelta tra indifferenza e

incompetenza.

I problemi su chi debba gestire, amministrare e controllare i tributi sono differenti a seconda del

tipo di imposta considerata. Costruire un modello di tax assignement è molto complesso e nel

mondo si osservano molte soluzioni diverse. Ci sentiamo di dire che il mondo anglosassone che ha

scelto le imposte sul patrimonio è quello che dà minori problemi.

Le imposte personali e sui profitti sono meglio amministrate a livello centrale mentre le accise e le

imposte patrimoniali possono essere amministrate anche a livello locale.

Ruolo dei trasferimenti

È ancora rilevante. Ci sono varie tipologie:

- Unconditional grants (anche detti non ear marked general purposes oppure block grants):

non c'è nessun vincolo di destinazione. 36

- Conditional grants (ear marked): trasferimenti vincolati o con vincolo di destinazione. A

loro volta possono essere di due tipi matching grants (al trasferimento che arriva da

livello superiore il governo decentrato deve aggiungere una sua quota di risorse come

accade per i fondi europei); non matching grants.

Obiettivi dei trasferimenti:

- finanziare l’attività dei governi decentrati: i trasferimenti possono essere utilizzati per finanziare

un livello minimo di servizi oppure per offrire servizi imposti dal governo centrale (si usano

unconditional grants).

Vantaggi: 1) il governo centrale ha un maggior controllo sulla spesa dei governi decentrati; 2)

utili per compensare le inefficienze prodotte dalle imposte locali; 3) c'è un certo grado di

autonomia nel decidere il livello quali-quantitativo dei servizi; 4) le imposte dei governi

decentrati rispecchiano molto le esigenze dei cittadini.

Svantaggi:

- Le imposte permettono di adattare il livello di servizi alle preferenze locali

- Accrescono l’accountability dei governi decentrati

- La qualità dei servizi dipende dai governi decentrati.

Problemi:

criteri di attribuzione; dobbiamo basarci sui costi effettivi o sui costi standard?; struttura del

sistema di trasferimenti (semplice o complessa? Se è semplice dà maggiore trasparenza);

struttura stabile o in evoluzione?

- compensare gli effetti di spill over

Matching grants: il governo centrale finanzia una quota specifica di una spesa dell’ente locale e

quest’ultimo si impegna ad accrescere la sua spesa su programmi selezionati,generalmente con

effetti di spill over.

- perequazione: se ci sono disparità di risorse sul territorio, allora interviene il governo centrale e

colma il divario col sistema dei trasferimenti.

Ma cosa dobbiamo colmare? La capacità fiscale o il fabbisogno di spesa? È più sensato perequare

per capacità fiscale. La capacità fiscale di un governo decentrato è la capacità di raccogliere gettito

dal proprio territorio ad una certa aliquota (diversa da sforzo fiscale: il governo decentrato utilizza

i margini di autonomia tributaria a sua disposizione). Dato un certo sforzo fiscale il sistema dei

trasferimenti colma il divario nelle risorse che ottengono i diversi enti decentrati.

Si utilizzano gli unconditional grants per colmare il divario tra necessità di spesa e capacità di

raccogliere gettito, distribuiti sulla base di: capacità fiscale (capacità di raccogliere il gettito delle

proprie risorse) e fabbisogno di spesa.

Quanto si deve perequare? 37

I trasferimenti sono un bene o un male? Vanno bene ma non devono costituire la fonte di

finanziamento principale degli enti decentrati e indebolire la disciplina fiscale degli enti decentrati.

Caratteristiche di un buon sistema di trasferimenti:

- Non devono distorcere gli incentivi

- Non devono penalizzare gli enti con maggiore capacità fiscale

- Devono costituire una fonte infra marginale di finanziamento.

- Non devono minare la disciplina fiscale

- Devono essere trasparenti.

Costruire un buon sistema di trasferimenti è impresa complicata. 38

La sanità

Che cos’è la salute?

OMS: “stato di completo benessere fisico, mentale, sociale e non soltanto assenza di malattia”.

