Sicurezza del lavoro

SICUREZZA DEL LAVORO

Sotto il termine sicurezza del lavoro si ricomprendono una serie di regole di diversa matrice tutte

finalizzate alla gestione integrata dei rischi derivati da lavoro. Gestire il rischio significa

innanzitutto prevenirlo. L'idea della prevenzione dei rischi da lavoro diventa rilevante sul piano

giuridico a partire dal D.Lgs. 626/94 in seguito all'impulso dato dall'Unione Europea. Prima di

allora l'approccio della sicurezza del lavoro più che della prevenzione si preoccupava di intervenire

nei casi in cui si fossero verificati delle lesioni della salute attraverso l'intervento dell'INAIL e delle

regole risarcitorie previste dall'articolo 2087 del Codice Civile. L'articolo 2087 stabilisce che

“l'imprenditore è tenuto ad adottare nell'esercizio dell'impresa le misure che, secondo la

particolarità del lavoro, l'esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l'integrità fisica e la

personalità morale dei prestatori di lavoro”. In tale articolo non si parla espressamente di tutela per

cui si lascia libero il datore di non adottare misure di tutela preventiva. Quindi se il datore non tutela

la salute dei lavoratori, questi è tenuto a risarcire il danno. La responsabilità civile ed il susseguente

risarcimento ha sempre avuto un'applicazione limitata poiché è stata creata un'assicurazione

obbligatoria (INAIL) che copre il datore dal rischio derivante dalla sua responsabilità risarcitoria.

Infatti il datore paga un premio assicurativo, per ciascun lavoratore, rapportato al rischio al quale

questi viene sottoposto, per cui, nel momento in cui si verifica un infortunio, interviene l'INAIL

senza che sia necessario attivare la responsabilità civile prevista dall'articolo 2087. Il 2087 ritorna di

attualità agli inizi degli anni '90 quando, in seguito alla direttiva quadro 89/391/CEE, la

giurisprudenza ne dà una lettura estensiva stabilendo che i principi di tutela preventiva enunciati

da tale direttiva fossero impliciti nel 2087 che prevede un obbligo di tutela prevenzionistica a

carico del datore. Per cui, in seguito alla stipula del contratto di lavoro, oltre all'obbligo per il

datore, sorge un diritto di credito da parte del lavoratore che ha ad oggetto la tutela prevenzionistica.

Quando si parla di giurisprudenza si fa riferimento ai giudici del lavoro ma, paradossalmente sono

più i giudici penali a richiamarla (ex. Thyssenkrupp). Anche se il legislatore non ha mai definito il

concetto di prevenzione e tutela preventiva, tale concetto ha circolato nell'ordinamento ed era inteso

come un obbligo di tipo pubblico-amministrativo in capo al datore nei confronti di ogni singolo

lavoratore. Infatti, sia il D.Lgs 626/94 sia il TU D.Lgs. 81/08, richiamano una normativa di metà

anni '50 concernente l'igiene e la salute nei luoghi di lavoro e che ha rappresentato la normativa di

riferimento per gli ispettori del lavoro. Tali regole furono concepite come regole che creavano degli

obblighi in capo al datore nei confronti della tutela della salute pubblica e la loro violazione

determinava una sanzione amministrativa. Dagli anni '90 in poi la prevenzione investe non solo il

rapporto datore-Stato ma anche quello datore-lavoratore per cui il datore contrae l'obbligo anche nei

confronti del singolo lavoratore che viene definito dalla giurisprudenza come creditore di sicurezza.

Per cui si ha un'obbligazione di tipo civilistico all'interno del rapporto datore-lavoratore. La nozione

di prevenzione circolava nell'ordinamento anche prima, ad esempio, la legge di istituzione del

servizio sanitario nazionale del '68 parlava di “controllo finalizzato alla prevenzione”. Uno slancio

fondamentale alla questione viene dato, tra fine anni '70 ed inizi anni '80, in ambito comunitario a

partire dalla risoluzione del Consiglio CEE del '78 che prevede un programma di azione in materia

di salute nei luoghi di lavoro col quale si decide di armonizzare le normative nazionali per

proteggere i lavoratori dai rischi più gravi. Da tale risoluzione scaturirà, negli anni '80, la direttiva

dedicata alla prevenzione dei rischi più gravi (fisico, chimico e biologico) che verrà recepita in

Italia con la Legge 277/91 sul rischio amianto ed altri agenti biologici.

