Riserve di legge e contrasti fra fonti

Distinzione tra riserva di legge assoluta e riserva di legge relativa

Distinzione accolta dalla maggior parte della dottrina e della giurisprudenza costituzionale

• Assoluta: l'intera materia coperta da riserva deve essere disciplinata dalla legge o da un atto equiparato alla legge, vale a dire decreto legge e decreto legislativo
• Relativa: quanto ai principi, la materia deve essere disciplinata dalla legge (o da un atto ad essa equiparata) e quanto al dettaglio, può essere disciplinata dalla legge (o da un atto equiparato) o da una fonte secondaria.

Nell’art. 13 troviamo esempi di riserva di legge assoluta: La libertà personale è inviolabile. Non è ammessa alcuna forma di detenzione, ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dall’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge. (Duplice garanzia: riserva di legge e riserva di giurisdizione). Altri esempi, art. 14, art. 15, art. 21.

Nell’art. 23 troviamo una riserva di legge relativa: nessuna prestazione, personale o patrimoniale, può essere imposta che non in base alla legge; art. 27 i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.

Come si stabilisce se una riserva di legge è relativa o assoluta?

La qualificazione del carattere assoluto o relativo della riserva è frutto del lavoro dell’interprete (dottrina e giurisprudenza) ma in base a quale criterio lo stabiliscono?

Alcuni in dottrina hanno proposto di distinguere in base al tenore letterale della disposizione: es. art. 25 comma 2 “in forza di legge” = riserva piena, quindi assoluta. Ma è una proposta poco convincente perché le formulazioni sono multiple. Il criterio letterale non può essere un criterio da considerarsi valido.

Si deve ragionare sul piano contenutistico: dobbiamo chiederci, la materia coperta da riserva, che materia è? È una materia di quale importanza? È di delicatezza per i diritti individuali?

Laddove siano in gioco le libertà fondamentali deve intendersi che la materia abbia carattere assoluto perché la riserva intesa in carattere assoluto dovrebbe essere riserva che offre il maggior grado di garanzia. Il diritto alla libertà personale deve essere tutelato al massimo livello.

In costituzione non si parla di riserva di legge relativa, non si parla di riserva di legge assoluta, la qualificazione di una riserva di legge dipende dall’interprete. Sono la dottrina e la giurisprudenza ad affermare in quale modo una riserva di legge è da intendersi.

Circa il criterio distintivo bisogna fare riferimento alla materia coperta dalla riserva: laddove vi sia una materia particolarmente delicata, specialmente riguardante le libertà fondamentali dell’individuo, la riserva deve intendersi come assoluta.

Altra distinzione: riserva di legge semplice e riserva di legge rinforzata

Distinzione tra riserva di legge assoluta e riserva di legge relativaDistinzione accolta dalla maggior parte della dottrina e della giurisprudenza costituzionale

• Assoluta: l’intera materia coperta da riserva deve essere disciplinata dalla legge o da un atto equiparato alla legge, vale a dire decreto legge e decreto legislativo

• Relativa: quanto ai principi, la materia deve essere disciplinata dalla legge (o da un atto ad essa equiparata) e quanto al dettaglio, può essere disciplinata dalla legge (o da un atto equiparato) o da una fonte secondaria.

Nell’art.13 troviamo esempi di riserva di legge assoluta: La libertà personale è inviolabile. Non è ammessa alcuna forma di detenzione, ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dall'autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge. (Duplice garanzia: riserva di legge e riserva di giurisdizione). Altri esempi, art. 14, art. 15, art.21.

Nell’art. 23 troviamo una riserva di legge relativa: nessuna prestazione, personale o patrimoniale, può essere imposta che non in base alla legge; art. 27 i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.

• Come si stabilisce se una riserva di legge è relativa o assoluta?La qualificazione del carattere assoluto o relativo della riserva è frutto del lavoro dell’interprete (dottrina e giurisprudenza) ma in base a quale criterio lo stabiliscono?

Alcuni in dottrina hanno proposto di distinguere in base al tenore letterale della disposizione: es. art. 25 comma 2 “in forza di legge” = riserva piena, quindi assoluta.Ma è una proposta poco convincente perché le formulazioni sono multiple. Il criterio letterale non può essere un criterio da considerarsi valido.

Si deve ragionare sul piano contenutistico: dobbiamo chiederci, la materia coperta da riserva, che materia è? È una materia di quale importanza? È di delicatezza per i diritti individuali?

Laddove siano in gioco le libertà fondamentali deve intendersi che la materia abbia carattere assoluto perché la riserva intesa in carattere assoluto dovrebbe essere riserva che offre il maggior grado di garanzia. Il diritto alla libertà personale deve essere tutelato al massimo livello.

In costituzione non si parla di riserva di legge relativa, non si parla di riserva di legge assoluta, la qualificazione di una riserva di legge dipende dall’interprete. Sono la dottrina e la giurisprudenza ad affermare in quale modo una riserva di legge è da intendersi.

