Riassunto esame, prof. Mondini, Diritto finanziario, libro consigliato Il Bilancio Pubblico, G. Vegas

Il bilancio pubblico

Capitolo 1: A che serve il bilancio

1. Nascita del bilancio pubblico

Un bilancio disordinato può favorire la nascita di condizioni di caos finanziario ed economico, così come un bilancio ordinato e comprensibile è condizione necessaria, ma non sufficiente, per la corretta gestione della cosa pubblica. Anche l’amministrazione pubblica deve programmare le proprie spese in modo da poter far fronte a tutti i suoi impegni con le entrate di cui dispone, tenendo razionalmente e coerentemente conto delle spese fisse e ricorrenti, dei limiti di spese, della necessità di ottenere le risorse prima di impegnarsi a spenderle.

Quando il malcontento del popolo nei confronti di un sistema in cui il sovrano poteva arbitrariamente decidere di imporre tasse ed effettuare spese è divenuto tale da richiedere una giustificazione per le scelte dei governanti, sorge il problema della razionale allocazione della spesa e del limite alla pretesa tributaria (pressione fiscale) e si inizia a porre la questione del controllo del potere di spesa e di tassazione del sovrano. La nascita della monarchia costituzionale in Inghilterra, infatti, è sintomo del bisogno di limitare in primo luogo il rischio di una pretesa fiscale eccessiva: si introducono il concetto di scelta pubblica e il principio per cui nessuna decisione è gratuita ma ha un costo che va reso compatibile con le risorse disponibili (ovvero, la pretesa tributaria deve essere compatibile con il livello di risorse a disposizione dei contribuenti). Le entrate fiscali trovano un limite nella capacità economica (capacità contributiva) e nella volontà dei contribuenti di finanziarle (interesse fiscale); di conseguenza la spesa non può eccedere il livello delle entrate (nasce così il principio del bilanciamento tra entrate e spese).

2. La questione della spesa pubblica

Si può far risalire la questione della spesa pubblica alla nascita dei sistemi monarchici antichi: ogni nobile o governatore si adoperava per fornire servizi al sovrano. Nel periodo medievale i feudatari si procuravano dal territorio le risorse necessarie per sostenere i costi della guerra e della costruzione di opere pubbliche.

Con l’inizio di una produzione preindustriale e l’ampliarsi dei commerci sorge la necessità dell’accumulazione con finalità di investimento e, quindi, ogni risorsa sottratta con le imposte va a detrimento delle capacità di produzione del contribuente: per questo motivo diventa visibile il contrasto fra contribuente e sovrano. Lo sviluppo dei traffici, inoltre, fa sì che molti servizi a domanda individuale si trasformino in servizi a domanda collettiva (p.es. viabilità). Occorre, allora, regolamentare la spesa pubblica e, con essa, la quantificazione del costo dei servizi pubblici, valutando se il sacrificio imposto dalla spesa pubblica sia adeguato e compatibile con il costo sostenuto dai contribuenti. Essendo ancora limitate le possibilità di accumulare capitale, la spesa pubblica risulta destinata a settori circoscritti (burocrazia, guerre, viabilità); gradualmente si introduce il concetto di istruzione universale e obbligatoria e si crea la necessità di un sistema pensionistico: con il tempo la spesa pubblica va gradualmente aumentando.

L’affermazione nel mondo occidentale del sistema industriale comporta alcune conseguenze dal punto di vista dei conti e della finanza pubblica. Si rende necessario stabilizzare il livello del gettito tributario, per permettere allo Stato disporre di entrate certe: nascono così i moderni sistemi tributari basati sull’imposizione diretta. I contribuenti si abituano a corrispondere le imposte richieste (dovere civico), pretendendo, in cambio, di fruire di una serie di servizi pubblici, e iniziano a ritenere normale che molti dei loro bisogni personali, cui un tempo facevano fronte individualmente, siano soddisfatti dall’intervento dell’operatore pubblico.

Da questi elementi prende origine il meccanismo del consenso democratico attraverso la spesa pubblica. Se in una prima fase, al fine di ottenere il consenso, non si pongono limiti di spesa (che tende a crescere in modo incontrollato), a seguito delle due guerre, che avevano portato a una decisa crescita della pressione fiscale in funzione di sostentamento delle spese belliche, si decise di mantenere il carico fiscale al livello raggiunto in considerazione del fatto che con le entrate aggiuntive sarebbe stato possibile soddisfare una quota crescente di bisogni pubblici (di qui la nascita del welfare state) e, in questo modo, conseguire un maggior grado di consenso politico.