DIRETTIVA QUADRO 89/391/CEE

Il tema della prevenzione sui luoghi di lavoro è uno dei temi più trattati dalla normativa

comunitaria. Di tutta la copiosissima normativa comunitaria la più importante è la direttiva quadro

89/391/CEE che detta una normativa generale in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro

cui sono poi collegate le diverse direttive particolari per singolo settore. La direttiva oltre a stabilire

i principi di carattere generale da applicare in tutti i settori, pone le regole per l'armonizzazione dei

diversi sistemi nazionali. Tale direttiva è stata recepita in Italia con il D.Lgs. 626/94, più volte

modificato sino all'attuale TU D.Lgs. 81/08. A distanza di oltre un decennio il legislatore ha deciso

di ritornare sull'argomento sia per un'esigenza di adeguamento alla normativa europea sia per

cercare di dare vita ad un TU in grado di auto-integrarsi. Tale scommessa è stata persa anche perché

il TU non raccoglie tutte le leggi in materia di sicurezza ma solo i principi generali ed, in ogni caso,

esso non è esaustivo. Infatti, già nel 2009 vi sono state le prime modifiche fino ad arrivare a quelle

del recentissimo “Decreto del Fare”. Il sistema, però, nelle sue caratteristiche essenziali è quello

delineato dalla direttiva quadro dell'89 e dal TU D.Lgs. 81/08. Tale sistema di fondo viene

richiamato dal legislatore ogni qualvolta adotta una modifica o detta le normative particolari.

Fino agli anni '90 il rapporto tra la tutela risarcitoria dell'INAIL e quella prevenzionistica è stato a

lungo squilibrato a favore della prima. Tale rapporto si inverte a partire dagli anni '90 sia per

l'impulso comunitario sia perché nella coscienza civile inizia a radicarsi l'idea che il bene salute sia

un bene fondamentale della persona che va tutelato prima di tutto in riferimento all'articolo 32 della

Costituzione. Infatti nel TU vi sono norme che tutelano il singolo però, prima di tutelare il singolo,

tutelano la collettività. Ad esempio, il lavoratore deve tutelare la propria incolumità ma si deve

occupare anche di quella degli altri lavoratori come vero e proprio vincolo giuridico. La

prevenzione assume un ruolo fondamentale non solo per la tutela di un bene comune ma ha anche

un risvolto economico nel favorire la riduzione della spesa sociale. Infatti gli infortuni oltre a

gravare sull'INAIL, gravano anche sul servizio sanitario nazionale, finanziato dalla fiscalità

generale, per cui vi sono costi sociali, legati alla mancata prevenzione, che gravano su tutta la

collettività. Un altro risvolto economico riguarda il buon funzionamento del mercato economico

europeo, in quanto la presenza di regole uniformi sulla tutela della sicurezza del lavoro consentono

alle imprese di competere alla pari evitando o riducendo il rischio di dumping.

I principi più rilevanti della direttiva quadro 89/391/CEE riguardano innanzitutto il campo di

applicazione che, come stabilito dall'articolo 2, concerne tutti i settori d'attività privati o

pubblici. Per cui si fa riferimento a tutte le attività umane che espongono i lavoratori ad un rischio e,

se vi sono dei limiti, sono legati ad esigenze di carattere pubblico (ex. forze dell'ordine o protezione

civile) che devono comunque armonizzarsi ai principi generali della direttiva. L'articolo 3 definisce

cosa debba intendersi per lavoratore e datore ai fini dell'applicazione della direttiva. Per cui il

lavoratore è qualsiasi soggetto esposto al rischio dell'organizzazione produttiva in cui si trova ad

operare per cui “è lavoratore qualsiasi persona impiegata da un datore di lavoro, compresi i

tirocinanti e gli apprendisti, ad esclusione dei domestici”. Per datore si intende “qualsiasi persona

fisica o giuridica che sia titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore ed abbia la responsabilità

dell'impresa e/o dello stabilimento”. Per cui il concetto di lavoratore o datore ha come unico

criterio fondamentale l'esposizione al rischio. Il principio più contestato dall'impresa e dagli

ordinamenti nazionali è quello sancito dall'articolo 5 ossia il principio della responsabilità del

datore per cui il datore è responsabile degli obblighi ad esso attribuiti dalla direttiva e tale

responsabilità non è in ogni caso ridotta se si individui un concorso di colpe da parte dei lavoratori.

