Secondo parziale diritto pubblico

Il presidente della Repubblica - Capitolo 8

Disegno costituzionale, interpretazioni dottrinali e nella prassi

Garanzie e responsabilità

Elezione e permanenza in carica

Le funzioni del presidente della Repubblica e quelli propri e del governo

• I singoli poteri del presidente della Repubblica
• I poteri del presidente della Repubblica rispetto al corpo elettorale
• I poteri del presidente della Repubblica rispetto al Parlamento
• I poteri del presidente della Repubblica rispetto al governo
• I poteri del presidente della Repubblica rispetto alla magistratura
• I poteri del presidente della Repubblica rispetto alla Corte Costituzionale

Quella del presidente della Repubblica è di carattere elettivo. La forma di governo parlamentare può essere adottata anche da monarchie, il capo dello Stato in una forma di governo parlamentare monarchica è il sovrano. Sono un esempio la Spagna e il Regno Unito. Il nostro capo dello Stato è un presidente elettivo di una Repubblica. Le forme di governo che ci interessano si fondano su tre organi: Parlamento, governo e un capo dello Stato. Appunto nelle forme di governo parlamentari il capo dello Stato, che sia un sovrano o un presidente eletto, è un organo che non si occupa di funzioni politiche, a lui non sono assegnati poteri politici, è solo un organo di garanzia.

Nella forma di governo presidenziale, il presidente della Repubblica è un organo titolare della funzione di indirizzo politico, questa è la grande differenza. Massimo garante del corretto ed efficace svolgimento dei processi istituzionali posti in essere da diversi organi e soggetti cui la costituzione affida funzione di indirizzo politico o di garanzia.

Art 87. Il presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l'unità nazionale. Può inviare messaggi alle camere. Indice le elezioni delle nuove camere e ne fissa la prima riunione. Autorizza la presentazione alle camere nei disegni di legge di iniziativa del Governo. Rappresenta l'unità nazionale significa che nella figura del presidente della Repubblica trova il suo momento di unità, questo modo di descrivere il capo dello Stato ci conferma che questa è un'opera di garanzia. Qualsiasi funzione che lui si ritrova attribuita dalla costituzione non sono poteri decisionali ma sono volti a salvaguardare la costituzione.

Elezione e permanenza in carica

Il mandato è elettivo, nella norma forma di governo parlamentare, l’unico che ha il potere di eleggere il presidente della Repubblica è il Parlamento. Non basta il Parlamento da solo per eleggere il capo dello Stato, ad esso sono aggiunti 3 delegati di ogni singolo consiglio regionale delle 20 regioni, essi non devono essere solo della maggioranza ma anche delle minoranze. L’unica è la Valle d’Aosta che ha diritto ad un unico delegato. In totale sono 58.

Si prevede che almeno per tre volte si provi ad eleggere il capo dello Stato con una maggioranza dei 2/3. Se non c’è questa capacità di accordarsi tra maggioranza e minoranza, la costituzione prevede che dal 4^o scrutinio ci si debba accontentare della maggioranza assoluta, metà + 1 dei parlamentari. La costituzione non ci dice nulla di più su come si elegge un presidente della Repubblica. Viene lasciato sottinteso che bisogna eleggere una figura che possa veramente entrare nel ruolo di unità nazionale e di garante della costituzione, una figura valida anche per persone con punti di vista politici diversi.

Può essere eletto anche qualcuno che non fa parte del Parlamento, esempio Carlo Azeglio Ciampi, egli proveniva da altre istituzioni, era presidente dell’organo Banca d’Italia. Nessuno mette a disposizione ufficialmente la propria candidatura, sempre abbiamo assistito a lavori complessi ma mai evidenti, per trovare un accordo attorno ad una figura che potesse ricevere molti consensi. La votazione non potrà arrivare con voto palese ma voto segreto, perché si vota su una persona. Per poter diventare presidente si deve aver compiuto almeno 50 anni di età. Una volta eletto capo di Stato deve dimettersi da qualsiasi altra carica. Il mandato presidenziale è di 7 anni, si vuole che questo non coincida con il mandato parlamentare e governativo. 7 anni è molto lungo, si è voluto sottrarre il presidente della Repubblica dall’influenza che potrebbe arrivargli dal Parlamento e anche dal governo.

