Che materia stai cercando?

Riassunto esame, prof. Mondini, Diritto finanziario, libro consigliato Il Bilancio Pubblico, G. Vegas

Riassunto per l'esame di diritto finanziario, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal Prof Mondini "Il Bilancio pubblico" di G. Vegas. Il libro costituisce il punto di riferimento per la seconda parte dell'esame di diritto finanziario..

Esame di Diritto Finanziario docente Prof. A. Mondini

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

L’obiettivo fa riferimento ai saldi, cioè alla differenza tra entrate e spese, che devono tendere al

tendenziale pareggio nell’ambito di un percorso di rientro pluriennale. Fare riferimento ai saldi può

essere fuorviante sotto un profilo economico: il medesimo saldo ha effetti diversi sull’andamento

dell’economia a seconda che la spesa sia alta o bassa (nel secondo caso, seppur a parità di saldi, l’eco-

nomia non si gioverà della spesa pubblica). Perciò l’art. 5 della legge 243 definisce delle regole

sull’andamento della spesa e prevede un tasso di riferimento della variazione della spesa: regolando la

spesa si può evitare che per raggiungere un bilancio finanziariamente in pareggio si provochino effetti in-

desiderati sul tasso di crescita economica.

Esiste una differenza di obiettivi nell’ambito dell’equilibrio complessivo della P.A.:

• l’obiettivo dello stato, che deve darsi carico di comprendere anche gli effetti dei bilanci degli altri

enti pubblici, è quello dell’equilibrio;

• l’obiettivo di regioni ed enti locali è quello di un saldo positivo o zero tra le entrate finali e le spese

finali.

L’obiettivo più rigoroso fissato per regioni ed enti locali è funzionale a sterilizzare il rischio che

non possa essere conseguito l’obiettivo complessivo dell’equilibrio del sistema paese. Regioni ed enti

locali rispondono allo stato e sono passibili di eventuali sanzioni irrogate al medesimo, il quale, a sua

volta, risponde alla Commissione in relazione al mancato raggiungimento dell’obiettivo e, in fun-

zione di ciò, si dota di un sofisticato sistema di monitoraggio per verificare eventuali scostamenti in

corso d’opera e porvi rimedio.

Non tutti gli scostamenti sono di per sé contra legem; considerato che bisogna tener conto

dell’andamento dell’economia per valutare la compatibilità con esso delle misure di finanza pub-

blica, l’art. 6 della legge 243 prevede la possibilità di scostamenti dall’obiettivo programmatico strut-

turale in caso di eventi eccezionali, al verificarsi di alcune condizioni: tali eventi devono avere carat-

tere di contemporaneità (non può essere ritenuta scostamento una condizione continuativa degli an-

damenti di finanza pubblica) e lo scostamento deve essere pari o superiore a quello considerato si-

gnificativo dall’Ue. L’art. 6 individua due fattispecie di eventi eccezionali estranei alla volontà del

soggetto che deve realizzare la manovra: 1) quella della grave recessione economica e 2) quella di eventi

straordinari (gravi crisi finanziarie, calamità naturali). Deve trattarsi di eventi di rilevante portata, tali

da provocare un’inversione del trend di sviluppo del Pil o dei costi straordinari. Il riconoscimento

dell’eccezionalità dell’evento non costituisce potere autonomo del governo ma può essere attivato

esercitando una complessa procedura di confronto: se ritiene indispensabile discostarsi dall’obiet-

tivo programmatico, il governo deve interloquire con la Commissione e presentare alle Camere, che

approveranno a maggioranza assoluta dei componenti (con gravi rischi di paralisi istituzionale in un

momento delicato), una relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici, corredata da una

specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, definendo

un piano di rientro, per realizzare il quale è possibile ricorrere all’indebitamento.

La locuzione dell’art. 81.1 «lo stato assicura l’equilibrio» comporta che sia questo a rispondere di-

rettamente nei confronti dell’Ue; pertanto, i bilanci delle regioni, degli enti locali e degli altri enti

pubblici (comb. disp. artt. 97, 117 e 119 Cost. e art. 9 l. 243/2012) sono sottoposti al principio dell’ar-

monizzazione dei bilanci pubblici e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli cui è sottoposto

lo stato in sede europea, i quali possono comportare sanzioni o ulteriori obblighi come conseguenza

del loro inadempimento.

Il riferimento al dovere dello stato di assicurare l’equilibrio significa che non è sufficiente che

tale equilibrio sia conseguito nella legge di bilancio sotto un profilo formale, ma occorre che sia otte-

nuto al termine dell’esercizio, verificandone gli effettivi risultati: al ministro dell’Economia è attri-

buito il compito di provvedere ad un costante monitoraggio delle entrate e delle spese. L’art. 5.4 della

riforma del 2012 affida alle Camere il compito di un controllo concorrente sull’andamento di finanza

pubblica, tanto che la legge 243 ha istituito un apposito Ufficio parlamentare di bilancio (Upb), con il

compito di fungere da ausilio del parlamento per valutare le previsioni macroeconomiche e di finanza

pubblica, gli andamenti e la sostenibilità nel lungo periodo. La complessità del sistema e il pericolo

della sovrapposizione di competenze trovano la loro ragione nella necessità di evitare che siano at-

tivate a livello comunitario possibili procedure di deficit eccessivo.

Il comma 2 dell’art. 81 pone rigorosi limiti al ricorso all’indebitamento: mentre in passato l’in-

debitamento è stato considerato strumento ordinario per il finanziamento della spesa pubblica in

genere e, successivamente, solo di quella per investimenti e per la copertura delle perdite, il nuovo

testo della Costituzione sancisce un espresso divieto di fare ricorso a tale strumento a fini di finanzia-

mento della spesa, salvo che si tratti di far fronte agli effetti negativi del ciclo economico e previa

autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta dei componenti. L’asimmetria rispetto alla di-

sciplina dettata in merito per gli enti territoriali minori è giustificabile solo se si considera lo stato

come garante di ultima istanza nei confronti dell’Ue.

Il divieto di ricorso in via ordinaria all’indebitamento significa che tale forma di copertura non

potrà più essere adottata per le spese di investimento, le quali dovranno trovare finanziamento esclu-

sivamente con entrate finali (termine col quale si definiscono tutte le entrate del bilancio dello stato

escluse quelle derivanti dall’accensione di prestiti).