Circa il criterio distintivo bisogna fare riferimento alla materia coperta dalla riserva: laddove vi sia una materia particolarmente delicata, specialmente riguardante le libertà fondamentali dell’individuo, la riserva deve intendersi come assoluta.

Altra distinzione: riserva di legge semplice e riserva di legge rinforzata

Semplice: la costituzione si limita a stabilire che una materia deve essere disciplinata dalla legge (es. art 23 dispone che nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge)

Rinforzata: laddove la costituzione non si limita a stabilire che una determinata materia deve essere disciplinata dalla legge, ma contiene delle indicazioni circa le modalità di disciplina della materia stessa (es. art. 97 i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione = indicazioni per il legislatore) anche laddove, insieme alla riserva di legge, via sia una riserva di giurisdizione (intervento del giudice), si parla di riserva rinforzata (es. art. 13 non è ammessa nessuna forma di detenzione, di ispezione o perquisizione personale (...) se non per atto motivato dall'autorità giudiziaria. Il fatto che alla riserva di legge, si associ la riserva di giurisdizione, comporta che la riserva prevista dall'art. 13 comma 2, possa qualificarsi come rinforzata. Il rinforzo è dato dalla previsione di una riserva di giurisdizione.

I diritti, previsti dalla costituzione, sono generalmente assistiti da due garanzie:

• Riserva di legge: garanzia rappresentata dal fatto che la legge nasce in parlamento, organo rappresentativo della sovranità popolare. Può essere esplicita e implicita: esistono articoli della costituzione che affermano espressamente che la materia deve essere regolata dalla legge (esplicita), ma esistono anche articoli, come l'art. 33, art. 41 comma 2, che rappresentano un esempio di riserva implicita.
• Riserva di giurisdizione: elemento di garanzia perché, nel nostro sistema costituzionale, la magistratura, come dice l'art.104, è un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. I giudici dovrebbero rappresentare una garanzia. Un'altra delle caratteristiche essenziali di uno stato di diritto è la separazione dei poteri.

Riserva di legge formale: la legge formale è l'atto normativo deliberato dal parlamento e promulgato dal presidente della repubblica, e quindi la legge del parlamento. Si è affermata l'interpretazione secondo la quale, laddove vi sia una riserva di legge, può intervenire la riserva di legge del parlamento, ma può anche intervenire il governo con atto avente forza di legge. Ci sono però dei casi nei quali può intervenire solamente il parlamento: casi in cui è richiesta una legge formale; i casi che si citano sono quelli dell'art. 76, art.77 ultimo comma, art. 80. Per il vero va anche detto che, alcuni in dottrina, hanno osservato che, nessuna di queste ipotesi sembra riconducibile al principio della riserva di legge.

CRITERI di RISOLUZIONE dei CONTRASTI fra le FONTI del DIRITTO

1. Criterio gerarchico

La fonte di grado superiore prevale su quella di grado inferiore. Questa prevalenza come si manifesta? Vi sono due possibili casi

• La fonte di grado superiore è successiva nel tempo → fenomeno della abrogazione
• La fonte di grado superiore è precedente nel tempo → fenomeno della invalidità della fonte inferiore

Invalidità: un esempio di invalidità è l'illegittimità costituzionale legata magari alla legge ordinaria che regola le elezioni

Criterio cronologico

La fonte successiva nel tempo abroga le norme della fonte precedente, facendone cessare l’efficacia normalmente ex nunc, salva l’ipotesi della retroattività.

Abrogazione (ha efficacia ex nunc): fenomeno giuridico che consiste nella cessazione di efficacia di un atto fonte (es. legge ordinaria, legge regionale, regolamento governativo, ...); abrogare significa far cessare l'efficacia dell’atto normativo a partire dalla data di decorrenza degli effetti abrogativi. La C.C., nella sentenza n. 149 del 1970 ha affermato che l’abrogazione, non tanto estingue la norme, quanto piuttosto ne delimita la sfera materiale di efficacia, e quindi l’applicabilità ai fatti verificatisi sino ad un certo momento nel tempo. L’abrogazione non comporta la cancellazione della norma MA una limitazione temporale della sua efficacia.

La norma abrogata non potrà più applicarsi ai fatti accaduti successivamente alla data di decorrenza degli effetti abrogativi, mentre continuerà ad applicarsi ai fatti verificatisi in precedenza.

Come avviene? L’art 15 delle disposizioni preliminari del codice civile, che afferma che, le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti, o perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore.

In alcuni casi è facile verificare se c’è stata abrogazione perché è il legislatore stesso la prevede: abrogazione espressa o esplicita

Negli altri casi previsti si parla di abrogazione implicita o tacita

Cosa accade in ipotesi di retroattività?