Il semestre bianco, negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale c’è il divieto per il presidente della Repubblica di sciogliere le camere. È un potere molto importante perché non si vuole che utilizzi questo potere per creare un Parlamento a lui favorevole per una seconda elezione. La costituzione non vieta un secondo mandato, non si è mai utilizzato questo metodo se non per una sola persona. Il semestre bianco conferma questa possibilità di secondo mandato. Questo non si applica quando gli ultimi sei mesi del mandato del presidente coincidono con gli ultimi mesi del Parlamento. Ogni 35 anni.

In caso di sostituzione di presidente, nel caso in cui egli non può svolgere le sue funzioni, ci sono degli impedimenti: impedimento temporaneo come un periodo di malattia oppure quando esce dallo Stato per rappresentare l’Italia all’estero, oppure l’impedimento più grave è malattia che potrebbe essere permanente. Il suo sostituto è il presidente del Senato. Abbiamo una supplenza non una vicepresidenza.

Le funzioni del presidente della Repubblica e quelli propri del governo

Art 87 della costituzione: ci sono tutte le attribuzioni del presidente della Repubblica. Ad egli vengono attribuite dalla costituzione delle funzioni. È un elenco nel quale possiamo inserire un criterio che ci aiuti a capire l’insieme di funzioni.

Analizziamo a seconda dell’organo:

• Il presidente indice le elezioni e il referendum (abrogativo e costituzionale).
• Attribuzioni che esercita a favore del Parlamento: Indizione delle nuove camere, e la prima volta in cui le camere devono riunirsi. Nei confronti delle camere ha diverse attribuzioni, la promulgazione delle leggi (costituzionalità delle leggi, la firma).
• Potere di messaggio alle camere, per impegnarsi ad affrontare nella disciplina di una materia di cui le camere non se ne stanno occupando ma dovrebbero. Oppure una sorta di invito alle camere di esercitare una funzione che stanno facendo temporeggiando. Nel corso del tempo i presidenti si sono messi ad utilizzare questo potere in misura più allargata, nel caso in cui il messaggio non arriva alle camere. Cossiga e Gortini, hanno usato molto più frequentemente questo messaggio in cerimonie pubbliche e colgono l’occasione per prendere posizione su un certo problema, potere di esternazione, potere di messaggio ampliato.

Nei confronti delle camere, art 88:

• Potere di scioglimento anticipato, collegato con la durata della legislatura, che fisiologicamente dura 5 anni. Se all’interno si manifesta una incapacità di svolgere le funzioni, uno stallo (dato dall’inesistenza di una maggioranza), la soluzione è quella dello scioglimento anticipato del Parlamento. Questo è uno dei poteri più significativi che ha conferito la costituzione al presidente (e un po’ pericoloso nel caso il presidente utilizzasse il potere in modo arbitrario, quando non gli piace personalmente il parlamento). Non può però sceglierlo da solo, deve fare una consultazione con i presidenti di Camera e di Senato. Ha il senso di valutare con loro se la situazione è di stallo.
• In realtà il presidente della Repubblica in via di prassi usa di sentire il parere del capo del governo, anche se la prescrizione non lo ritiene. Si ritiene che debbano essere d’accordo tutti e 4 questi elementi, presidente della Repubblica, presidente della Camera e del Senato e capo del governo. Qualora il governo ritenesse che il suo lavoro con il Parlamento funziona, il presidente non dovrebbe scioglierlo. Qualora lo facesse comunque, si avvertirebbe una concorrenza di poteri tra capo di Stato e capo di governo.