Finalità del comma 2 è quella di portare ad un graduale abbassamento del livello del debito pub-

blico, al fine di rispettare il fiscal compact, accordo che prevede che, a partire dal 2014, gli stati che

hanno un debito pubblico superiore al 60% dovranno gradualmente ridurre la distanza tra il livello

del loro debito e quello di riferimento per un valore del 5% annuo.

6.4. Il comma 3 dell’art. 81

Il comma 3 («Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte»)

prende il posto dell’originario comma 4 e detta la regola in tema di copertura finanziaria. La novella

del 2012 ha introdotto una sola modifica, sostituendo l’allocuzione «indica i mezzi per farvi fronte»

(alle nuove spese) con quella «provvede ai mezzi per far fronte» (ai nuovi oneri): la copertura deve

essere predisposta non solo nel caso di nuove o maggiori spese, ma anche in quello di minori entrate.

La ratio è quella di sanzionare i comportamenti che contrastano col fine di mantenere la solidità delle

finanze statali. Il principio della copertura finanziaria serve a qualificare la spesa pubblica e a ren-

derla più difficilmente espandibile. La crescita della latitudine degli interventi pubblici è subordinata

al mantenimento di un sistema di finanza pubblica che consenta al sistema economico di conservare

caratteristiche di dinamicità tali da poter assicurare l’utilizzo di risorse a fini pubblici anche negli

esercizi futuri.

Scopo della norma è sia limitare la spesa che, conseguentemente, contenere la tassazione: il

prelievo è inutile e può essere risparmiato al contribuente se non serve a finanziare la spesa pubblica.

Si origina così un circuito virtuoso: meno spesa, meno tasse, più sviluppo economico e la permanenza

di un solido sistema di economia di mercato.

6.5. Il comma 4 dell’art. 81

Il comma 4 contiene tre principi fondamentali: riserva di legge, annualità, necessità dell’inizia-

tiva legislativa governativa.

La Costituzione, a seguito della novella del 2012, stabilisce che il bilancio e il rendiconto devono

essere approvati con legge dalle Camere. Qualora la norma volesse significare un esplicito divieto del

ricorso alla procedura del decreto legge, ciò comporterebbe l’effetto di sancire l’illegittimità

dell’eventuale adozione di un atto di decretazione d’urgenza nel caso dell’approssimarsi del termine

della scadenza dell’esercizio provvisorio e in mancanza di approvazione parlamentare della legge di

bilancio. Il principio dell’approvazione legislativa significa che le modalità di conoscibilità e il rilievo

dell’atto devono trovare riscontro nella forma più importante attraverso la quale si realizza la vo-

lontà politica e non può essere derogato o declassato (p.es. dando luogo ad una riserva di legge rela-

tiva). Il carattere formale della legge di bilancio consente di evidenziare con il massimo grado di pub-

blicità la caratteristica peculiare del bilancio stesso, ovvero quella di costituire lo strumento giuridico

per consentire l’esecuzione degli incassi e l’effettuazione dei pagamenti pubblici. In mancanza di un

bilancio approvato, lo stato non potrebbe pagare i propri creditori, né ottenere il pagamento da parte

dei propri debitori (in particolare a titolo di imposte e tasse). L’effetto fondamentale della forma le-

gislativa del bilancio consiste proprio nel conferimento del potere autorizzativo all’esecutivo per la

gestione delle poste finanziarie, di entrata e di spesa, contenute nel bilancio stesso.

Esiste in materia una differenza tra entrate e spese: mentre, per quanto concerne le spese, la

quantificazione recata nel bilancio costituisce il limite massimo della spesa (superabile solo previa mo-

difica dell’appostazione stessa), relativamente alle entrate la quantificazione ha carattere indicativo (le

entrate possono essere superiori o inferiori rispetto alla previsione, senza che ciò dia luogo a mecca-

nismi sanzionatori o all’invalidità degli atti).

Il principio dell’annualità del bilancio definisce quale sia l’intervallo temporale che deve inter-

correre tra un bilancio e l’altro (1 anno), al fine di consentire una valutazione realistica dei risultati

dell’esercizio disponendo di dati tra loro comparabili: il riferimento temporale è quello dell’anno, che

diventa così l’unità di conto dell’esercizio finanziario dello stato. Un riferimento temporale concer-

nente un periodo più limitato sarebbe giuridicamente non funzionale (oltre che poco pratico a causa

della necessità di redigere bilanci più frequenti): il bilanciamento tra entrate e spese non può essere

perfettamente sincronico, dato che spesso entrate e spese non sono realizzate o effettuale esatta-

mente nello stesso momento. La corrispondenza temporale deve avere una certa elasticità, per poter

consentire di valutare dati raffrontabili tra loro: un esercizio finanziario troppo breve comporterebbe

l’impossibilità di operare una simile valutazione, mentre un esercizio troppo lungo renderebbe eva-

nescente il raffronto e, dunque, non consentirebbe di valutare ragionevolmente i risultati dell’atti-

vità amministrativa e i suoi costi. L’esercizio finanziario decorre dal 1° gennaio al 31 dicembre (a dif-

ferenza di quanto avviene nei sistemi anglosassoni e di quanto avveniva in Italia fino al 1964).

Il terzo principio è quello della necessità dell’iniziativa legislativa governativa: in materia di bi-

lancio, la Costituzione specifica che l’iniziativa legislativa è riservata esclusivamente al governo.

Questo perché, da una parte, il governo è il soggetto delegato alla gestione del bilancio, dall’altra,

esso costituisce il solo soggetto in grado di conoscere con esattezza le necessità di spesa dell’ammi-

nistrazione e le reali possibilità di incasso delle entrate. Il governo detiene una sorta di monopolio

della conoscenza dei dati contenuti o proponibili nel bilancio, nonché della competenza ad attuarlo: se

l’iniziativa legislativa fosse libera non sarebbe agevole avere precisa contezza del livello di affidabi-

lità delle appostazioni in esso contenute. Una dimostrazione di questo è il fatto che quasi mai il ren-

diconto viene esaminato approfonditamente dal parlamento proprio in considerazione della insuffi-

cienza del livello di conoscenza in materia da parte del parlamento stesso.