3. Spese e servizi pubblici

La correlazione tra imposte e spese si è andata strutturando nel tempo, manifestando l’esistenza di due specifiche aspettative del cittadino-contribuente che si traducono in due interessi contrapposti e correlati: pagare il meno possibile di imposte e ottenere la maggiore quantità possibile di servizi pubblici. In un sistema che si ponga l’efficienza come obiettivo, non si potrà che giungere alla formazione di un prezzo congruo per il pagamento di servizi razionalmente efficienti o disponibili.

La questione si complica quando si tratta di servizi pubblici a domanda individuale, riguardo ai quali per il contribuente è certo quanto paga ma incerto quanto riceve (basti pensare al sostentamento dei costi della scuola pubblica per chi non ha figli). I contribuenti agiscono in base alla convinzione che il sistema della spesa pubblica costituisca una specie di assicurazione collettiva contro le incertezze della vita. Il cittadino paga una sorta di premio reputando che i costi della prestazione attribuitagli siano coperti anche con il ricavo dei premi pagati dagli altri (c.d. fiscal churning, un meccanismo in base al quale ciascun contribuente non ha sempre chiaro chi sia il destinatario della spesa pubblica). Molti contribuenti accettano di pagare di più ciò che potrebbero ottenere dal mercato, illudendosi che il principio di redistribuzione dei redditi sia a suo vantaggio e finendo per subirlo anche quando non lo è. Il contribuente si illude di ottenere come contropartita il soddisfacimento dei propri bisogni, ponendone l’onere a carico della collettività, in quanto si illude di pagare un prezzo inferiore al valore dei servizi che riceve.

La spesa pubblica è stata uno strumento fondamentale per il miglioramento della qualità della vita di vasti settori della popolazione ma va anch’essa sottoposta a un processo di revisione critica: p.es. nell’attuale periodo storico l’eccesso di spesa pubblica dei paesi sviluppati ha pregiudicato le opportunità di sviluppo di quelle economie a causa della scarsità di risorse disponibili per i consumi e gli investimenti privati; nel corso della crisi economica del 2007 il ricorso a modelli di intervento simili a quelli con cui si rispose alla crisi del 1929, ovvero il ricorso alla leva della spesa pubblica, non si è dimostrato in grado di garantire una rapida ed efficace uscita dalla crisi: questo perché le economie odierne sono molto più pubbliche rispetto ad ottant’anni fa (la quota di PIL assorbita dalla spesa pubblica in molti stati si avvicina al 50%), e questo vuol dire che si è significativamente ridotto lo spazio per variazioni della spesa pubblica a fini anticongiunturali, a meno che non siano finanziate attraverso il disavanzo e la crescita del debito (con costi ancora più gravi in futuro).

La questione della spesa pubblica e quella della tassazione sono profondamente connesse tra di loro: troppa spesa porta a troppe imposte; troppe imposte pregiudicano le possibilità di crescita del sistema economico e quindi portano a minori imposte; meno imposte portano a uno squilibrio di bilancio; lo squilibrio di bilancio porta a maggiori imposte oppure direttamente all’insolvenza degli stati. È questo il terreno sul quale si devono confrontare i sistemi dei bilanci pubblici. Lo strumento del bilancio non risolve di per sé il problema delle opzioni in materia di scelte pubbliche (spetta sempre alla politica decidere obiettivi e scelte coerenti), né quello delle pressioni di gruppi di interesse che mirano ad incrementare la spesa in questo o quel settore per favorire interessi particolari ponendone l’onere a carico della collettività: consente, tuttavia, di conoscere prima di deliberare in merito alle decisioni di spesa e di entrata. È necessario che gli stati dispongano di strumenti che rendano chiaramente visibili e trasparenti i meccanismi di allocazione delle risorse, individuando la responsabilità delle scelte, le politiche perseguite e gli effetti finanziari che si riflettono sul settore pubblico e sull’economia del paese. Un buon bilancio deve essere strutturato in modo da consentire di conoscere i suoi effetti finanziari a carico di ciascun contribuente e a vantaggio di ogni cittadino, di individuare i soggetti responsabili delle scelte e di quantificarne la ricaduta sul sistema economico nel suo complesso.