Prerogative con riflessi nei confronti del governo:

• Tutte le volte in cui il governo fa un disegno di legge, questo deve essere autorizzato dal presidente della Repubblica prima che esso arrivi alle camere
• Emana (potere presidenziale di firma in relazione ai decreti legge e i decreti legislativi e dei regolamenti) i decreti aventi il valore di legge e i regolamenti, emanazione è l’equivalente della promulgazione sulle leggi.
• Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato (figure di amministrazione dello Stato di alto livello: prefetti, rappresentanti diplomatici - queste cariche di apice realmente le sceglie il governo, ma la nomina passa attraverso un atto parlamentare).
• Il potere più importante del presidente della Repubblica nei confronti del governo è disciplinata dalla parte della costituzione legata al governo. Funzione di formazione del governo, art 92. Questo potere Incidono in parte con il governo e in parte con le camere

Ha il comando delle forze armate (ha un significato solo formale, perché è rappresentato come garante dell’unità nazionale), anche nell’art 52 c’è scritto che le forze armate devono organizzarsi in maniera democratica. In tutte le costituzioni ci sono delle prescrizioni che cercano di limitare queste forze.

Il presidente della Repubblica è il capo del consiglio supremo di difesa, anche qui solo formale. L’ultimo ad assumere la decisione è sempre il presidente, infatti egli è l’unico che dichiara lo stato di guerra (lo stato è deliberato però dalle camere, che attraverso legge lo dichiara il presidente).

Alcuni poteri relativi alle attribuzioni che incidono sul potere giudiziario:

• Il presidente della Repubblica è il vertice del consiglio supremo della magistratura. Vale lo stesso concetto del consiglio supremo delle forze armate, è puramente formale e simbolico. È un organo che è importante che sia collegato al resto di tutto l’ordinamento giuridico. Per evitare che una magistratura che sia troppo esclusa nella sua indipendenza, si è scelto di collegarla allo stato tramite il capo dello Stato.
• Un potere che incide sulla funzione giudiziaria, che ha ereditato dal vecchio re, è di concedere la grazia e di commutare le pene. La giustizia non era esercitata in nome del popolo ma in nome del re. È un potere che può utilizzare nei confronti dei singoli soggetti, che se si dimostrano davanti al capo di Stato con pentimento, potrebbero avere una diminuzione di pena o una grazia, annullamento.
• Nomina di 5 giudici della Corte Costituzionale.

Li distinguiamo a seconda della volontà che in questi atti prevale.

• Atti governativi - assumono esempio approvazione decreto legge, la volontà è del governo, atto indizione referendum.
• Atti presidenziali - contengono una volontà che è solo del presidente come i membri della corte costituzionale, i messaggi al parlamento.
• Atti complessi - vedono il concorso di due volontà diverse, governo e presidente - scioglimento anticipato del parlamento e nomina del presidente del consiglio dei ministri.

Il presidente della Repubblica condivide qualcosa con il vecchio re.

Responsabilità del presidente della Repubblica

ART 90 - ci individua un principio importantissimo – viene affermato che il presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni. Egli non può essere chiamato a rispondere delle decisioni che assume, esso arriva dalla tradizione del monarca. Affermiamo che ogni volta che il presidente della Repubblica prende una decisione all’interno delle sue funzioni, non può essere chiamato a giustificare le sue scelte.

Allora dato che nel nostro ordinamento non ci può essere un atto di cui nessuno risponde, è stato individuato tramite l’art 89. Infatti l’art 89 dice che deve essere controfirmato dal ministro proponente. Firma che un ministro mette sotto la firma del presidente, in cui egli se ne assume la responsabilità. Di solito è la firma del presidente del consiglio dei ministri. Oppure se un regolamento è di iniziativa di un ministro particolare, la firma sarà di costui. Si parla di responsabilità politica non penale, non ci può essere alcuna responsabilità politica di un presidente della Repubblica perché egli non ha responsabilità politica.

L’unico caso in cui egli può avere responsabilità politica: Alto tradimento e attentato alla costituzione, sono due reati che può compiere solo il capo dello Stato. Se il capo dello Stato commette un atto penale però fuori dall’esercizio delle sue funzioni ha sempre responsabilità penale, esempio omicidio, furto ecc. La corte costituzionale può giudicare il presidente della Repubblica: 15 membri della corte costituzionale e 16 membri non togati (cittadini).

Art 91 – elezione – insieme ai ministri sono gli unici organi chiamati ad una fedeltà qualificata alla costituzione (giuramento sulla costituzione). Il presidente della Repubblica giura in parlamento, i ministri giurano davanti al presidente della Repubblica.