6.6. L’esercizio provvisorio

Il comma 5 disciplina l’esercizio provvisorio: tale fattispecie si verifica qualora il parlamento non

sia in grado di approvare il bilancio entro il 31 dicembre. Poiché in mancanza dell’approvazione del bi-

lancio non è possibile procedere all’incasso dei crediti e al pagamento dei debiti, la Costituzione pre-

vede che, in attesa dell’approvazione definitiva del bilancio, si possa procedere, con alcuni limiti, con

la gestione provvisoria delle finanze pubbliche.

Il primo limite è costituito dalla durata di tale gestione, che non può eccedere (complessiva-

mente) i 4 mesi e che comunque deve essere stabilita con legge. Il parlamento, anche se non riesce ad

approvare la legge di bilancio, deve essere in grado di approvare la legge o le leggi che autorizzano

l’esercizio provvisorio. L’utilizzo dell’esercizio provvisorio è caduto in desuetudine da quando sono

state introdotte le sessioni parlamentari di bilancio.

Conseguenza dell’esercizio provvisorio è quella di attribuire al governo un potere limitato per la

gestione del bilancio. Il governo può impegnare somme e riscuotere entrate con riferimento alle po-

stazioni contenute nel progetto di bilancio presentato al parlamento e non a quello dell’esercizio pre-

cedente. Mentre le entrate possono essere riscosse sulla base del loro calendario, le spese non possono

essere impegnate se non per dodicesimi, cioè con riferimento a quelle che si dovrebbero effettuare

mese per mese, fatte salve le spese obbligatorie non passibili di impegni o pagamenti frazionati, al

fine di evitare che all’inizio dell’anno possa essere spesa tutta la somma destinata all’intero esercizio

(anche perché probabilmente saranno apportate modifiche al testo del progetto di bilancio nel corso

del successivo esame e, proprio in funzione di queste, occorrerà non pregiudicare la possibilità di

disporre di un adeguato spazio di manovra).

In considerazione della sua diversa natura, non si poneva per la legge di stabilità (ex legge fi-

nanziaria) il problema eventuale di dover ricorrere all’esercizio provvisorio: nel caso in cui non fosse

approvata entro il 31 dicembre i suoi effetti decorrevano a partire dal momento della sua entrata in

vigore (quindi, per consentire al bilancio di incorporare gli effetti della legge di stabilità, era oppor-

tuno non formalizzare interamente il nuovo bilancio prima che questa fosse approvata; per questo

motivo, anche se non esisteva un obbligo in tal senso, i due provvedimenti venivano esaminati e ap-

provati contestualmente).

Qualora il bilancio non fosse approvato neppure alla scadenza del quarto mese si determine-

rebbe una grave crisi istituzionale e, certamente, non ci sarebbero alternative a quella del blocco

dell’attività amministrativa, a meno di interventi di carattere straordinario.

6.7. Caratteristiche formali della legge di bilancio

Il previgente comma 3 dell’art. 81 fissava il principio della formalità della legge di bilancio, in

considerazione del fatto che il bilancio veniva approvato contestualmente ad una legge di regolazione

dei conti di carattere sostanziale (la legge finanziaria dal 1978 al 2009 e la legge di stabilità dal 2010

al 2015). Questo significa che il bilancio aveva i caratteri formali della legge, ma non quelli sostanziali:

non poteva incrementare o diminuire i diritti patrimoniali né le pretese fiscali. Il bilancio doveva limi-

tarsi a costituire un documento con le caratteristiche di un atto autorizzativo, deputato a fotografare

l’ordinamento vigente, senza avere il potere di modificarlo. Se il bilancio fosse appartenuto alla me-

desima categoria della legislazione ordinaria di entrata e di spesa, anziché disporre di un quadro certo

delle entrate e delle spese a una determinata data si avrebbe avuto un riferimento mobile e inaffida-

bile, perché alla spesa pubblica sarebbe stata aggiunta una variazione. Il principio della formalità

della legge di bilancio corrispondeva ad un elementare bisogno di chiarezza e di trasparenza: disporre

di una fotografia dell’esistente permetteva di conoscere meglio la situazione dei conti e di intervenire

in modo più efficace per variarli.

Capitolo 3: Bilancio pubblico e sistema politico

1. LE FUNZIONI DEL BILANCIO

1.1. La funzione giuridica

La funzione giuridica consiste nell’autorizzare l’amministrazione a incassare entrate ed effet-

tuare spese nella misura indicata nelle postazioni di bilancio; trova autorizzazione e limiti esclusiva-

mente ad opera dello strumento della cassa.

Occorre operare una distinzione tra bilanci preventivi e consuntivi (cc.dd. rendiconti): i primi re-

golamentano entrate e spese dell’esercizio finanziario successivo; i secondi danno conto delle tran-

sazioni effettivamente realizzatesi nell’esercizio precedente. Mentre nelle imprese l’importanza

prevalente è assunta dai risultati dell’esercizio, l’amministrazione pubblica privilegia il bilancio pre-

ventivo, che costituisce lo strumento autorizzatorio necessario per svolgere la sua attività. A tale ap-

proccio consegue che l’amministrazione sia giudicata più per gli obiettivi che essa si pone che per i

risultati ottenuti: non a caso ancora oggi si destina scarsissima attenzione al rendiconto e ci si con-

centra esclusivamente sul bilancio preventivo. Questo approccio non consente tuttavia di conoscere

con ragionevole sicurezza quali saranno gli effetti finanziari della spesa, se la spesa preventivata sia

stata effettuata concretamente, e se lo sia stata nella sua interezza, né di avere certezza della effettiva

realizzabilità dell’entrata.

Il legislatore del 2009 ha cercato la soluzione a questa anomalia fissando nella legge di riforma

l’obiettivo di potenziare il rendiconto non solo come documento conoscitivo, ma soprattutto quale

strumento di controllo dell’attività amministrativa per giungere ad una ragionevole corrispondenza

tra le poste di bilancio descritte nel preventivo e la loro realizzazione nel consuntivo.

Un’ulteriore distinzione è quella tra bilanci finanziari e bilanci economici. I primi si limitano a

descrivere la quantità di risorse finanziarie destinate a un certo tipo di spesa senza entrare nel merito

della valutazione della bontà e dell’efficacia della spesa effettuata e contraddistinguono in genere le

pubbliche amministrazioni. I secondi, che caratterizzano prevalentemente i soggetti privati, pon-

gono a raffronto tra loro i costi sostenuti e i ricavi maturati al fine di individuare il risultato della ge-

stione (utile o perdita) e consentire di valutare la congruità delle entrate rispetto alle spese da effettuarsi

e l’efficacia delle spese rispetto agli obiettivi prefissati.