Anche nel caso in cui il lavoratore non faccia tutto ciò che è necessario per tutelare la propria salute

non si ha una riduzione della responsabilità del datore poiché colui che crea il rischio ha l'obbligo di

gestirlo e non può delegarne ad altri la gestione. Il concorso di colpa del lavoratore, se notevole, può

ridurre la responsabilità del datore e, in casi estremi, il datore può anche essere esonerato ma tali

regole applicative non scalfiscono il principio generale della responsabilità. Il paragrafo 2 stabilisce

che “qualora un datore di lavoro ricorra, in applicazione dell'articolo 7, paragrafo 3, a competenze

(persone o servizi) esterne all'impresa e/o allo stabilimento, egli non è per questo liberato dalle

proprie responsabilità in materia”. Per cui la delega non può mai essere una delega piena. Il

paragrafo 3 stabilisce poi che “gli obblighi dei lavoratori nel settore della sicurezza e della salute

durante il lavoro non intaccano il principio della responsabilità del datore di lavoro”. La direttiva

elenca poi delle regole generali molto semplici quali l'eliminazione del rischio alla fonte e, se non

possibile, la sua riduzione. Infatti si stabilisce che il rischio vada eliminato alla fonte e il datore

deve valutare le fonti di rischio nella propria organizzazione e, se il rischio non è eliminabile,

bisogna ridurlo, contenerlo e gestirlo. Bisogna adottare prima le misure di tutela collettiva e poi

quelle individuali. È necessario adeguare il lavoro all'uomo con un corretto rapporto mezzo-fine,

per cui si deve cercare di attenuare il lavoro monotono e ripetitivo scegliendo, per quanto possibile,

metodi ed attrezzature di lavoro in considerazione del fatto che al centro dell'attenzione vada

collocato il lavoratore e non la produttività. Bisogna inoltre programmare la prevenzione in modo

da integrare la tecnica, l'organizzazione del lavoro, le relazioni sociali e l'influenza di tali fattori

negli ambienti di lavoro. Infatti nel luogo di lavoro vi sono anche una serie di rischi che derivano da

dinamiche relazionali e sociali, in particolare nelle realtà in cui prevale il lavoro intellettuale. Tali

principi sono stati recepiti in parte o in toto dal TU D.Lgs. 81/08. Uno degli aspetti più importante

della direttiva quadro è quello di avere introdotto dei concetti nuovi e di avere dati un significato

diverso ad altri già presenti. Ad esempio, il concetto di salute, prima della direttiva quadro, era

inteso come assenza di malattie, mentre oggi esso è inteso in senso globale e omnicomprensivo

tenendo quindi conto non solo dell'assenza di malattie. Per cui si passa da una definizione in

negativo (assenza di malattie) ma anche in positivo, ossia stare bene nei luoghi di lavoro.

TESTO UNICO D.LGS. 81/2008 DEFINIZIONI

I principi delineati dalla direttiva quadro 89/391/CEE sono stati stati attuati nel nostro ordinamento

con il TU D.Lgs. 81/08. Tali principi hanno introdotto parole nuove nel linguaggio legislativo

definendole in modo giuridico. Infatti all'articolo 2 del TU troviamo una serie di definizioni.

La lettera “n” stabilisce che la prevenzione è “il complesso delle disposizioni o misure necessarie

anche secondo la particolarità del lavoro, l'esperienza e la tecnica, per evitare o diminuire i rischi

professionali nel rispetto della salute, della popolazione e dell'integrità dell'ambiente esterno”. In

tale disposizione viene di fatto recepito l'articolo 2087 del CC per dire che nel concetto di

prevenzione si ricomprendono non solo le regole imposte dalla legge ma anche le misure che

derivano dalla prassi e che sono necessarie per evitare il rischio. L'obbligo imposto dal 2087 e

riprodotto della nozione di prevenzione è quindi un obbligo generale di tutela che entra in gioco,

imponendo di adottare misure di prevenzione del rischio, anche nei casi in cui non intervenga la

legge. Dove è possibile il datore è tenuto ad adottare le misure di prevenzione e la Corte

Costituzionale parla del concetto di massima tutela tecnologicamente possibile, ossia tutto ciò

che il progresso tecnico e l'esperienza mettono a disposizione. Il concetto di prevenzione riguarda i

luoghi di lavoro ma anche la salute della popolazione e dell'ambiente esterno.

La lettera “o” definisce la salute come lo “stato di completo benessere fisico, mentale e sociale,

non consistente solo in un'assenza di malattia o d'infermità”. Con il termine sociale si fa

riferimento al benessere relazionale. Al concetto di salute viene quindi data la stessa definizione

dell'OMS.