4. Partita doppia e bilancio

Fondamentale per la redazione di un bilancio è l’utilizzo per la scrittura dei conti del c.d. metodo della partita doppia: con l’introduzione di questo metodo la valutazione di efficienza comincia ad entrare nell’ambito delle politiche dei governi. Prendono così il via due processi che sono alla base dell’evoluzione economica del mondo moderno: razionalizzazione delle produzioni e competizione tra attori economici.

Un sistema di finanza pubblica che si basa su un cattivo sistema di contabilità è un cattivo sistema di finanza pubblica: per funzionare a dovere deve consentire ai contribuenti di valutare se le imposte che essi pagano siano destinate a spese pubbliche in grado di determinare un incremento del benessere collettivo in misura almeno corrispondente alla somma pagata.

Alcuni principi di buona contabilità appaiono irrinunciabili in qualunque sistema pubblico, semplice o complesso che sia: veridicità e semplicità, per dar conto al contribuente di come vengono utilizzate le risorse che gli sono richieste dalla legge; capacità di elaborare un meccanismo di organizzazione dei dati che tenga conto della loro articolazione e sequenzialità, in modo da poter disporre di una rappresentazione dell’utilizzo delle risorse il più possibile aderente alla realtà.

5. L’andamento della spesa pubblica nell’esperienza repubblicana

Si possono distinguere tre periodi storici per parlare della storia della finanza pubblica italiana: il primo parte dalla fase del centrismo fino alla solidarietà nazionale (1978); il secondo arriva fino al Trattato di Maastricht (1992); il terzo fino ai giorni nostri.

• Nel periodo del centrismo, l’ampliamento delle quantità dei servizi pubblici e la massiccia azione di redistribuzione del reddito, sostenuti da un ciclo economico estremamente favorevole, consentirono ai governi di non richiedere eccessivi sacrifici ai contribuenti, spostando in avanti, con l’aumento del debito pubblico, il momento in cui le generazioni successive avrebbero dovuto corrispondere il prezzo dei servizi ottenuti dai loro predecessori. Il sistema poteva reggere solo fin quando il livello della spesa e della tassazione fossero rimasti contenuti rispetto al PIL e quest’ultimo avesse continuato a crescere vigorosamente. Per rispondere alle proteste di quanti erano stati tenuti ai margini della ripartizione dei frutti dello sviluppo economico si rispose con innovazioni istituzionali e con l’aumento della spesa: alla crescita imponente di questa, in concomitanza con la crisi petrolifera del 1973, conseguì un tasso di inflazione a due cifre che si ripercuoteva sui tassi di interesse del debito pubblico, che ben presto diventò il principale problema della finanza pubblica. Si doveva far fronte a una spesa che cresceva esponenzialmente e sottraeva ingenti risorse alle altre spese pubbliche, rendendo necessario il loro finanziamento in disavanzo.
• Con il rapimento Moro le forze centriste capirono di non poter più governare da sole: si apre la stagione della solidarietà nazionale, la quale vedrà la nascita della l. 468/1978, destinata a costituire per più di trent’anni l’ossatura della legislazione in materia di contabilità pubblica e a definire le procedure relative al procedimento legislativo e amministrativo nell’ambito della finanza pubblica (il rispetto di quelle regole era ritenuto sufficiente a garantire il risanamento finanziario). La l. 468 si reggeva su due pilastri: l’istituzione della legge finanziaria e l’attribuzione al parlamento del primato della decisione. Con la finanziaria l’idea era quella di affiancare al bilancio una legge che regolamentasse l’area di variazione della spesa e dell’entrata rispetto all’esercizio precedente, rendendo così evidente il tasso annuale di incremento della spesa, per garantirne la copertura ed evitare la crescita incontrollata del debito. Peccato originale della legge finanziaria era l’esclusione della competenza governo dal processo decisionale, rimesso principalmente alle commissioni bilancio delle due Camere. L’applicazione del principio di centralità del parlamento e l’espediente tecnico di non fissare preventivamente i saldi della manovra, ma di ottenerli come risultato residuale dopo l’approvazione di tutte le norme di spesa, stravolsero il fine originario della finanziaria, la quale da strumento di contenimento della spesa divenne veicolo per la sua crescita incontrollata (a causa di una vera e propria “corsa all’emendamento”, naturalmente di spesa). Un’inversione di tendenza si riscontra con la crisi finanziaria e valutaria del 1992 e il Trattato di Maastricht, che impose il rispetto di precisi parametri di finanza pubblica per poter partecipare all’unione monetaria. A partire dal 1992, quindi, la legge finanziaria diventa un meccanismo indispensabile attraverso cui operare un risanamento della finanza pubblica, in vista dell’adempimento degli impegni europei: il contenuto venne ristretto e affiancato dai provvedimenti “collegati”, che dovevano offrire uno strumento per realizzare le riforme strutturali dei singoli settori di spesa.
• Nel 1999, una volta migliorata la situazione della finanza pubblica, il legislatore ritenne giusto ritornare a una più estesa latitudine del contenuto della finanziaria, per farne uno strumento non solo di limitazione della spesa o di incremento delle entrate, ma anche di sviluppo (le norme di sviluppo aumentano la spesa o diminuiscono le entrate e, almeno nel breve termine, provocano un peggioramento dei saldi). Insieme alle misure virtuose si aggiunsero disposizioni di spesa spacciate per interventi di sviluppo, nonché erogazioni varie, frammentarie e scoordinate (cc.dd. interventi localistici o microsettoriali), che, sebbene espressamente vietate dalla legge di contabilità, non trovarono un argine sufficientemente forte a fermarle. Lo strumento della finanziaria, sempre più elefantiaco ed eterogeneo, fu modificato, e vennero ristretti contenuto e portata normativa, dalla l. 196/2009 e successive modifiche integrazioni, finalizzate a recepire nel nostro ordinamento gli accordi europei contenuti nei cc.dd. six pack, two pack e fiscal compact (v. l. 39/2011, l. cost. 1/2012 e l. 243/2012).