Un’ultima distinzione in tema di valore giuridico del bilancio è relativa al metodo di contabiliz-

zazione delle poste: si potrà fare riferimento alla competenza giuridica oppure alla cassa. Nel primo caso

si farà riferimento alle obbligazioni giuridiche sorte nell’anno relative a diritti patrimoniali dello stato

o di terzi. Nel secondo caso a ciò che effettivamente sarà possibile pagare o incassare. La cassa costituisce

un criterio che consente di disporre di una visione più realistica delle entrate e delle spese, in modo da

offrire una ragionevole certezza circa gli effetti che l’andamento delle entrate e delle spese determina

rispetto all’obiettivo del perseguimento dei parametri contenuti nel PSC; la competenza risulta mag-

giormente coerente rispetto all’approccio del meccanismo autorizzativo.

1.2. La funzione economica

I bilanci pubblici hanno la finalità di utilizzare le risorse tratte dall’imposizione fiscale e dalle altre

entrate per finanziare la spesa pubblica, il cui livello e le cui finalità possono variare in base alle diffe-

renti scelte di carattere economico, influenzate dal livello di sviluppo dell’economia: con il crescere

del Pil, la spesa pubblica tende ad incrementarsi.

Si dibatte se affidare al bilancio una funzione anticiclica in tutti i casi in cui si ritiene che un’inie-

zione di spesa pubblica possa costituire strumento efficace per invertire un ciclo economico negativo,

oppure che una contrazione della spesa pubblica possa consentire un più soddisfacente tasso di svi-

luppo dei sistemi economici: va tenuto presente, però, che non è sempre possibile utilizzare in modo

elastico lo strumento del bilancio in ragione del fatto che il costante accrescimento del volume dei

bilanci pubblici deriva non solo da opzioni di carattere economico, ma anche dall’insieme delle scelte

legislative di spesa, revocabili con estrema difficoltà. La conseguenza è che i bilanci hanno assunto

carattere sempre più rigido nel tempo e, comunque, tendono più facilmente a incrementarsi piuttosto

che a ridursi. Se nel tempo cresce la parte rigida e immodificabile del bilancio, parallelamente si con-

trae l’area della sua manovrabilità, anche qualora ci si ponesse l’obiettivo di ridurre la spesa pubblica.

Sotto il profilo economico rileva se il bilancio è, o meno, in pareggio: un bilancio in deficit sot-

trae ulteriori risorse al sistema economico, non attraverso la via fiscale, ma con lo strumento del de-

bito pubblico. Per collocare sul mercato i propri titoli lo stato dovrà offrire tassi di interesse competi-

tivi, e ciò comporterà un aumento generalizzato della struttura dei tassi di interesse, con la conse-

guente contrazione del credito interno destinato agli investimenti produttivi. Si tratta di un effetto

tanto più nocivo quanto più è cospicua la quota di spesa pubblica rispetto al Pil: le conseguenze di uno

squilibrio di bilancio saranno variabili in funzione del livello di spesa pubblica e dell’entità dello squi-

librio stesso. L’esistenza di un disavanzo è sintomo di un fenomeno patologico nell’ambito della ge-

stione; anche quando sia deliberatamente perseguito a fini economici o politici, si tratta di un obiet-

tivo che non può che avere durata limitata perché ostacolerebbe la possibilità di raggiungere gli obiet-

tivi di politica economica prefissati.

Occorre domandarsi se l’equilibrio di bilancio derivi esclusivamente da un obbligo imposto dal

PSC, oppure se costituisca un interesse proprio dei singoli paesi, soprattutto in considerazione del fatto

che solo un bilancio in pareggio garantisce effetti neutrali sull’economia a parità di rapporto spesa pub-

blica/Pil: gli effetti di una politica tendente al disavanzo comportano la necessità di adottare inter-

venti correttivi, come l’incremento della pressione fiscale o la riduzione della spesa, con evidenti ef-

fetti regressivi sul sistema economico.

1.3. La funzione politica

Il bilancio è il luogo nel quale sono rese esplicite le scelte pubbliche relative alle transazioni finan-

ziarie delle diverse realtà statali o amministrative. La totalità delle scelte viene attuata sia attraverso

la legislazione che mediante strumenti ad essa subordinati (regolamenti, decreti) che trovano rea-

lizzazione concreta attraverso l’attività amministrativa. L’insieme delle scelte viene compendiato de-

finitivamente in un unico documento, il bilancio. Attraverso il bilancio si può “leggere” la traduzione

normativa del patto sociale tra governati e governanti, capire quali siano le intenzioni e le tendenze

del governo in materia di politica economica e fiscale, se la spesa pubblica abbia o meno una funzione

sociale, se operi una distribuzione dei redditi e se tale redistribuzione favorisca gli strati più poveri o

quelli più ricchi della popolazione.

Il patto sociale tra elettori ed eletti riguarda in primo luogo il quantum della spesa pubblica e il

livello della pretesa fiscale. Ciò non significa che a ogni variazione dell’entità della spesa o dell’im-

posizione corrisponda una modifica esplicita del patto sociale (che può ben aversi, a condizione di

non sfociare in una radicale modificazione del patto originario e diventare una imposizione illegit-

tima da parte dei governanti). Spesso i rappresentanti adottano decisioni che favoriscono solo una

parte dei cittadini, danneggiando la generalità dei contribuenti: a lungo andare le variazioni potranno

assumere un significato tale da modificare l’assetto sostanziale del dare e dell’avere dei contribuenti

generando una forte opposizione nei confronti delle scelte assunte.

2. BILANCIO E SCELTE PUBBLICHE

La struttura del bilancio risente non solo della forma di stato esistente in un dato momento

storico in un dato paese, ma anche della forma di governo, dell’autonoma organizzazione interna dei

parlamenti e del sistema elettorale.