Questo è un concetto ampliato rispetto a quanto considerato in precedenza: la salute non è solo in

contrapposizione alla patologia, ma avviene un allargamento della prospettiva sanitaria alle

condizioni sociali e psichiche.

Che cos’è la sanità?

Insieme di tutti i beni e servizi che devono contrastare le patologie e rappresenta uno dei

determinanti dello stato di salute.

I determinanti della salute sono:

- Comportamenti personali e stili di vita

- Condizioni di vita e di lavoro

- Accesso ai servizi sanitari

- Condizioni generali socio-economiche, culturali e ambientali

- Fattori genetici

Tutti questi fattori possono essere classificati e raggruppati in varie categorie:

- Non modificabili: genetica, sesso età

- Socio-economici: povertà, occupazione, esclusione sociale, istruzione

- Ambientali: aria, acqua e alimenti, ambiente sociale e culturale, abitato

- Stili di vita: abitudini alimentari, attività fisica, fumo e alcool, assunzione di farmaci

- Accesso ai servizi: tipo di sistema sanitario, servizi sociali, attività ricreative.

Come si misura la salute? Lungo tre dimensioni (sociale, mentale, fisica)

Ci sono due tipi di rilevazioni:

1. Misure soggettive effettuate mediante questionari e scale standard per permettere

confornti

2. Misure oggettive, indicatori misurabili in modo oggettivo e facilmente confrontabili

(aspettativa di vita, morbosità, mortalità, altro). La più importante è l’aspettativa di vita e

in particolare l’aspettativa di vita alla nascita – life expectancy LE (numero medio di anni

che una persona si aspetta di vivere, al momento della sua nascita, sulla base dei tassi di

mortalità che si sono registrati nell’anno di riferimento).

LE molto aumentata negli ultimi decenni in tutti i paesi OECD e in molte economie emergenti

(miglioramento condizioni di vita, riduzione di alcuni fattori di rischio, progresso nelle cure

mediche). Nel 2011 per la prima volta LE media OECD supera gli 80 anni (Svizzera, Giappone e

Italia in testa). LE più bassa in Messico e Turchia

Negli USA, nel 1970 l’aspettativa di vita alla nascita era sopra la media, ma nel 2011 l’aspettativa di

vita è scesa sotto la media perché è aumentata di molto in altri paesi cause: stili di vita 39

inappropriati (obesità, droga), sistema sanitario frammentato e non compre tutta la popolazione e

cattive condizioni socio economiche, alti tassi di povertà e disuguaglianza. L’accesso ai servizi

sanitari non è generalizzato. La media dell’OECD (paesi dell’area euro) è aumentata molto.

Da cosa dipende l’evoluzione dell’aspettativa di vita alla nascita? Sembra esserci una relazione

diretta tra aspettativa di vita, reddito pro capite e spesa pro capite per la sanità. Si individua una

relazione positiva e crescente tra il PIL e l’aspettativa di vita alla nascita. A parità di reddito pro

capite l’aspettativa può variare da un paese all’altro (grande variabilità). Inoltre c'è anche un

legame diretto tra aspettativa di vita e spesa per la sanità.

Contano di più i comportamenti o gli stili di vita individuali o il contesto politico, socio-economico

e culturale nel determinare la sanità?

Ci sono due risposte diverse (Europa vs usa) che hanno prodotto due tipi di sistemi sanitari diversi:

- Modello USA: stato di salute dell’individuo dipende per il 50% dal suo comportamento

individuale. Gli altri fattori (accesso alle cure 10%, genetica 20%, ambiente 20%) sono

meno importanti e il meno importante di tutti è l’accesso alle cure sanitarie. L’individuo è il

principale responsabile del suo stato di salute.

- Modello Europa: contano di più gli altri fattori rispetto al comportamento individuale.

Al centro, l’individuo, con le sue caratteristiche biologiche: sesso, età, patrimonio genetico,

determinanti non modificabili della salute. I determinanti modificabili si muovono dagli

strati interni verso quelli più esterni: stili di vita individuali, ambiente di vita e di lavoro,

contesto politico, sociale, economico e culturale.

