Riassunto per l'esame di diritto pubblico dell'economia LUISS - Canali A-B-C-D; Libro consigliato Pellegrini (aggiornato 2016) e Rossano

Integrazione europea e diritto costituzionale

Sin dal 1985, il 9 maggio di ogni anno si celebra la Festa dell'Europa per ricordare la famosa Dichiarazione pronunciata nel 1950 da Robert Schuman, allora Ministro degli Esteri francese. Tale dichiarazione assurge a primo proclama di un'Europa comune: attraverso la fusione delle produzioni di carbone e acciaio sarebbe stata assicurata la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico. Già prima della dichiarazione, la costituzione introdusse i valori universali della pace e cooperazione (art. 11).

Primi passi verso l'integrazione

Un primo nucleo di integrazione è rappresentato nel 1949 dall'istituzione del Consiglio d'Europa da parte di 10 paesi, poi diventati 66, e nel 1950 con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (CEDU). L'“avventura europea” continua poi con l'istituzione della CECA che rappresenta il primo trasferimento di sovranità statale in materia di estrazione, produzione e commercio. Il processo sembra però arrestarsi con la respinta della ratifica della CED nel 1954 (Comunità europea della difesa) da parte della Francia, con la costituzione in sostituzione di questa della UEO.

Nel 1957, i sei stati fondatori della CECA sottoscrivono i trattati CEE ed EURATOM (Trattati di Roma). Il processo di integrazione che ne deriva può essere riassunto in tre fasi:

Prima fase: 1957-1986

In questa fase vengono definite le linee dell'integrazione giuridico-economica. Tra i presupposti storici ai Trattati di Roma vi è l'OECE, Organizzazione europea di cooperazione economica, creata nel 1948 sotto la spinta di George Marshall, il quale, nell'enunciare un piano di aiuti per la ricostruzione dell'Europa sconvolta dalla guerra, chiedeva di attuare un'istituzione che si prendesse il compito di amministrare tali aiuti; richiesta accolta dai Paesi dell'Europa occidentale e concretizzatasi appunto nell'OECE. Quest'ultima è un'organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, così come lo è anche l'altra organizzazione europea creata in quegli anni, cioè il Consiglio d'Europa del 1949.

Dichiarazione Schuman e nascita della CECA

Un anno dopo la Dichiarazione Schuman fu istituito il primo esempio di comunità statale: la CECA, ovvero Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio. La CECA nasce come una comunità sopranazionale e non più quindi come un'organizzazione internazionale. La novità è principalmente il trasferimento dei poteri sovrani da parte degli stati membri a enti, appunto le comunità sopranazionali.

All'origine della CECA vi è la celebre dichiarazione di Robert Schuman del 1950 che contiene la proposta, rivolta anzitutto alla Germania (in relazione allo storico contrasto Francia-Germania), ma anche agli altri stati europei che intendevano aderirvi, di mettere in comune, sotto un'Alta Autorità, l'insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando allo stesso tempo la loro libera circolazione, al fine di favorire una solidarietà tra i due stati principalmente coinvolti ed evitarne il riarmo. Questa proposta fu accettata da sei stati e nell'aprile del 1951 essi firmarono il trattato istitutivo della CECA, prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbosiderurgici, delle condizioni di concorrenza da rispettare, come l'eliminazione e il divieto dei dazi e delle restrizioni quantitative alla circolazione di tali prodotti tra stati membri, degli aiuti e sovvenzioni statali. Nel 1956 vi fu la conferenza di Messina le cui riflessioni condussero poi ad elaborare quanto confluisce nei Trattati di Roma.

Il 25 marzo 1957, a Roma, furono così firmati da Belgio, Italia, Lussemburgo, Germania Ovest, Francia e Paesi Bassi il Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE) ed il Trattato istitutivo della Comunità Europea per l'Energia Atomica (EURATOM), entrati entrambi in vigore il 1° gennaio 1958.

Trattati di Roma e istituzione della CEE e EURATOM

Con i Trattati di Roma viene istituita la CEE e l'EURATOM che si aggiungono alla CECA, sono tre comunità con tre distinti esecutivi composti da una commissione ed un consiglio ed hanno in comune l'assemblea e la corte di giustizia. Con il trattato di Bruxelles diventano comuni anche consiglio e commissione. Si aggiunge anche la MEC con il riconoscimento delle quattro libertà di circolazione (persone, merci, capitali, servizi).