Può accadere che una legge abrogatrice disponga retroattivamente, questo perché, a livello costituzionale, non si dà un generale divieto di retroattività; il divieto riguarda solo la materia penale: disposizione del secondo comma dell’art. 25 → nessuno può essere punito se non in forza di una legge entrata in vigore prima del fatto commesso. È un principio garantista di civiltà giuridica: il soggetto, prima di porre in essere un’azione, che può configurarsi come delittuosa o non delittuosa, deve sapere a cosa va incontro.

Il divieto di retroattività NON riguarda però tutte le leggi penali: come ha precisato la C.C., la lex mitior (cioè la legge più favorevole al reo), può operare retroattivamente. Secondo la giurisprudenza costituzionale, la regola della retroattività della lex mitior non è priva di fondamento costituzionale: per il principio di eguaglianza infatti, la modifica mitgatrice della legge penale, e ancora di più l’abolitio criminis, disposta dal legislatore in dipendenza di una mutata valutazione del disvalore del fatto tipico devono riverberarsi anche a vantaggio di coloro che hanno posto in essere la condotta in un momento anteriore, salvo che, in senso opposto, ricorra una sufficiente ragione giustificativa.

Il principio della retroattività della legge penale favorevole è dunque suscettibile di limitazioni e deroghe, le quali, devono però giustificarsi in relazione alla necessità di preservare interessi contrapposti di analogo rilievo.

In materia penale, l’intervento del legislatore può essere:

• Sfavorevole al reo (irretroattività del diritto penale in malam partem): rende la disciplina più severa. Ipotesi della introduzione di un nuovo reato, di una nuova fattispecie criminosa,

ma non rappresenta l'unica ipotesi di legge sfavorevole. Può accadere di avere già un reato con conseguente pena, nel nostro ordinamento non c'è l'indicazione di una pena fissa, ma c'è l'indicazione di un minimo e di un massimo → il legislatore può decidere di inasprire il minimo e il massimo della pena MA la legge penale che abbia conseguenze sfavorevoli non può avere effetti retroattivi. La legge deve entrare in vigore prima del fatto commesso. Interpretazione estensiva dell'art. 25 riguarda anche l'inasprimento delle pene.

• Favorevole al reo (legge in bonam partem): è possibile che operi retroattivamente la lex mitior; in concreto è una legge che abolisce un reato (abolitio criminis → condotta non più socialmente riprovevole) o legge che diminuisce una pena. Non incontra il divieto di retroattività ma lo opera: suscettibile di limitazioni e deroghe in relazione alla necessità di preservare interessi contrapposti di analogo rilievo.

In costituzione non c'è una disposizione che affronta il problema della retroattività in materia non penale; bisogna allora fare riferimento alla giurisprudenza della corte costituzionale, la quale ha affermato che il principio di irretroattività della legge, pur riconosciuto come principio generale dall'art. 11 comma 1 delle disposizioni preliminari del codice civile, non ha ottenuto in sede costituzionale una garanzia specifica, PERTANTO la possibilità di adottare norme con efficacia retroattiva non può essere esclusa. Secondo la C.C. l'osservanza del tradizionale principio di irretroattività è rimesso alla prudente valutazione del legislatore, il quale per altro, salvo estrema necessità, dovrebbe ad essa attenersi, essendo sia nel diritto pubblico, che in quello privato, la certezza dei rapporti preteriti, uno dei cardini della tranquillità sociale e del vivere civile. La retroattività della legge incontra così dei limiti costituzionali che vanno al di là di quello esplicito della materia penale, tra i quali i principi generali di ragionevolezza e di uguaglianza, quello della tutela dell'affidamento legittimamente posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico e quello del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario. Ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie sub iudice.

Sentenza 118/1957, 349/1985, 6/1994

Le leggi possono avere efficacia retroattiva?

La costituzione da risposta esplicita soltanto con riferimento ad una parte della materia penale. La retroattività in materie diverse da quella penale deve intendersi come un fatto eccezionale, dovrebbe quindi operare, in via generale, il principio di irretroattività. Il concetto di fondo è che, in uno stato c'è un bene fondamentale da preservare che è quello della certezza del diritto: in sostanza, l'individuo, prima di compiere un'azione, deve avere un quadro normativo di riferimento certo. La costituzione non parla di certezza del diritto ma costituisce uno dei cardini della società e del vivere civile: va tutelato il legittimo affidamento del cittadino. La retroattività, nella realtà delle cose, ha dato luogo a critiche perché si percepisce una violazione del patto di fiducia tra il cittadino e lo stato.

Una delle materie in cui varie volte si è intervenuti retroattivamente è quella tributaria; esiste uno statuto del contribuente (valore di legge ordinaria) che prevede che in materia fiscale non operi il principio di retroattività: nonostante sia contenuta questa previsione, molte volte si è derogato ad un principio dello stesso statuto.

1. Criterio della competenza