Capitolo 2: Bilancio e Costituzione

1. Patto sociale e diritto di bilancio

Se il problema cruciale è quello della conciliazione tra spesa pubblica e acquisizione delle risorse, di conseguenza la lotta politica si gioca principalmente sul terreno delle scelte pubbliche fiscali e di spesa. Visto che queste decisioni si basano sulle regole del gioco democratico, occorre una sorta di patto tra governati e governanti, consacrato nella legge, che fornisca il quadro entro il quale tali decisioni possono essere legittimamente assunte.

Le regole scritte in Costituzione non sono sempre di per sé sufficienti per offrire un quadro di riferimento esaustivo al fine di comprendere il metodo di formazione delle scelte: che il quadro derivi o meno da norme costituzionali ha un rilievo relativo, salvo il fatto che la norma costituzionale è più difficilmente modificabile. Per questo motivo si cerca di interpretare la Costituzione in modo elastico. Tuttavia, nei sistemi dove è presente una Costituzione scritta, essa costituisce la base sulla quale sono costruite le logiche che disciplinano la convivenza civile, i diritti e i doveri economici dei cittadini, le procedure per l’adozione delle decisioni pubbliche in materia: fondamentale è la fissazione di regole attraverso la Costituzione, e, tra queste, l’imposizione di vincoli per lo stato (in assenza dei quali sarebbe troppo forte l’incentivo per la maggioranza a redistribuire reddito a proprio favore ai danni della minoranza o, per particolari gruppi di interesse, a tentare di indurre i rappresentanti eletti a promuovere i propri interessi piuttosto che quelli della collettività).

In un sistema democratico-rappresentativo il metro di analisi sulla base del quale si adottano le scelte è costituito dal desiderio di ottenere un ritorno sotto forma di consenso nei confronti dei soggetti che adottano le scelte in questione. Qualsiasi metro di giudizio si scelga, non vi è realtà superindividuale che non debba adottare le proprie decisioni con il metodo della scelta, mediante regole condivise, tra interessi contrapposti.

Il sistema di regole dotato di maggiore forza è quello che deriva dalle norme di carattere costituzionale, le quali non possono essere derogate da quelle della legislazione ordinaria e che hanno il contestuale difetto di essere difficilmente modificabili in caso di necessità. In sostanza, si è spesso in presenza di un conflitto tra Costituzione scritta, la sua prassi attuativa, la legislazione che la applica e la situazione di fatto che imporrebbe regole diverse.

2. Legge di contabilità e fonti del diritto

Il sistema giuridico italiano è organizzato sulla base di un modello...