Riassunto governance e politiche pubbliche 6 CFU

Politiche pubbliche e attori

Cos'è una politica pubblica

Una politica pubblica è un concetto che serve per spiegare come un governo svolge e porta avanti delle attività in un determinato territorio. È un concetto polisemico, ovvero assume tanti significati a seconda del contesto (ad es. politica pubblica contro il terrorismo, politica pubblica sanitaria…). Si può definire la politica pubblica sotto due profili:

• Il soggetto che le formula e le mette in atto (ciò che fanno i governi – Thomas Dye);
• L’oggetto ossia in cosa consistono (la risposta a un problema collettivo – Bruno Dente).

1) Una prima definizione di politica pubblica è quella di Thomas Dye: Le politiche pubbliche sono ciò che i governi scelgono di fare e non fare, cioè le azioni o gli interventi decisi e realizzati dalle istituzioni pubbliche ma anche il non fare è una scelta, infatti, l’inerzia è un fatto che genera comunque conseguenze, perché ci troviamo in dimensioni dinamiche.

Il Governo non coincide con lo Stato: con la parola Stato si fa riferimento al sistema organizzativo generale dei poteri su un dato territorio che si legittima con la forza, mentre con la parola Governo si fa riferimento alla parte attuativa e dinamica dello Stato. Quando si parla di “governo” bisogna avere una visione ampia e molteplice, perché si fa riferimento ad una dimensione multilivello ed intergovernativa.

Inizialmente si riteneva che le politiche pubbliche fossero esclusivamente frutto delle istituzioni del governo (government), mentre negli ultimi anni si è diffusa l’idea che la situazione sia cambiata e che le politiche pubbliche siano il frutto di un processo di continua interazione tra attori diversi, anche su livelli di governo diversi. Quindi si è passati da un sistema tendenzialmente gerarchico incentrato sulla forza dell’autorità della legge, ad un sistema di tipo reticolare basato sull’intreccio tra attori politici, tecnici, pubblici, associativi e privati, quindi dal government (con riguardo alle istituzioni di governo) alla governance (con riferimento alle attività di governo).

I fattori principali di questo cambiamento sono due:

• La crescente influenza degli attori privati, resa possibile dall’emergere degli orientamenti neoliberali che hanno valorizzato la cultura imprenditoriale privata in contrapposizione alle logiche del settore pubblico;
• La complessità dei problemi pubblici che richiede la formulazione di politiche integrate capaci di tener conto di punti di vista diversi.

2) Una seconda definizione di politica pubblica viene offerta da Bruno Dente: Una politica pubblica è l’insieme delle azioni in qualche modo correlate alla soluzione di un problema collettivo che sia generalmente considerato di interesse pubblico. Questa è una definizione a partire dall’oggetto in questione e non a partire dal soggetto che produce la politica pubblica, e identifica 3 elementi: un insieme di azioni, un problema collettivo, un interesse pubblico. Dal momento che le politiche pubbliche coinvolgono una complessità di attori e soggetti, in inglese si usa l’espressione «policy makers» per indicare i soggetti coinvolti nelle politiche pubbliche;

3) Un’altra definizione di Knoepfel e altri secondo i quali la politica pubblica è una serie di decisioni o attività intenzionali e coerenti, prese e messe in atto da diversi attori pubblici e, talvolta, privati con l’obiettivo di risolvere in modo mirato un problema che è stato politicamente definito come di natura collettiva. Questa definizione è più completa ed evidenzia la natura plurale delle politiche pubbliche che comprendono più decisioni o attività, la molteplicità dei soggetti che vi partecipano (attori pubblici e privati) e la natura collettiva del problema che è alla base delle politiche pubbliche.

Politica e politica pubblica

Una distinzione importante da fare è tra la politica in termini generali e la politica pubblica: politics indica il mondo della politica in generale come sfera del potere sociale e della distribuzione di questo potere, mentre il termine policy è usato per definire le politiche concrete che vengono promosse sul piano istituzionale.

Quando parliamo di politica pubblica si fa riferimento ad un processo che inizia con la nascita del problema e termina con la produzione di risultati coinvolgendo molte realtà e differenti aspetti per affrontare il problema di partenza e non solo. Sono le politiche pubbliche a determinare la politica, e non viceversa.

