Scienze dell'amministrazione

La pubblica amministrazione

L’amministrazione rappresenta un punto di contatto dell’azione delle principali istituzioni politiche e delle più importanti istituzioni sociali e per questo, essa costituisce una imprescindibile cartina delle caratteristiche e dello stato di salute della società e del sistema politico nei quali essa svolge le proprie funzioni.

Possiamo così individuare cinque periodi specifici: 1853, data in cui venne emanata una legge di riorganizzazione dell’amministrazione sabauda, al 1900.

Dal 1853 al 1900

L’inizio della storia amministrativa italiana viene comunemente ricondotta a otto anni prima dell’unità. Nel 1853, infatti, fu emanata la legge 1483 che, riformando l’amministrazione dello Stato sabaudo, disegnando un modello organizzativo istituzionale che, una volta trasposta nell’amministrazione unitaria, sarebbe rimasto in vigore per oltre un secolo.

Tre sono gli elementi fondanti della Riforma di Cavour.

1. L’uniformità degli apparati centrali ottenuta mediante l’organizzazione per ministeri e l’abolizione delle preesistenti agenzie speciali che erano i centri di spesa dei ministeri.
2. La verticalizzazione delle responsabilità politica del ministero nella persona del ministro.
3. Una struttura fortemente gerarchica che, prevedendo al vertice un segretario generale concepito come interfaccia tra ministro e l’apparato, ritenuto il più consono a svolgere il ruolo di esecutore delle direttive politiche del governo e dei ministri.

Nel quarantennio successivo vi è una fase di trasformazioni, in cui venne disciplinata l’organizzazione dei rapporti tra il centro e la periferia del sistema amministrativo individuando quattro livelli sub-statali provincia, circondario, mandamento e Comune. Il Comune godeva di autonomia impositiva, ma l’elenco delle spese obbligatorie, era lungo e vincolante. Il prefetto era il pilastro del sistema delle autonomie locali con compiti di rappresentanza e di responsabilità verso l’attuazione delle leggi controllandone l’operato.

In seguito furono istituite le Ragionerie centrali dei ministeri e la ragioneria dello Stato e con la riforma di Crispi venne abolita la figura del segretario dei ministeri sostituita dal sottosegretario di Stato che era un membro del parlamento e al tempo stesso venne attribuita al governo la competenza relativa all’organizzazione dei ministeri.

Durante il periodo Crispino vi furono tuttavia delle tendenze contrastanti: da una parte con la soppressione del segretario generale si cercava di estendere e consolidare la struttura gerarchica creando tuttavia le premesse per l’irrigidimento dell’organizzazione ministeriale che avrebbe favorito l’istituzionalizzazione del gabinetto dei ministri. Dall’altra parte l’istituzione del ministero delle poste costituiva il primo sintomo di quella estensione delle funzioni che avrebbe costretto lo Stato italiano a trovare nuove forme di organizzazione anche extra ministeriali, per la gestione di nuove attività di diretto intervento nel sistema economico e nei processi sociali.

1900-1930: il consolidamento e l’espansione verso nuove forme organizzative

Uscita dalla fase di assestamento la pubblica amministrazione, con l’evoluzione tecnologica che porta allo sviluppo industriale, si orientava verso importanti cambiamenti. Questi cambiamenti esterni spinsero la pubblica amministrazione verso un’espansione qualitativa e quantitativa delle funzioni con implicazioni sugli assetti organizzativi generali.

Furono infatti introdotte nuove forme organizzative dell’azione pubblica: l’azienda autonoma e l’ente pubblico.

L’azienda autonoma venne prevista con la legge del 1904 che regolava le aziende municipalizzate, ma trovò la sua espressione più significativa l’anno successivo con l’istituzione della prima azienda di Stato incaricato di gestire l’appena nazionalizzato sistema ferroviario. L’ente pubblico fu concepito come un organismo privatistico ma fortemente indirizzabile dalla politica e trova nel 1912 la sua data originaria cioè quando viene approvata la legge che creava l’Istituto nazionale delle assicurazioni.

Con la creazione delle nuove strutture ebbe origine il processo di affiancamento di amministrazioni parallele alle tradizionali organizzazioni pubbliche statali e locali. I motivi che condussero all’ideazione di nuove forme organizzative dell’azione pubblica sono diversi. La prima, è che si impose l’esigenza di rispondere alle richieste di maggior intervento pubblico mediante forme organizzative che assicurassero un grado di efficienza e di efficacia superiore a quelle consentite dalla tradizionale struttura gerarchica dei ministeri.