Ogni scelta adottata dai soggetti istituzionali dipende dal momento storico nel quale è assunta,

dagli obiettivi perseguiti dai soggetti che la assumono e dal giudizio comparativo che questi operano

tra gli interessi che si contrappongono relativamente ad ogni decisione da adottare. La decisione di

destinare risorse finanziarie ad uno scopo piuttosto che ad un altro dipende principalmente dall’entità

delle risorse disponibili e dal giudizio sulla convenienza di destinarle ad una funzione piuttosto che ad un’al-

tra sulla base di un esame comparato dell’utilità delle diverse possibili destinazioni della spesa pub-

blica. La formazione delle scelte è influenzata dai meccanismi istituzionali di adozione delle scelte

stesse, che dipendono dal momento storico e dall’organizzazione del sistema politico.

Per comprendere come si formano le scelte in un sistema democratico, si può far riferimento

alla c.d. teoria dei gruppi di interesse, secondo la quale le scelte pubbliche relative alla destinazione

della spesa, al livello delle entrate e all’individuazione dei soggetti su cui deve far carico l’onere tri-

butario dipendono dai rapporti che i vari gruppi di interesse intrattengono con il potere politico; poi-

ché il potere politico si mantiene grazie ai consensi elettorali, la spesa viene ripartita per avvantag-

giare o svantaggiare gruppi di cittadini che possono far convergere o meno il consenso verso chi eser-

cita le scelte politiche. Come conseguenza i decisori politici cercheranno di massimizzare il consenso,

scontentando il numero minore possibile di elettori (facendo anche ricorso a procedure, come la con-

certazione, che vedono la partecipazione delle parti sociali).

La regola fondamentale relativamente all’adozione di scelte pubbliche nei sistemi democratici

resta quella basata sul principio dell’assunzione delle decisioni a maggioranza, che consente di for-

mare un’aggregazione maggioritaria all’interno del soggetto che decide sulla base di un complesso

di scelte che accontentano il maggior numero possibile dei suoi componenti, trovando il solo vincolo

delle risorse di bilancio. La scelta maggioritaria incarna il compromesso che consente di soddisfare il

maggior numero possibile di rappresentati. Tuttavia se da una parte non si potranno soddisfare tutti

i bisogni cui si vorrebbe far fronte, dall’altra non si potrà fare a meno di dar corso a spese indeside-

rate, col rischio di lasciare molti insoddisfatti o di incrementare eccessivamente il livello di spesa per

limitare il dissenso. I soggetti che rappresentano gli interessi di coloro che desiderano un vantaggio

economico, con corrispondente aumento della spesa, finiscono per prevalere rispetto alle ragioni

della massa di non vedersi incrementato il carico fiscale perché, per ottenere un consenso largo su

un determinato provvedimento, si dovrà concedere qualcosa su un altro provvedimento.

Se, invece, ogni scelta dovesse essere adottata all’unanimità, potrebbero essere approvate solo

quelle che non scontentano nessuno e ne deriverebbe una riduzione delle richieste, col rischio di pa-

ralizzare il processo decisionale.

3. SPESA PUBBLICA E SISTEMI ELETTORALI

Il sistema politico influenza il meccanismo di adozione delle scelte in materia di politica di bi-

lancio e dipende a sua volta dalla forma di stato e di governo, le quali, a loro volta, dipendono sia dagli

assetti costituzionali relativi ai rapporti tra parlamento e governo, sia dal sistema elettorale. Mentre

i sistemi costituzionali disegnano gli assetti formali dei singoli sistemi politici, le consuetudini costi-

tuzionali e le leggi elettorali danno corpo agli assetti sostanziali dei rapporti di forza sulla base dei

quali operano le decisioni.

Se dalla legge elettorale vigente in un determinato paese dipendono non solo le modalità di

esplicarsi del rapporto governo-parlamento e i meccanismi di selezione della classe politica, ma an-

che il rapporto tra quest’ultima e le forze economiche e sociali, le scelte politiche potranno risultare

profondamente diverse, in senso sia quantitativo sia qualitativo, in funzione del sistema elettorale

adottato: proporzionale o uninominale.

Un esempio degli influssi del sistema elettorale sui meccanismi di adozione delle scelte pubbli-

che è rappresentato dal c.d. logrolling, meccanismo attraverso il quale scelte che non godrebbero in

astratto del favore della maggioranza dell’assemblea finiscono comunque per essere assunte, in virtù

di una logica di scambio fra i componenti dell’assemblea. Assemblee elette con meccanismi che pri-

vilegiano la rappresentanza territoriale (p.es. maggioritario uninominale) si prestano particolarmente

a realizzare meccanismi di questo tipo: verranno approvati molto più probabilmente provvedimenti

microsettoriali (dei quali l’approvazione con legge rende meno visibili i costi e permette di coprirli

con la fiscalità generale), le cc.dd. “leggi mancia”, al posto di provvedimenti di interesse generale.

È interessante considerare l’influsso dei diversi sistemi sull’andamento della spesa pubblica

italiana, con particolare riferimento al periodo in cui è stato adottato il sistema uninominale mag-

gioritario (1993-2005) poiché coincidente con la fase del risanamento dei conti in vista della parte-

cipazione dell’Italia alla moneta unica. I presunti effetti di maggior responsabilizzazione nella politica

di bilancio furono tra gli argomenti che condussero all’adozione di questo sistema al posto di quello

proporzionale puro, ritenuto la causa del degrado dei conti pubblici, in quanto aveva finito per pro-

vocare un sistema di deresponsabilizzazione di governo e parlamento e di crescita della spesa pub-

blica anche in funzione di compensazione dei costi sopportati in campagne elettorali caratterizzate

dal voto di preferenza. Un sistema maggioritario è più adatto a operare una regolazione di confini tra

maggioranza e opposizione e a far sì che la prima adotti le scelte senza essere condizionata dalla se-

conda e che ne assuma la responsabilità; inoltre, il fatto che sia in grado di garantire l’alternanza al

governo indica che i governanti possono essere giudicati da chi li può sostituire. Tuttavia gli effetti

del nuovo sistema elettorale sull’economia sono di difficile quantificazione, poiché parallelamente

alla riforma elettorale prese corpo il processo di risanamento delle finanze pubbliche finalizzato alla

partecipazione alla moneta unica.

Negli anni successivi alle fasi di più intenso risanamento, durante la vigenza del sistema uni-

nominale maggioritario le politiche di risanamento in situazioni di ordinaria amministrazione sono

state meno rigorose di quanto previsto: dopo il biennio 1993-95 la spesa corrente al netto degli inte-

ressi (spesa strutturale) ha ripreso a crescere in maniera lenta ma costante. Questa dimostra che alla

fine ha finito per prevalere il meccanismo del logrolling parlamentare sulla impostazione della mag-

gioranza di governo.