Le politiche pubbliche hanno sempre una finalità quindi non esistono politiche pubbliche senza un destinatario, anche solo potenziale o ideale, in quanto il meccanismo attraverso cui le politiche pubbliche cercano di far fronte ai problemi collettivi consiste nel far sì che alcune categorie di persone modifichino il loro comportamento, queste persone vengono solitamente indicate con il termine gruppi di destinatari o target groups. Si parla anche di gruppi di beneficiari se il gruppo trae un beneficio dalla politica pubblica, infine possiamo avere anche attori terzi che concorrono anche accidentalmente al processo di politica pubblica che vengono definiti con il termine policy makers.

Una politica pubblica consiste in una misura o una serie di misure che appaiono appropriate per affrontare un problema collettivo. Quindi si basa sulla teoria causa-effetto: se viene messa in atto una certa misura X al tempo T₁ = ci sarà l’effetto Y al tempo T₂ dove X è la soluzione che è stata individuata per far fronte a un certo problema e Y del mutamento che dovrebbe risolvere o attenuare il problema. Trattandosi di effetti ipotizzati potrebbero verificarsi o meno quindi, invece dei benefici previsti, potrebbero verificarsi effetti indesiderati o nessun effetto, in questo caso l’effetto sarebbe una politica fallimentare.

Ciclo di vita delle politiche pubbliche

Il ciclo di vita delle politiche pubbliche è formato da sei fasi.

• Emergere di un problema collettivo che chiede di essere affrontato. È il momento in cui la politica pubblica si mette in moto e si apre la prima fase;
• Formulazione della politica pubblica in cui si vaglia la fattibilità ed i tipi di misure per realizzare la politica;
• Adozione. Si sancisce formalmente una specifica soluzione tra quelle esaminate nella fase precedente. A seconda dei casi la politica pubblica potrà essere adottata da uno o più atti congiunti;
• L’attuazione di queste misure, in cui si cerca di passare dalle parole ai fatti. È una fase particolarmente delicata perché coinvolge un grande numero di persone, uffici. Dopo l’attuazione iniziano a prodursi i risultati che dovrebbero risolvere o mitigare il problema di partenza. In certi casi i risultati si verificano subito in altri bisognerà attendere;
• Valutazione;
• Retroazione o feedback. Se si scopre che la politica non ha funzionato si cercherà di intervenire sul processo attuativo oppure sulla formulazione della politica, a seconda di quali sono i punti critici che la valutazione ha messo in luce, è quindi la fase in cui si realizza un processo di apprendimento.

Il modello del ciclo di vita delle politiche è stato criticato perché presenta un processo troppo lineare, ordinato e logico mentre nella realtà la vita delle politiche pubbliche procede in modo molto più disordinato e confuso. Tuttavia questo modello del ciclo di vita delle politiche non pretende di proporre uno specchio fedele alla realtà, ma cerca di isolare sul piano analitico alcune situazioni tipiche.

Analisi delle politiche pubbliche

L’analisi delle politiche pubbliche è un campo di studi nato attraverso varie discipline come la scienza politica, la sociologia e l’economia. Questi studi hanno preso avvio negli Stati Uniti 1950-1960 e si sono poi diffusi in tutto il mondo. La ricerca è aumentata perché le politiche pubbliche sono diventate sempre più frequenti, infatti, non c’è aspetto della vita collettiva che non sia in qualche modo toccato da un intervento pubblico.

Il secondo motivo di sviluppo di questi studi è la preoccupazione per la loro fragilità, nonostante la finta sicurezza con cui politici e gruppi di interesse avanzano le loro proposte come se sapessero esattamente che cosa va fatto, in realtà l’efficacia delle politiche pubbliche è spesso incerta (non è raro che manchino loro obiettivi e che producano esiti deludenti).

Il concetto di politica pubblica in Italia è ancora lontano dall’essere acquisito nella pratica politica e amministrativa per 2 problemi: il fatto che in Italia c’è il primato della politica sulle politiche, vale a dire che la politica ha un ruolo dominante e non si riesce ancora a cogliere appieno l’importanza delle politiche che vengono ancora viste come un’appendice o un sottoprodotto della politica, ed il fatto che in Italia l’intervento pubblico non è valutato tenendo conto della capacità di risolvere i problemi di interesse pubblico, ma considerando il parametro giuridico cioè le azioni pubbliche vengono valutate secondo la conformità alla legge, il parametro finanziario secondo il quale le azioni pubbliche vengono valutate in base alla capacità di controllare la spesa e limitare gli sprechi ed il parametro manageriale secondo il quale le azioni pubbliche sono valutate in base all’efficienza e alla razionalità dell’organizzazione amministrativa.