Successivamente, durante il regime fascista l’amministrazione parallela rappresenta uno strumento mediante il quale include, interessi privati dando loro una veste pubblica. Negli anni successivi, dopo un primo tentativo di tornare a una struttura organizzativa più tradizionale, la classe politica fascista comincia utilizzare a piene mani gli strumenti giuridici e organizzativi introdotti nel periodo di Giolitti e nei primi anni del regime, diverse attività imprenditoriali vennero sottratte alla gestione diretta dei ministeri mediante l’istituzione di aziende autonome come le poste, la telefonia, i tabacchi, la gestione delle strade.

Anche lo strumento dell’ente pubblico cominciò ad essere fortemente utilizzato come testimoniano l’istituzione dell’automobile club d’Italia e l’Istituto nazionale di statistica. Sempre in questo periodo un provvedimento del ministro de Stefani nel 1923 decretò che le ragionerie centrali dei Ministeri, venissero ricondotte alle dipendenze della Ragioneria centrale dello Stato. Si creò così quello iato tra amministrazione e contabilità che identificò nella ragioneria generale la struttura di controllo di tutta l’azione degli apparati centrali con la conseguenza di responsabilizzare il comportamento amministrativo dei singoli ministri.

1930-1970: l’età delle amministrazioni parallele

Il decennio del regime fascista risulta significativo per il consolidamento delle forme alternative a quelle tradizionali. L’uso dell’ente pubblico nel corso degli anni 30 diventò modus operandi delle politiche del regime e le decisioni in materia di organizzazione della burocrazia costituirono un modello di intervento pubblico, confermato anche dal regime repubblicano.

Il fascismo si trovò a rispondere alla crisi americana del 1929, dovendo quindi affrontare una specie di new deal all’italiana. Ne ebbe origine una strategia dirigistica. Lo Stato fascista cominciò a intervenire in modo profondo nella società, producendo quella compenetrazione tra interessi sociali e istituzioni pubbliche. Questa strategia ebbe la fortuna di potersi basare sulle competenze tecniche di un gruppo di tecnocrati, formatesi nella fase prebellica, capitanata da Alberto Beneduce al quale si deve la costituzione dell’Imi e dell’Iri che divennero il vero e proprio motore dello sviluppo economico italiano ed elemento essenziale dell’azione economica dei governi repubblicani. Va inoltre ricordata la razionalizzazione del sistema previdenziale e assistenziale con la costituzione nel 1933 dell’INPS e l’INAIL.

La costituzione repubblicana del 1948, ha dedicato un’attenzione marginale alla pubblica amministrazione a cui vengono indirizzati pochissimi articoli tra cui il 97. L’articolo 97 introduce le principali caratteristiche che descrivono l’organizzazione degli uffici pubblici cioè: la loro organizzazione deve essere fatta secondo disposizioni di legge assicurandosi di seguire il principio del buon andamento e dell’imparzialità e che agli impieghi pubblici si acceda mediante concorso.

La pubblica amministrazione viene concepita come apparato esecutivo, neutrale e imparziale. Concezione liberale che fa coincidere la pubblica amministrazione con l’insieme degli apparati ministeriali. Tuttavia dagli inizi del 900 molte amministrazioni locali giocarono un ruolo significativo nella produzione e gestione delle politiche pubbliche. Le disposizioni costituzionali garantivano da una parte gli elementi costitutivi dell’amministrazione centrale liberale e dall’altra, non parlandone affatto, consentiva di proseguire la strategia delle amministrazioni parallele.

L’impellenza della ricostruzione e la necessità di rispondere alle esigenze che la società moderna neodemocratica imponeva, spingeva la classe politica italiana a intervenire per indirizzare lo sviluppo socio-economico del paese seguendo la strada anticipata dal fascismo. Fin dalla fine degli anni 40 nuove politiche pubbliche furono inaugurate e vecchie iniziative vennero rispolverate mediante ricorso allo strumento organizzativo dell’ente pubblico basti ricordare l’introduzione del piano Ina-casa la cassa per il mezzogiorno l’Eni e l’Enel.