Questi trattati ampliano le competenze tramite la clausola di flessibilità secondo cui quando un'azione risulta necessaria per raggiungere uno dei suoi scopi, in mancanza dei poteri definiti dai trattati, il consiglio può decidere di intervenire. Con la sentenza Costa c ENEL del '64 la Corte di Giustizia Europea ha enucleato i due elementi caratterizzanti dell'ordinamento comunitario: l'effetto diretto delle norme europee all'interno degli ordinamenti degli stati membri e il primato del diritto comunitario. I trattati erano stati ratificati con legge ordinaria e le norme europee avevano quindi la stessa efficacia della legge ordinaria, in caso di contrasto una legge ordinaria successiva a quella europea poteva abrogare quest'ultima (primato del diritto interno). La corte di Giustizia reagisce e ciò porta all'affermazione del primato del diritto comunitario su quello interno. Anche la corte costituzionale italiana si è avvicinata a questa posizione (sentenza 285 del '90) “di fronte ai regolamenti europei l’ordinamento interno si ritrae e non è più operante”. Esistono però dei controlimiti: i principi costituzionali inderogabili e fondamentali (sentenza 126/96).

Nel 1976: elezione universale e diretta dei rappresentanti dei popoli degli stati componenti delle comunità nel PE → prime elezioni nel '79 ogni 5 anni. Nel 1985, con gli Accordi di Schengen, si aboliscono le frontiere interne rafforzando la cooperazione tra le forze di polizia e le autorità giudiziarie nazionali. Tutti questi provvedimenti conferiscono sempre maggiore peso all'Unione Europea e determinano la nascita di nuovi equilibri che impongono nuove regolamentazioni al fine di garantire l'osservanza dei principi comunitari.

Seconda fase: 1986-2001

In questa fase si sostituisce al principio dell'unanimità, quello della maggioranza qualificata riguardo a materie rilevanti nello sviluppo dell'integrazione economica (è di questa fase l'introduzione della moneta unica e della cittadinanza dell'Unione). Vengono definite le linee dell'integrazione giuridico-economica con il riconoscimento delle quattro libertà di circolazione: persone, merci, servizi e capitale, si afferma l'unione politica e il rafforzamento dell'unione economica. Vengono potenziati i poteri legislativi del PE e si mira all'equilibrio istituzionale.

Con il Trattato di Maastricht del 1992 si delinea un'Europa fondata su tre pilastri, regolata dai tre trattati (la CEE è ridefinita Comunità Europea): TCE, PESC (Politica estera e sicurezza), GAI (cooperazione di politica e giustizia in materia penale). PESC e GAI sono regolati dal TUE. Si afferma il principio di sussidiarietà: nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, l'UE interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli stati membri, ma possono essere conseguiti meglio a livello di UE.

Con il Consiglio di Copenaghen del 1993 si introduce il principio di condizionalità per l'ingresso nell'UE (principi democratici, dello stato di diritto allo scopo di adeguarsi a condizioni costituzionali) Criterio politico, economico, amministrativo. Il Trattato di Amsterdam del 1997 prevede la stabilità istituzionale, funzionale a garantire il principio di democrazia, lo Stato di diritto, la tutela dei diritti e delle minoranze, la garanzia di un'economia di mercato dell'UE, la capacità di assumere e rispettare gli impegni derivanti dallo status di stato membro. Introduce la novità della cooperazione rafforzata.

Nel 2000 a Nizza viene proclamata la Carta dei diritti fondamentali, che nel 2007 sarà la Carta di Strasburgo. Nel 2001 il Trattato di Nizza riforma il sistema giurisdizionale, il sistema del voto del Consiglio (maggioranza qualificata piuttosto che unanimità) amplia i casi di procedura di codecisione PE e Consiglio. Viene proclamata la Carta dei Diritti Fondamentali (entra in vigore solo con il trattato di Lisbona).