Purtroppo un intervento pubblico può rispettare pienamente tutti e 3 questi parametri ma mancare completamente i propri obiettivi, quindi il nostro paese ha un deficit perché ancora non pensa all’intervento pubblico in termini di politiche e questo pesa sulla capacità di affrontare le sfide che di volta in volta emergono.

Gli attori

Sono attori tutti coloro che agiscono, ossia che dicono o fanno qualcosa per mettere a fuoco un problema o proporre una soluzione.

• Attori individuali e attori collettivi, come singoli esperti o associazioni;
• Attori intenzionali che agiscono nella consapevolezza della loro azione con obiettivi da perseguire e comportamenti mirati ad essi e attori aggregati non intenzionali ovvero quegli individui che agiscono autonomamente con obiettivi propri anche se poi coincidono con quelli di altri (es. protesta: sono un insieme di soggetti che operano singolarmente in modo non organizzato per raggiungere un obiettivo comune);
• Attori che operano su diverse scale o attori multilivello in quanto le politiche pubbliche sono per lo più multilivello, ossia sono frutto di scelte compiute da attori posti a livelli territoriali diversi o che interagiscono in fasi diverse;
• Attori pubblici e attori privati in quanto le politiche pubbliche sono quasi sempre decise e attuate da istituzioni pubbliche ma un ruolo importante è svolto da soggetti della società civile;
• Un’altra distinzione più specifica degli attori viene fatta in base alle logiche d’azione, ovvero alle modalità, agli obiettivi e comportamenti che gli attori tendono a mettere in atto quando prendono parte ad un processo di policy making. Applicando questo criterio si possono distinguere i principali attori: i politici, i burocrati, i portatori di interesse, gli esperti e i giornalisti.

I politici

Sono attori politici coloro che rivestono cariche pubbliche negli organi legislativi e di governo. Alcuni sono eletti dai cittadini e quindi godono di un'elezione democratica diretta, altri godono di una legittimazione democratica indiretta, ovvero non sono eletti direttamente dai cittadini, ma sono comunque espressione della maggioranza. Gli attori politici hanno orientamenti ideologici diversi o addirittura opposti, sono tuttavia accomunati da un aspetto fondamentale: devono fare i conti con il consenso dei cittadini (quindi hanno un mandato temporaneo che periodicamente viene sottoposto a nuova verifica elettorale).

I politici tendono ad essere molto sensibili alle oscillazioni dell’opinione pubblica, danno molta importanza alla comunicazione, cercano di ottenere la massima visibilità sui media, sono soprattutto attenti alle conseguenze di breve periodo delle loro decisioni. Gran parte degli attori politici fa parte di un partito, che è un’organizzazione che agisce a cavallo tra la società civile e le istituzioni; svolge una funzione aggregativa nel senso che combina le domande provenienti dalla società dando voce ad alcune di esse. La funzione fondamentale dei partiti è quella di selezionare la classe politica, ovvero selezionare le persone che vengono indirizzate agli incarichi pubblici.

I burocrati

Gli attori burocrati sono costituiti dai dirigenti e dai funzionari delle pubbliche amministrazioni. Nel corso del 1900, a seguito dell’espansione dei compiti dello Stato, le pubbliche amministrazioni sono cresciute e si sono diversificate. Le pubbliche amministrazioni hanno la funzione di dare attuazione alle politiche pubbliche, ovvero di mettere in pratica quello che è stato deciso a livello politico. La relazione tra burocrati e politici evidenzia un’asimmetria di informazioni e conoscenze a favore dei primi perché conoscono meglio dei politici lo specifico settore di intervento di cui si occupano. Proprio grazie al possesso di queste informazioni i burocrati possono scoraggiare soluzioni che ritengono impraticabili o malaccette per loro, oppure possono agire positivamente contribuendo a definire i problemi e favorire l’adozione di specifiche soluzioni. Questo è possibile anche grazie al fatto che i burocrati godono di una certa “immunità” dovuta alla loro invisibilità rispetto ai politici che invece sono in vista e se sbagliano una politica pubblica possono rischiare un’intera carriera.