L’incremento della spesa pubblica rispetto al Pil negli ultimi anni non è interamente attribuibile

al nuovo sistema elettorale proporzionale quanto ad una generalizzata crisi economica e finanziaria.

In definitiva, gli effetti del sistema elettorale sulla spesa pubblica possono essere ragionevolmente

qualificati solo in periodi caratterizzati da un andamento regolare dei principali indici economici.

Con il termine ciclo elettorale si indica quella fase di incrementi di spesa che caratterizza le scelte

pubbliche dei governi e dei parlamenti prima delle elezioni, finalizzati ad accrescere il consenso elet-

torale. L’espansione della spesa in coincidenza con le elezioni sembra dipendere meno dal sistema

uninominale, mentre sembra avere una più stretta connessione con l’esistenza di un sistema di tipo

maggioritario: poiché il sistema maggioritario rende più facile l’alternanza, i governi che vanno alle ele-

zioni tendono ad assumere decisioni finalizzate ad agevolare la loro rielezione o a mettere in difficoltà i

loro successori. Nei sistemi proporzionali, invece, il governo uscente ha spesso la ragionevole aspet-

tativa di essere riconfermato e, pertanto, manterrà un comportamento più cauto. In sostanza, dal

punto di vista della spesa pre-elettorale, un sistema proporzionale sembra garantire la tenuta dei

conti meglio di un sistema maggioritario di collegio.

4. I BILANCI PUBBLICI: VERSO IL CONSOLIDATO

Il bilancio costituisce lo strumento per definire le politiche pubbliche. In passato ha goduto di

una latitudine pressoché sconfinata, mentre oggi risulta assai limitata. Al giorno d’oggi lo stato non

riassume più integralmente la titolarità dei poteri pubblici, ma si trova inserito nell’ambito di una

rete di diversi poteri a vario titolo sovrani che nei suoi confronti sono in qualche caso coordinati e in

altri sovraordinati. La visione totalizzante del bilancio rispetto alla trattazione della finanza pubblica

è superata e adesso il bilancio assume una minor rilevanza rispetto al passato sotto il profilo quanti-

tativo delle azioni di intervento in materia (e anche della loro incidenza).

Il bilancio dello stato, infatti, è inserito all’interno di un insieme più vasto di attori che da una

parte trascende la dimensione statale, nel caso dell’Ue, e dall’altra non trascura il livello substatale

degli enti territoriali minori e degli enti autonomi che svolgono funzioni pubbliche (istituti previ-

denziali, università…). Mentre prima della Costituzione la quasi integralità della spesa era riferita al

livello statale e da questo decisa, l’assetto attuale prevede una tipologia di spesa destinata al finan-

ziamento dell’Ue e da quest’ultima decisa, e una ulteriore spesa, di ingenti proporzioni, relativa agli

enti territoriali minori e agli altri enti autonomi. La quota di Pil intermediata dalle amministrazioni

centrali equivale a circa il 50% della quota intermediata dal settore pubblico nel suo complesso. Non

si è trattato di espropriazione della potestà statale, ma di una volontaria cessione di sovranità (a se-

guito dell’adesione ai trattati europei o di modifiche costituzionali) conseguente all’impossibilità per

lo stato centrale di poter gestire una spesa pubblica sempre più rivolta all’ampliamento e al migliora-

mento dei servizi.

Lo Stato si trova vincolato dall’alto dagli organismi internazionali ai quali ha ceduto parte della

propria sovranità e dal basso in funzione della rinuncia ad esercitare una serie di poteri che esso

stesso ha attribuito a soggetti esistenti al suo interno. Il bilancio dello stato riveste ancora una gran-

dissima importanza, ma non è che una parte del tutto e non più il contenitore generale delle scelte

pubbliche.

Dal punto di vista del cittadino esiste un’asimmetria tra il contenuto dei bilanci degli enti pub-

blici e la somma che ciascuno è tenuto a versare a titolo di imposte, tasse e contributi. Ciò dipende da

due circostanze. La prima riguarda il fatto che i cittadini subiscono una sorta di illusione finanziaria

che rende estremamente arduo conoscere con esattezza quale parte dei propri tributi è destinata ai

diversi soggetti pubblici; inoltre le modalità di corresponsione delle imposte sono definite in modo

da non rendere sempre chiara l’entità del complessivo carico impositivo (p.es. Iva). La seconda cir-

costanza attiene all’esistenza di un sistema basato su una pluralità di bilanci pubblici, che rende diffi-

cile la comprensione del livello della spesa e delle entrate complessive degli enti pubblici. Si tratta di un

sistema di bilanci pubblici strettamente collegati, nel quale risulta arduo conoscere i flussi finanziari

che vanno da un ente all’altro.

Per risolvere il problema della scarsa trasparenza del sistema si potrebbe redigere un unico bi-

lancio per tutti gli enti pubblici (ipotesi quanto mai improbabile) oppure prevedere la predisposizione

di una sorta di bilancio consolidato, ovvero un bilancio, redatto in forma riassuntiva, che metta in evi-

denza i flussi tra i vari enti che appartengono al gruppo e il valore complessivo delle entrate e delle

spese di tutti i partecipanti al gruppo (ipotesi che permetterebbe di rendere più chiaro il costo com-

plessivo della macchina pubblica e la responsabilità di ciascun ente).

La nuova legge di contabilità (l. 196/2009) fa riferimento alla contabilità e alle finanze pubbliche

e non più alla contabilità dello stato: considerare il solo bilancio dello stato manifesterebbe un ap-

proccio riduttivo e superato della legge di riforma, la quale costruisce un meccanismo di saldatura e

coordinamento tra i diversi bilanci pubblici, al fine di consentirne una trattazione unitaria, a comin-

ciare dall’omogeneizzazione delle modalità di contabilizzazione delle postazioni. Al fine dell’adem-

pimento degli obblighi imposti dal PSC si deve guardare non al risultato finanziario delle singole am-

ministrazioni, ma ai risultati dell’intero sistema paese: finalità principale della legge 196 è proprio

quella di consentire una visione unitaria dei bilanci pubblici, al fine di permettere una valutazione

aggregata dei risultati del sistema paese. Tale approccio ha comportato una modifica negli assetti di-

stributivi dei poteri di scelta tra i diversi soggetti pubblici: se da un lato al governo resta un potere di coor-

dinamento (art. 120 Cost.), cui corrisponde la responsabilità sia nei confronti degli elettori-contri-

buenti sia in relazione all’attuazione degli obblighi comunitari, dall’altro esso non gode più come un

tempo di assoluta autonomia nelle proprie scelte di politica economica.