È un modello più complesso e articolato:

 Grafica a semicerchi concentrici: gerarchia di valore tra i diversi determinanti della

salute (i semicerchi più esterni rappresentano il “contesto” che influisce maggiormente

sullo stato di salute)

 riflette la cultura europea di welfare state fondata sul diritto alla salute

 fa propria la visione multisettoriale della tutela della salute contenuta nella

Dichiarazione di Alma Ata

Questo modello arriva da una dichiarazione universale di Alma Ata del 1978. Il modello

europeo fa sue alcune dichiarazioni di Alma Ata:

 la salute è un fondamentale diritto umano e il raggiungimento del più alto livello

possibile di salute è uno dei più importanti obiettivi sociali del mondo.

 La grande disuguaglianza nello stato di salute delle popolazioni è inaccettabile dal

punto di vista politico, sociale ed economico

 Le popolazioni hanno il diritto e il dovere di partecipare individualmente o

collettivamente alla programmazione e realizzazione della loro assistenza sanitaria

 I governi hanno la responsabilità della salute delle loro popolazioni che può essere

raggiunta fornendo loro adeguate misure sanitarie e sociali. L’assistenza sanitaria

primaria è la chiave di volta per raggiungere questo obiettivo come parte dello sviluppo

nello spirito della giustizia sociale

 L’assistenza sanitaria primaria è l’assistenza sanitaria essenziale resa accessibile a tutti

gli individui della comunità. 40

 La promozione e la protezione della salute della popolazione è essenziale per lo

sviluppo sostenuto economico e sociale e contribuisce ad una migliore qualità della vita

e alla pace mondiale.

Il ruolo dell’intervento pubblico in ambito sanitario

Ci sono due ragioni che giustificano l’intervento pubblico in ambito sanitario:

1. Ragioni di efficienza

2. Ragioni di equità

1. Le prime sono collegate alle insufficienze del mercato privato e definiremmo queste ragioni

dicendo che il mercato privato non porta ad una soluzione Pareto efficiente sul mercato

dei beni e servizi sanitari. Inefficienza: le risorse allocate sul mercato possono essere

superiori o inferiori rispetto a quelle ottimali.

2. Le seconde stabiliscono che se anche il mercato portasse a una soluzione Pareto efficiente

questo non toglierebbe spazio all’intervento pubblico perché ci potrebbe essere una parte

di cittadini che restano al di fuori dei servizi sanitari perché privi di copertura assicurativa o

troppo poveri per comprare quei servizi sul mercato.

Da un lato si parla di LOGICA WELFARISTA: l’intervento pubblico nell’ambito della

redistribuzione delle risorse deve derivare dalla logica dell’utilitarismo individuale. La

redistribuzione è accettata e desiderabile perché questo aumenta anche il benessere di

ciascun individuo.

Dall’altro lato ci sono le TEORIE DELLA GIUSTIZIA SOCIALE: lo stato indipendentemente da

ragioni di utilitarismo individuale dovrebbe garantire a tutti il soddisfacimento dei bisogni

ritenuti fondamentali, indipendentemente dalle condizioni economico sociali degli

individui. Si parla di egualitarismo specifico: a tutti deve essere garantito l’accesso a quei

servizi che soddisfano bisogni fondamentali, indipendentemente dal fatto che l’individuo

sia povero o ricco o in stato di bisogno. Se questo è vero, l’accesso degli individui al

mercato dei servizi sanitari non dovrebbe essere controllato dal mercato. È come se ogni

individuo ha una sorta di diritto politico alla soddisfazione dei suoi bisogni fondamentali

indipendentemente dalla capacità di acquistare queste prestazioni e dal loro costo.

In questo ambito si può fare riferimento a quattro definizioni:

- “Merit wants” di Musgrave: beni meritevoli di tutela pubblica, indipendentemente dalla

domanda di potenziali utenti. Lo stato si comporta in modo paternalistico. La fornitura di

questi beni è indipendente dalla domanda della collettività e sono volti a soddisfare bisogni

molto importanti per la collettività come la sanità o l’istruzione. Il bilancio pubblico ha il

compito di garantirne una produzione ottimale, rispetto a quella che deriverebbe dalla sola

dinamica del mercato. 41

- “Egualitarismo specifico” di Tobin: beni e servizi che hanno caratteristiche diverse dagli altri

e che vanno allocati secondo criteri non propri del mercato e dovrebbero essere forniti a

tutti i membri della collettività.