Il ruolo dei burocrati è stato studiato da due prospettive diverse:

• Scelta razionale che ritiene che i burocrati facciano leva sull’asimmetria di cui godono nei confronti dei politici per spingerli ad adottare decisioni in linea con le proprie preferenze egoistiche al fine di accrescere il proprio potere;
• Scelta di routine che ritiene che i burocrati tenderanno a sostenere e facilitare le politiche che percepiscono come affini alla propria cultura, in linea con le proprie procedure e routines consolidate nel tempo, mentre tenderanno a fare resistenza nel caso opposto.

Nell’ambito dei burocrati un ruolo peculiare è svolto dai giudici che hanno l’obiettivo di risolvere i conflitti tra i cittadini applicando la legge, quindi contribuiscono all’attuazione delle politiche pubbliche, ma non alla loro formulazione. Si è arrivati ad una giudizializzazione della politica, ovvero una situazione in cui importanti scelte pubbliche sono fatte dai giudici secondo il criterio legale e non più dal parlamento con criteri di tipo politico.

I portatori di interessi (o stakeholders)

I portatori di interessi (o stakeholders) sono attori che cercano di influenzare il contenuto delle politiche pubbliche in modo che si tenga conto degli interessi che sostengono. Fanno parte di gruppi di interesse, ovvero organizzazioni informali basate sull’adesione volontaria individuale che cercano di condizionare le scelte degli attori impegnati nel policy making. L’attività di pressione che esercitano è chiamata lobbying. La distinzione più importante tra i gruppi di interesse riguarda la natura degli interessi che difendono: da una parte ci sono i gruppi di interesse settoriali che sostengono gli interessi concentrati di una specifica categoria (ad es. i sindacati dei lavoratori). Dall’altra parte troviamo i gruppi promozionali che sostengono interessi diffusi basati su una causa riguardanti la società nel suo insieme (es. associazioni ambientaliste). Le modalità d’azione sono varie:

• Offrire informazione e conoscenze: gli stakeholders sfruttano l’asimmetria di informazioni che hanno rispetto a politici e burocrati per entrare in relazione con gli attori che sono impegnati nel policy making per fornire informazioni e conoscenze che possano sostenere il loro punto di vista;
• Orientare la decisione: gli stakeholders con le loro conoscenze approfondite possono condizionare la regolamentazione di alcune materie facendosi promotori di proposte alternative;
• Esercitare pressioni sui politici o sui burocrati della p.a.: la pressione può essere esercitata dalla mobilitazione oppure mediante offerta di sostegno economico e organizzativo, o ancora promettendo voti dai membri della propria associazione o favori di vario genere.

Gli esperti

Gli esperti sono coloro che possiedono una competenza riconosciuta su una specifica materia presentata nella formulazione delle politiche pubbliche. Tra gli esperti, svolgono una funzione importante i Think Tanks, letteralmente serbatoi di pensiero, ovvero organizzazioni private senza scopo di lucro che svolgono attività di ricerca, elaborano proposte, prendono parte al dibattito pubblico in specifici ambiti di policy. Il ricorso agli esperti ha comportato diversi effetti:

• Depoliticizzazione che riguarda il fatto che la formulazione delle politiche pubbliche viene sottratta alla discrezionalità degli attori politici basandola solo su principi scientifici o tecnici;
• Tecnocrazia riguarda il caso estremo in cui tutte le decisioni sono affidate ad esperti e la politica viene soppressa;
• Scientificizzazione della politica si ha quando solo la forza dei fatti e la fondatezza degli argomenti risolvono il conflitto politico;
• Politicizzazione della scienza in quanto talvolta l’intervento dei tecnici non è risolutivo e quindi diventano essi stessi parte del conflitto.

I giornalisti

I giornalisti svolgono la funzione di informare i cittadini sui problemi pubblici, sulle possibili soluzioni e sull’andamento dei processi decisionali e sul dibattito tra gli attori del policy making. Lavorano nell’ambito dei media, cioè dei mezzi di comunicazione.