Capitolo 4: Bilancio, Europa e limiti dell’azione di governo

Il principio della sovranità popolare risulta sostanzialmente limitato sotto un profilo sia quali-

tativo sia quantitativo: il parlamento non può assumere quelle decisioni che avrebbe originariamente

potuto prendere in mancanza di vincoli esterni (Ue, regioni, enti autonomi) e che adesso provoche-

rebbero l’irrogazione di sanzioni. In alcuni campi, i poteri di scelta sono stati delegati a soggetti che,

sotto un profilo strettamente democratico, non sono rappresentativi (p.es. il Consiglio Ue); altre

scelte, invece, sono delegate a organismi sostanzialmente tecnocratici (p.es. Bce). Si è così realizzata

una forma di rinuncia spontanea all’esercizio del potere per mezzo del sistema della rappresentanza

popolare, che viene delegato direttamente ad altri soggetti.

1. LIMITI EUROPEI

Conseguenza del fatto che alcuni principi che derivano dai trattati europei posseggano rango

costituzionale è che per tali via si è realizzata una forma di limitazione della sovranità nazionale di

carattere qualitativo (alcune decisioni sono espressamente precluse) e quantitativo (non si potreb-

bero assumere scelte in contrasto con gli obiettivi delle decisioni europee).

Riguardo ai limiti di carattere qualitativo occorre riferirsi principalmente agli effetti dell’ado-

zione della moneta unica europea. Per la partecipazione alla moneta unica fin dalla sua fase iniziale

occorreva che i paesi aderenti avessero soddisfatto cinque parametri (definiti al fine di garantire la

convergenza economica e scongiurare la presenza nei bilanci di squilibri tali da pregiudicare gli equi-

libri di altri stati o il valore della moneta) mentre nella fase successiva il PSC prescrive il rispetto dei

soli obiettivi relativi al deficit e al debito. L’adozione della moneta unica ha comportato l’abbandono

delle monete nazionali e la rinuncia all’utilizzo dello strumento della politica monetaria. Con la crea-

zione dell’unione monetaria sono stati trasferiti i poteri in materia dalle banche centrali dei singoli

paesi alla Bce, cui è stato attribuito il diritto di emettere moneta, regolarne la circolazione e di fissare

il tasso di riferimento. Le decisioni circa la quantità di moneta da immettere in circolazione e la rego-

lazione del tasso di riferimento costituiscono scelte cruciali, che non influenzano solo il livello di in-

flazione ma si riflettono sull’economia reale attraverso i meccanismi di trasmissione propri della po-

litica monetaria.

Uno dei principali riflessi di tale procedimento è la sottrazione in capo ai singoli stati della pos-

sibilità di manovrare autonomamente i tassi di sconto, con la conseguenza che, nei periodi ordinari,

si assisterà ad una tendenziale omogeneizzazione dei valori relativi all’inflazione nei diversi paesi. Te-

nendo presente che il valore della moneta unica dipende dal complesso dello stato delle finanze pubbliche

e dai risultati economici dei diversi paesi, nel caso in cui l’economia di uno di questi abbia un andamento

difforme rispetto agli altri, al paese in questione è precluso l’utilizzo di strumenti tradizionali quali

quello della svalutazione/rivalutazione della moneta (modificando le ragioni di scambio per stimo-

lare le esportazioni si incentiva la produzione interna allo scopo di soddisfare la maggior domanda

estera o agevolare le importazioni per attrarre gli investimenti esteri nel paese). Eventuali aggiusta-

menti nei singoli stati non possono che dipendere da interventi diretti sull’economia reale (interventi

sulla spesa pubblica o sulle entrate).

Per ovviare a questo problema, accentuatosi particolarmente a causa delle manovre di riaggiu-

stamento delle finanze pubbliche messe in campo per superare la crisi del 2008, le quali avevano

ulteriormente aggravato le condizioni economiche dei paesi più in difficoltà, e al pericolo dell’uscita

di tali paesi dalla moneta comune, la Bce ha avviato il programma Omt (Outright monetary transac-

tions), che consiste nella possibilità di acquisto illimitato di titoli di stato di paesi dell’eurozona (im-

mettendo, sostanzialmente, liquidità nel sistema), a condizione, però, che il governo in questione a)

avesse richiesto l’aiuto della Bce e b) si fosse impegnato a sottoscrivere un memorandum per le ri-

forme. La Bce, inoltre, ha dato corso al c.d. progetto Banking Union, che consiste nell’accentramento

presso la Bce stessa anche dei poteri di controllo del mercato bancario, in modo da creare un vero mer-

cato unico bancario in tutta l’area euro, lasciando alle banche centrali dei singoli paesi il compito di

agire e intervenire in fase di controllo dei comportamenti degli istituti di credito come rappresen-

tante nazionale della Bce.

Anche le manovre di politica fiscale incontrano dei limiti nei trattati europei. Entrate e spesa pub-

blica non possono essere variate in modo tale da pregiudicare gli equilibri quantitativi relativi al ri-

spetto degli accordi europei: se cioè, a fini congiunturali, si considerasse necessario sostenere la pro-

pria economia mediante un incremento della spesa o una diminuzione della pressione fiscale, inter-

venti in tal senso sarebbero da considerarsi in contrasto con le regole europee qualora portassero ad

un aumento del deficit oltre il 3% o a un incremento del debito oltre il 60% del Pil.

Da una serie di accordi (v. Patto Europlus) discende l’obbligo di introdurre negli ordinamenti na-

zionali regole, costituzionali o legislative, volte ad assicurare il rispetto dei valori di riferimento rela-

tivi al disavanzo e al debito fissati a livello europeo. La direttiva 85/2011 ha fissato i requisiti per i bi-

lanci nazionali, prevedendo in particolare regole di bilancio finalizzate a rendere coerenti le politiche

dei singoli paesi con gli obblighi assunti a livello comunitario. Il regolamento 873/2012 (parte del c.d.

two pack) prevede un sistema di monitoraggio e valutazione dei bilanci, finalizzato a correggere i di-

savanzi eccessivi degli stati membri dell’eurozona. Il fiscal compact ha impegnato i paesi dell’euro-

zona ad adottare norme vincolanti destinate a fissare una serie di regole, tra cui quella per cui il bi-

lancio dovrà essere quantomeno in attivo, che si considera rispettata se il disavanzo strutturale è pari

all’obiettivo a medio termine. I paesi che superino il tetto massimo del debito pubblico (60% del Pil)

dovranno diminuirne l’eccedenza rispetto alla soglia di un ventesimo all’anno.