Terza fase: 2002-2012

Questa fase è caratterizzata dalla preparazione di un trattato in grado di dotare l'Europa di una propria Costituzione, trattato che viene firmato a Roma il 29 ottobre 2004 dai 25 componenti dell'Unione europea. Il Trattato di Lisbona entra in vigore nel 2009 mettendo fine a diversi anni di negoziati sulla riforma istituzionale. Si compone di due parti e 37 protocolli, 2 allegati e 65 dichiarazioni. Trattato sull'Unione Europea (TUE) e Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE). Ai trattati è allegata la nuova Carta dei Diritti.

Il trattato dota l'Unione del quadro giuridico e degli strumenti necessari per far fronte alle sfide del futuro e rispondere alle aspettative dei cittadini. Gli scopi del trattato sono così riassumibili: Spazio di libertà, sicurezza, giustizia senza frontiere interne. Per garantire la sicurezza EUROJUST, EUROPOL. Mercato interno garante delle libertà di circolazione. Unione economica e monetaria con l'euro, gli stati che non adottano la moneta unica sono “stati in deroga”. Sono riconosciute tutte le lingue ufficiali. È possibile infatti che alcuni stati chiedano di essere esclusi da alcune parti del trattato con la clausola di opting out oppure che 9 stati minimo possano chiedere di realizzare tra loro un obiettivo non raggiungibile dall'Unione per mancanza di maggioranza. Viene istituito il Comitato delle Regioni, organo consultivo del PE garante del principio di sussidiarietà (art. 188).

Ripartizione delle competenze: la categorizzazione delle competenze consente di definire in modo più preciso i rapporti tra gli stati membri e l'Unione europea. Uscita dall'Unione: per la prima volta, il trattato di Lisbona riconosce espressamente agli stati membri la possibilità di uscire dall'Unione (art. 50). Un processo decisionale efficace ed efficiente: il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio viene esteso a nuovi ambiti politici per accelerare e rendere più efficiente il processo decisionale. Un quadro istituzionale più stabile e più semplice: il trattato di Lisbona istituisce la figura del presidente del Consiglio europeo, eletto per un mandato di due anni e mezzo, prevede nuove disposizioni per la futura composizione del Parlamento europeo e stabilisce norme più chiare sulla cooperazione rafforzata e sulle disposizioni finanziarie.

Un'Europa di diritti e valori, di libertà, solidarietà e sicurezza, che promuove i valori dell'Unione, integra la Carta dei diritti fondamentali nel diritto primario europeo, prevede nuovi meccanismi di solidarietà e garantisce una migliore protezione dei cittadini europei. I diritti dei cittadini e la Carta dei diritti fondamentali: il trattato di Lisbona mantiene i diritti esistenti e ne introduce di nuovi. In particolare, garantisce le libertà e i principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali rendendoli giuridicamente vincolanti. Il trattato contempla diritti civili, politici, economici e sociali. Solidarietà tra gli stati membri: il trattato di Lisbona dispone che l'Unione e gli stati membri sono tenuti ad agire congiuntamente in uno spirito di solidarietà se un paese dell'UE è oggetto di un attacco terroristico o vittima di una calamità naturale o provocata dall'uomo. Il Trattato di Lisbona, sebbene non abbia incorporato il testo della Carta dei diritti, la include sotto forma di allegato, conferendole carattere giuridicamente vincolante all'interno dell'ordinamento dell'Unione. Pertanto le Istituzioni dell'Unione, in tutte le loro azioni o iniziative legislative, devono tener conto dei diritti civili, politici, economici e sociali dei cittadini europei. Il Trattato di Lisbona si trova però subito a fare i conti con la crisi globale. Il 25 marzo 2011 il Consiglio Europeo avvalla il “patto europlus” che impegna gli stati partecipanti a concordare, ogni anno, gli interventi da inserire nel patto di stabilità annuale per il raggiungimento di 5 obiettivi: 1) competitività 2) occupazione 3) sostenibilità delle finanze pubbliche 4) stabilità finanziaria.

Sistema delle fonti

Sono fonti del diritto tutti quegli atti o fatti idonei a creare, modificare ed estinguere norme giuridiche. Abbiamo:

• Fonti di produzione che producono diritto oggettivo
• Fonti sulla produzione che disciplinano organi e procedure di formazione del diritto

La necessità di garantire la certezza del diritto e di evitare l’insorgenza di antinomie normative impone che le fonti siano coordinate attraverso tre criteri: il criterio gerarchico, di competenza e cronologico.