Dal 1930 al 1970, la risposta organizzativa che venne data fu quella di affiancare, a livello nazionale e locale, agli apparati tradizionali nuove forme organizzative, capaci di garantire non solo un maggiore controllo politico su risorse importanti ma anche una maggiore efficacia nel perseguimento dei risultati. Il continuo ricorso alle amministrazioni parallele non significava, però, che la macchina ministeriale non venisse ampliata. Infatti i nuovi ministeri furono istituiti, come quello dei trasporti, della marina mercantile, del bilancio, delle partecipazioni statali, della sanità e del turismo.

Una dinamica di ampliamento dovuta a motivazioni di tipo politico: là dove una funzione era ritenuta degna di essere collettivizzata, la risposta era quella di istituire un dicastero. L’istituzione di nuovi dicasteri avveniva in contesto di progressiva e caotica differenziazione organizzativa: si moltiplicavano le sotto-unità ministeriali cioè le divisioni e le direzioni, le competenze e le funzioni tendevano a frammentarsi ulteriormente e la necessità di coordinamento aumentava in modo sproporzionato il grado di centralità dei gabinetti ministeriali.

1970-1990: frammentazione e polverizzazione

Negli anni Settanta arrivò la prima ‘’regionalizzazione’’. L’attuazione delle regioni venne considerata un modo per cercare di razionalizzare il sistema amministrativo e l’espansione degli apparati centrali. Lo stato fu quindi costretto a decentrare alle regioni funzioni e competenze, ridisegnando i processi di produzione delle politiche pubbliche. Tuttavia questo piano non ebbe l’applicazione sperata, le macchie regionali, si limitarono a ripetere la struttura gerarchico-funzionale dei ministeri, ottenendo una pericolosa duplicazione di strutture che insistevano sulla stessa area di politica pubblica.

L’esplosione dell’amministrazione e la sua polverizzazione divennero così evidenti che nel 1975 si approvò una legge che cercò di riordinare gli enti pubblici non economici. Il provvedimento segnalava un primo tentativo di incidere su una situazione che era sfuggita da qualsiasi disegno organizzativo. Al tempo stesso, nuovi tipi misti di amministrazioni parallele vennero congeniati, amministrazioni tecniche, società per azioni, sia per governare determinati settori, sia per farsi carico di imprese private in crisi.

Parallelamente, entrarono in campo amministrazioni adespote e organizzazioni indipendenti dal governo come la CONSOB, incaricata di controllare la borsa valori. Infine nel 1978, venne istituito il Servizio sanitario nazionale: una struttura organizzativa con al centro il ministro incaricato ad assolvere funzioni programmatorie, a livello intermedio le regioni con la responsabilità di gestire finanziariamente e amministrativamente il servizio e a livello locale le Unità sanitarie con il compito di fornire direttamente i servizi, gestite da appositi comitati.

Gli anni Ottanta dal punto di vista amministrativo sono gli anni di stasi.

1990-2010: la riforma

Nell’ultimo decennio del secolo venne attuata un’ampia revisione degli assetti normativi del settore pubblico. Sul versante del disegno organizzativo della pubblica amministrazione le dinamiche da sottolineare sono:

1. Il processo di privatizzazione/de-statizzazione.
2. Il decentramento politico-amministrativo.
3. La riforma degli apparati centrali.

Il processo di privatizzazione/de-statizzazione

L’ondata ideologica proveniente dai paesi anglosassoni, introdusse la concezione per la quale lo stato deve arretrare dalla società, deve smettere di possedere industrie e public utilities, deve bloccare ogni intervento diretto e deve soprattutto regolare. Nel caso italiano, la soluzione privatizzazione diventò imprescindibile dato il momento di crisi della finanza pubblica. Emblematica fu l’abolizione della Cassa per il Mezzogiorno e del ministero delle Partecipazioni statali. Furono vendute le aziende manifatturiere e le banche pubbliche.

Dal 1992 iniziò la stagione della trasformazione degli enti pubblici economici e delle aziende coinvolte nella produzione e nella distribuzione di servizi pubblici. Tuttavia l’espressione privatizzazione rimase un po’ impropria in quanto la trasformazione delle aziende pubbliche in società per azioni non escludeva il ministero del Tesoro dal mantenere un ruolo rilevante nel governo e nell’indirizzo di questi organismi. Per questo motivo è stato preferito il termine de-statizzazione in quanto, cambiare le formule giuridiche di controllo pubblico, non modificò la capacità delle istituzioni pubbliche di influenzare questi enti-aziende attraverso una partecipazione azionaria.