La lettera “q” definisce la valutazione dei rischi come la “valutazione globale e documentata di

tutti i rischi per la salute e la sicurezza dei lavoratori presenti nell'ambito dell'organizzazione in cui

essi prestano la propria attività, finalizzata ad individuare le adeguate misure di prevenzione e di

protezione e ad elaborare il programma delle misure atte a garantire il miglioramento nel tempo dei

livelli di salute e sicurezza dei lavoratori”. È quindi necessario conoscere quali siano i rischi e qual

è il grado di tali rischi. La valutazione rappresenta il perno centrale sul quale ruota tutta l'attività di

prevenzione ed essa deve riguardare tutti i rischi per la salute e la sicurezza. Nel recepire la direttiva

quadro, la Legge 626/94 parlava di valutazione dei rischi per la salute e la sicurezza senza

aggiungere tutti e, tale mancanza, ha determinato una denuncia alla Corte di Giustizia europea per

errata trasposizione e, nel 2001, l'Italia è stata condannata ed obbligata a ricorreggere il dettato

normativo nazionale per cui si è adottato un decreto correttivo per aggiungere “tutti” i rischi. Ciò al

fine di evitare che si valutino solo i rischi apparenti. La lettera “q” impone quindi di valutare non

solo i rischi esistenti ma di elaborare anche un programma di miglioramenti. Si tratta quindi di

un processo dinamico per cui la valutazione segue l'andamento del rischio e se questo si modifica

essa va aggiornata. La legislazione individua una serie di momenti tipizzati in cui essa va aggiornata

ma la valutazione va aggiornata anche indipendentemente, ne consegue che il rispetto formale della

norma non mette a riparo il datore dal rischio di inadempienza della legge.

Alla lettera “ff” viene definita la responsabilità sociale dell'impresa come “l'integrazione

volontaria delle preoccupazioni sociali ed ecologiche delle aziende e organizzazioni nelle loro

attività commerciali e nei loro rapporti con le parti interessate”. Tale definizione è contenuta a

livello comunitario nel Libro Verde sulla responsabilità sociale del 2001 e nel TU viene recepita per

la prima volta in quanto tale tema risulta particolarmente sensibile sul piano sociale richiamando

tutti ad una maggiore responsabilità sociale. Si tenta quindi un approccio che metta in evidenza la

responsabilità sociale prima ancora che il rispetto delle norme giuridiche per cui si evidenzia

come non possa essere una norma di legge ad inseguire nel dettaglio la realtà e, quindi, nei casi non

regolati dalla legge vi deve comunque essere un approccio di responsabilità. Inoltre, gli standard di

legge sono standard minimi per cui è possibile andare oltre tali standard con la possibilità di

usufruire di premi e vantaggi economici.

La lettera “p” definisce il sistema di promozione della salute e della sicurezza come “il

complesso dei soggetti istituzionali che concorrono, con la partecipazione delle parti sociali, alla

realizzazione dei programmi di intervento finalizzati a migliorare le condizioni di salute e sicurezza

dei lavoratori”. Per cui vi sono dei soggetti pubblici, anche esterni, che promuovono la sicurezza nei

luoghi di lavoro ed una serie di soggetti istituzionali quali: il Comitato di indirizzo presso il

Ministero del Lavoro (ministro della salute e rappresentanti di ministeri, regioni e province

autonome), Commissione consultiva permanente presso il Ministero del lavoro (formata da

rappresentanti di ministeri, regione e parti sociali, con compiti di formazione, competenza ecc.), i

Comitati regionali di coordinamento, il Sistema informativo nazionale per la prevenzione (SINP)

(costituito da ministeri, regioni, inail, cnel), enti pubblici con compiti in materia di salute e

sicurezza. Il ruolo principale viene svolto dalla Commissione Consultiva Permanente presso il

Ministero del Lavoro in quanto ha il compito di adeguare il TU.

Le norme di prevenzione possono avere diversa origine: legislativa, tecnica, prassi o linee guida.

Le norme legislative possono derivare da leggi nazionali o regionali cui si collegano i regolamenti

di dettaglio.

La lettera “u” poi definisce la norma tecnica come “la specifica tecnica, approvata e pubblicata da

un'organizzazione internazionale, da un organismo europeo o da un organismo nazionale di

normalizzazione, la cui osservanza non sia obbligatoria”. La sua osservanza diventa obbligatoria

quando vi sia una legge che ne impone l'osservanza (ex. impianti elettrici) ma anche nei casi in cui

non vi sia una specifica norma di legge, la norma tecnica è comunque una norma di prevenzione e

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