Criterio gerarchico

Il criterio gerarchico sancisce la superiorità delle norme di rango superiore rispetto a quelle di rango inferiore che trovano in esse il proprio fondamento e i propri limiti. Tale principio può applicarsi soltanto nell’ipotesi in cui fonti di diverso rango concorrano alla disciplina della medesima materia. La costituzione all’interno dell’ordinamento nazione si pone al vertice della gerarchia. Essa è una costituzione rigida le cui previsioni possono essere oggetto di revisione nei limiti imposti dall’art. 138 e 139 della medesima. La preminenza della fonte costituzionale rispetto alle altre è sancita dall’art. 134 della costituzione nel quale è affermato che la corte costituzionale giudica, fra l’altro, “sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello stato e delle regioni”.

La costituzione non contiene un elenco puntuale delle fonti del diritto il cui riferimento normativo si trova nell’art. 1 delle disposizioni sulla legge in generale (Leggi, Regolamenti, Usi). La costituzione contiene invece la disciplina di specifiche materie nonché indicazioni delle fonti a cui è affidata la disciplina di specifiche materie prevedendo:

• Riserve di legge costituzionale: riserva di legge costituzionale in ragione della quale la specifica materia può essere disciplinata soltanto da leggi costituzionali
• Riserva di legge rafforzata che comporta la fissazione di precisi limiti alla discrezionalità del legislatore
• Riserve di legge assoluta che impedisce la regolamentazione della materia da parte di fonti subordinate alla legge
• Riserve di legge relativa che consente di disciplinare talune materie nel dettaglio per il tramite di norme regolamentari, nel rispetto dei principi generali e delle garanzie procedimentali fissati dalla legge

Criterio cronologico

Il criterio cronologico per cui la legge posteriore abroga quella anteriore, per cui l’entrata in vigore della nuova norma determina il venir meno della norma precedente. Un limite alla successione delle norme è caratterizzato dal principio di retroattività per cui ogni atto è regolato dalla legge vigente nel momento in cui esso è posto in essere. Questo criterio è applicato quando vi sia:

• Espressa dichiarazione del legislatore
• Le nuove e le precedenti disposizioni siano fra loro incompatibili
• Ove le nuove disposizioni regolino interamente ex novo l’intera materia

Criterio competenza

Il rapporto fra norme si può articolare in termini di norma generale e norma speciale. In tal caso la norma speciale precisa o meglio dettaglia taluni aspetti della norma generale che non viene abrogata ma soltanto modificata.

Tra le norme prodotte da ordinamenti esterni bisogna fare una distinzione tra:

• Norme di diritto internazionale generale (consuetudini)
• Norme di diritto internazionale particolari (accordi o trattati internazionali)

Norme di diritto internazionale generale

Le norme di diritto internazionale generale sono immesse nell’ordinamento interno attraverso il cosiddetto procedimento per rinvio che attribuisce piena efficacia alle medesime senza necessità di riformularle mediante norme interne. L’adattamento avviene attraverso l'art. 10 della costituzione per cui “l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”. Una volta immesse si pongono ad un livello superiore rispetto alla legge ordinaria che in caso di contrarietà con una norma internazionale viene abrogata. Il rapporto tra norme costituzionali e norme internazionali è regolato dal principio di specialità per cui risultano essere pari ordinate, limite equiparazione nella tutela dei valori fondamentali sanciti dalla costituzione.

Norme internazionali pattizie\particolari

• Non adeguamento automatico
• Ricadono nel'ambito di applicazione dal 2001 dell'art. 117 comma 1 “la potestà legislativa è esercitata da stato e regioni nel rispetto della costituzione, degli vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”
• Differenze di recepimento tra norme pattizie direttamente applicabili nell’ordinamento o meno. Le direttamente applicabili utilizzano la procedura del rinvio mediante un ordine di esecuzione per cui le norme diventano efficaci dopo la ratifica del trattato e acquistano il rango della fonte interna con la quale sono state integrate.