Il decentramento politico-amministrativo

Nel 1990 con la legge 142, venne delineato il quadro autonomistico degli enti locali e si inaugurò quel processo di federalizzazione che, con la riforma costituzionale del 2001, trasferiva gran parte delle funzioni amministrative verso la periferia. Poi con la legge del 2009 sul federalismo fiscale, vi sono state consistenti ripercussioni sull’esternalizzazione di servizi sulla finanza regionale e locale, sui costi dei servizi e sull’equilibrio di risorse tra le regioni.

Il processo di decentramento dei compiti alle regioni sembra aver avuto come conseguenza, un’ulteriore ricorso da parte dei governi regionali a forme organizzative esterne alla propria struttura amministrativa, aziende, enti pubblici, agenzie regionali.

La riforma degli apparati centrali

Anche gli apparati centrali sono diventati oggetto di ridisegno organizzativo. L’attuazione della riforma del 1999 evidenzia come l’organizzazione di questi apparati ha continuato a essere sottoposta a ulteriori modificazioni, sia nel disegno generale sia nelle caratteristiche organizzative secondo la logica della convenienza congiunturale cioè, scegliere tra modello dipartimentale e modello delle direzioni generali a seconda delle esigenze e degli interessi del momento.

Gli anni Novanta vedono inoltre emergere altre due forme organizzative dell’intervento pubblico: le agenzie amministrative e le autorità indipendenti.

Le funzioni, cosa fanno e che ruolo hanno le amministrazioni nelle politiche pubbliche?

L’insieme delle attività essenziali delle pubbliche amm sono quelle che:

1. La regolano i comportamenti individuali e collettivi.
2. La producono beni e servizi per la collettività.
3. Hanno funzioni ausiliarie, controllo e consulenza.
4. Hanno funzioni strumentali riguardanti l’acquisizione e la gestione delle risorse necessarie alla loro azione.

Le pubbliche amministrazioni producono politiche pubbliche, cioè i processi mediante i quali vengono attuate decisioni rilevanti per la collettività e che regolano comportamenti e distribuiscono servizi. Quindi le modalità di combinazione delle funzioni delle pubbliche amministrazioni determinano il ruolo che lo stato svolge all’interno dei processi di politica pubblica.

Il modello dello stato interventista è un fenomeno esploso nel XX secolo, tuttavia le pubbliche amministrazioni dell’Europa hanno da sempre fornito direttamente servizi pubblici e si può anche sottolineare che a livello locale erano i comuni a gestire molti servizi. Questo processo delle funzioni pubbliche italiane è andato consolidandosi nel corso di più di un secolo, fino alla riforma del Novecento che, con il processo di de-statizzazione di molte attività economiche, è stato ridisegnato. Questo modello ha visto crescere per quantità e qualità la funzione regolativa e quella relativa alla produzione di beni a seguito dell’affermazione del welfare state.

Quando la burocrazia risponde a nuove esigenze sociali le modalità dell’azione pubblica sono generalmente di tipo regolativo all’inizio.

La funzione regolativa rappresenta il tratto caratteristico del modo di fare le politiche pubbliche e perciò si è espansa, insieme a quella della produzione di beni e servizi, parallelamente alla progressiva espansione dello stato nell’economia. Lo stato italiano, dovendo sopperire alcune lacune del proprio sistema socioeconomico, utilizzò la pubblica amministrazione come strumento mediante il quale i governi hanno cercato di porre in essere una strategia per compensare questi deficit.

Le pubbliche amministrazioni gestivano le utenze pubbliche a livello locale; a livello nazionale lo stato interveniva direttamente nei trasporti ferroviari, nella telefonia e in altri campi. L’amministrazione italiana, da Giolitti ai primi anni del fascismo mutò le sue caratteristiche funzionali, intervenendo direttamente nella politica industriale e nel credito e si fece imprenditrice e banchiere. Questo modello iper-regolatore e fortemente interventista si consolidò anche nei primi 25 anni del regime repubblicano.

L’espansione della regolazione del ruolo diretto delle pubbliche amministrazioni entrò in crisi negli anni Ottanta e venne sottoposta a una drastica revisione nel corso degli anni Novanta: lo stato iniziò a vendere le proprie industrie e destatizzare le public utilities.