- “Beni primari” di Rawls: beni la cui distribuzione egualitaria è fondamentale per la

creazione di un ordine sociale giusto. fa riferimento ai diritti fondamentali delle persone e

questo non riguarda sanità o istruzione ma l’ottica è più ampia.

- “Diritti di cittadinanza” di Marshall: suddivisi in

 cittadinanza civile: garantisce ai singoli una serie di diritti fondamentali (diritto di

pensiero, parola, libertà di espressione)

 cittadinanza politica: garantisce ai singoli il diritto di partecipazione politica;

 Cittadinanza sociale: garantisce il diritto a un certo grado di benessere, istruzione,

assistenza sanitaria ovvero a condizioni di vita mediamente civili secondo lo standard

prevalente in un dato contesto storico sociale.

in tutti questi ambiti rientrano i beni e servizi del settore sanitario.

Ci sono forti ragioni di equità. Se accettiamo per intero queste ragioni, quali caratteristiche

discenderebbero da un sistema sanitario cosi fatto?

1. Offerta delle prestazioni sanitarie da parte del settore pubblico

2. Servizio universale: estensione e garanzia del servizio a tutti i cittadini.

3. Prestazioni uguali per bisogni uguali

4. Finanziamento a carico del settore pubblico.

Quante risorse devono essere allocate al sistema sanitario?

Si pone un problema di priorità. Siamo in un periodo in cui le risorse pubbliche sono più difficili da

gestire perché ci sono processi di controllo della spesa pubblica. I governi non possono usare

aumenti di spesa per tutti i settori e si comincia ad erodere questa prospettiva spostandosi verso

un concetto più moderno ovvero quello di fornire ai cittadini un certo livello di beni e servizi

sanitari. a ciascuno dovrebbe essere garantito un livello minimo di assistenza sanitaria

Bisogna razionare le risorse e fornire a tutti un certo livello di servizi sanitari essenziali (sufficienti a

garantire la capacità di ciascuno a vivere e partecipare attivamente alla vita sociale) perché non

siamo nelle condizioni di poter espandere la spesa per la sanità.

Problemi del razionamento delle risorse:

- Immaginiamo che ci sia un ventaglio di terapie per curare la stessa patologia che hanno

costi differenti, rientrano tra i livelli essenziali le terapie meno costose.

- Terapie salvavita ma meno interventi di riabilitazione.

- Se non possiamo aumentare il numero di strutture e di macchinari, il risultato del

razionamento sono lunghe liste d’attesa.

- Minore cura delle strutture fisiche e peggioramento delle condizioni ambientali in cui si

viene curati.

- Peggioramento della qualità del servizio, secondo il modello di Baumol la qualità del

servizio si misura con la quantità di lavoro e quindi riduzione del personale. 42


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DESCRIZIONE APPUNTO

Appunti delle lezioni integrati con il materiale di studio fornito dalla docente.
Il documento è inerente al primo modulo del corso dell'anno accademico 2016/2017
Gli appunti trattano le seguenti tematiche del corso:
1. Compiti e funzioni di un sistema fiscale.
2. L’espansione del settore pubblico nel mondo.
3. L’espansione del settore pubblico in Italia.
4. Teorie che spiegano l’espansione del settore pubblico.
5. Organizzazione di un sistema fiscale: sistemi accentrati e sistemi decentrati.
6. Livelli di governo, funzioni di spesa, fonti di finanziamento e sistema dei trasferimenti.
7. Sistemi sanitari a confronto.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in management per l'impresa (MILANO - ROMA)
SSD:

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher valemann di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Sistemi fiscali comparati e politiche di welfare e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Cattolica del Sacro Cuore - Milano Unicatt o del prof Ambrosanio Maria.

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