Il governo - Capitolo 9

Il governo della Repubblica

Importanza del ruolo e delle funzioni del governo nel sistema costituzionale italiano

La formazione e l’entrata in funzione del governo

• I poteri del governo prima della fiducia parlamentare
• La composizione del governo

Il presidente del consiglio.

I ministri. Il consiglio di gabinetto e i comitati fra i ministri. Il consiglio dei ministri.

La presidenza in carica del governo dei singoli ministri.

Le norme speciali in tema di reati ministeriali.

Le funzioni di indirizzo politico del governo.

Le funzioni normative. I decreti legislativi, decreti legge e i regolamenti.

Il governo della Repubblica

Quarto organo costituzionale importantissimo, nella nostra costituzione, disciplinato dall’art 92 al 96. Questi pochissimi articoli dedicati al governo, derivano dalla paura che avevano che l’organo esecutivo uscisse dalle sue competenze e si tornasse alla dittatura. Oggi avere una disciplina così piccola, oggi sentiremmo di avere una disciplina che ci dicesse un po’ di più su qual è il suo compito. È per questo che negli anni più recenti è nata la volontà di fare una revisione costituzionale per rafforzare il governo.

Le disposizioni riguardano: la formazione del governo l’art. 92 e 93, l’art. 94 riguarda i rapporti tra governo e parlamento, l’art. 95 è l’unico che ci dice qualcosa su come svolge le azioni il governo, l’art. 96 responsabilità dei ministri. Quello che manca è un’espansione dell’art 95. Il governo è oggetto di una disciplina troppo minimale in costituzione. È quell’organo cui noi, rifacendoci alla teoria di Montesquieu, attribuiamo al governo il potere esecutivo.

Importanza del ruolo e delle funzioni del governo nel sistema costituzionale italiano

Oggi potremmo dire che il governo è l’organo da cui prendono avvio le linee dell’indirizzo politico, organo propositore, a cui spetta di portare ad esecuzione le decisioni prese grazie anche all’espansione degli apparati amministrativi, che dipendono tutti dal governo. Parlare di potere esecutivo del governo è eccessivo perché esistono anche enti dotati di autonomia amministrativa (v. Regioni e Autorità amministrative indipendenti). Le autorità amministrative indipendenti sono dei pezzi di pubblica amministrazione che non dipendono dal governo, quindi il governo non può dirgli cosa deve fare (per esempio sono in mano alle regioni).

È riduttivo perché anche organo preposto alle funzioni di governo di una serie di interessi dell’intera collettività nazionale. Rispetto a Montesquieu, i poteri non sono più solo legislativo, esecutivo e giurisdizionale, ma ci sono altri tipi di potere come l’idea dei poteri di garanzia, garantiti dal presidente della Repubblica e dalla corte costituzionale, è un potere totalmente diverso dai 3 poteri. Il governo oltre che essere un organo esecutivo aggiungiamo un’altra funzione, dell’indirizzo politico.

Funzione di indirizzo politico è da intendere come scelta di politiche da realizzare, il governo non la detiene da solo, lo condivide con la maggioranza parlamentare. Un’ulteriore funzione pubblica, di regolazione, si può attribuire alle Autorità amministrative indipendenti.

La formazione del governo

Nella prima parte della storia del nostro stato unitario, abbiamo un governo che non ha un’identità ben definita, non ha nemmeno un vero vertice che lo dirige, i ministri rispondono al re. Primo quarantennio (1861-1900): Re a capo dell’esecutivo.

All’inizio del 1900 i ministri iniziano a rispondere al governo e inizia ad instaurarsi un rapporto di fiducia, questo gli permette di configurarsi come un organo a se stante, grazie a Crispi ma poi soprattutto grazie a Giolitti, età giolittiana (1900-1915), Consiglio dei ministri vero organo di governo. Infatti è in questa fase che si affermano i poteri normativi del governo, cioè potere di adottare una serie di norme giuridiche. In epoca fascista il governo diventa l’organo centrale che non si riferisce più al governo, vengono eliminate.

Autorità garante della concorrenza del mercato (l'autorità che vigila sulla concorrenza) poi c'è il garante della privacy, Banca d'Italia poi abbiamo ARERA (autorità nel settore dell'elettricità del gas dell'acqua e dei rifiuti) ecc.