Tutti questi principi sono stati specificati nella l. 243/2012.

Gli organi europei hanno previsto un meccanismo per vincolare i singoli paesi al rigoroso ri-

spetto dei parametri, dato che l’affidabilità e la credibilità del sistema economico complessivo risul-

tano demandate al valore di una moneta che dipende dalle diverse scelte di politica economica ope-

rate dai paesi partecipanti. Tali regole, però, hanno sortito l’effetto di generare politiche recessive

che hanno portato all’aggravarsi della recessione finanziaria.

2. LIMITI EUROPEI INDIRETTI

In tema fiscale i trattati vietano espressamente che si possa dar luogo a concorrenza fiscale dan-

nosa, ovvero il divieto di concedere agevolazioni fiscali che, riguardando specifici settori produttivi

o realtà territoriali (sempre che non abbiano valore temporaneo o siano quantitativamente mini-

mali), portino a falsare la concorrenza. Limitazioni alla libertà di mercato e regolamentazione delle

attività economiche atte a provocare effetti distorsivi della concorrenza non rientrano tra gli stru-

menti di politica economica utilizzabili, neppure a fini anticongiunturali.

Ridottosi il campo degli interventi di politica economica, gli stati si trovano nella necessità di

concentrare le misure necessarie solo su alcuni settori limitati aumentandone la portata finanziaria

per garantirne l’efficacia. Gli effetti economici saranno molto più forti in quegli stessi settori, ma

scarsamente visibili in altri: proprio a causa della loro parzialità, tali misure non permettono di con-

seguire l’obiettivo quantitativo. Agli effetti negativi del mancato conseguimento degli obiettivi di po-

litica economica si potrebbero sommare le conseguenze dell’attuazione delle misure restrittive adot-

tate per corrispondere agli obiettivi europei. Un paese in difficoltà che si ponga l’obiettivo di raggiun-

gere il pareggio tendenziale deve adottare contemporaneamente sia misure di politiche economica

per contrastare la crisi sia quelle necessarie per rispettare gli obiettivi europei. Tanto più si riducono

le misure utilizzabili, tanto più ciascuna di esse deve essere incisiva (quindi potenzialmente meno

equilibrata negli effetti e più rischiosa). Inoltre, all’eventuale aumento del debito conseguirebbe un

ulteriore incremento del deficit per effetto dell’aumento della spesa per il servizio del debito (tanto

più in un’epoca di crescita del valore dei tassi di interesse).

Resta ancora irrisolto il problema del contrasto tra gli obiettivi quantitativi del patto in materia

di finanza pubblica e gli obiettivi di crescita fissati nel medesimo patto.

3. LA PROGRAMMAZIONE EUROPEA

La l. 39/2011 ha cambiato il meccanismo di programmazione in materia di finanza pubblica e

bilancio, ponendo alla base dell’intero sistema la sua strumentalità al perseguimento degli obiettivi

definiti in sede europea (il fiscal compact vuole coordinare le finanze pubbliche dei paesi europei al

fine di fare dell’Ue un’area economicamente omogenea che non corra il rischio di default attraverso

la prefissione di rigorosi criteri di gestione delle finanze pubbliche).

In primo luogo è stato previsto il rafforzamento dei limiti dei disavanzi dei singoli stati relati-

vamente al livello del debito e del deficit. Quanto al debito si è reso necessario definire un percorso di

rientro che prevede la riduzione del livello di indebitamento eccedente la soglia del 60% nella misura

di un ventesimo all’anno. Quanto al deficit, viene mantenuta la regola del non superamento del livello

del 3%, ma solo in via transitoria o in periodi eccezionali: dovrà, comunque, essere previsto un per-

corso di rientro per portare il livello del deficit sotto a tale soglia, sino ad arrivare ad un tendenziale

pareggio (riferito al complesso di tutti gli enti pubblici). In caso di mancato rientro nei parametri o di

superamento del limite del 3% nella fase transitoria o in mancanza dell’ottenimento del pareggio ten-

denziale nella fase a regime, il paese inadempiente viene sottoposto a una procedura di infrazione che

può portare all’irrogazione di sanzioni pecuniarie. Disincentivo più rilevante di questo è costituito

dalla possibile risposta dei mercati nei confronti dei paesi che mostrino segnali di insufficiente sta-

bilità finanziaria (e, in tal caso, i mercati esigerebbero un più elevato di interesse per accollarsi il

rischio insito nei titoli di stato di quei paesi). Quanto più cresce la differenza tra il tasso di interesse

sui titoli del paese esposto al rischio rispetto a quello corrisposto dal paese meno esposto (spread),

tanto più il paese è giudicato come finanziariamente instabile e vicino ad una possibile insolvenza (e,

quindi, obbligato a offrire un tasso di interesse più elevato). L’accresciuto costo degli interessi si ri-

fletterà in un aggravamento del deficit che renderà più difficile il perseguimento dell’obiettivo del

pareggio di bilancio e provocherà una diminuzione del tasso di sviluppo o un aggravamento degli

andamenti recessivi.

Il rischio del fallimento di uno stato sovrano è stato percepito solo a seguito della crisi del 2008,

con la conseguenza che anche i conti pubblici nazionali sono stati posti sotto osservazione da parte

dei mercati: a un giudizio più severo dei mercati è stato necessario far corrispondere una più severa

struttura dei conti pubblici (i cc.dd. pacchetti europei, infatti, impongono di inserire nei sistemi con-

tabili nazionali il principio del pareggio).

Conseguenze di questo processo sono, per quanto riguarda il sistema di contabilità, il rafforza-

mento dello strumento programmatico, la sua finalizzazione al perseguimento degli obiettivi europei

e la subordinazione del meccanismo programmatorio agli obiettivi concordati tra Ue e singoli paesi:

in questo sistema gli obiettivi di finanza pubblica interna sono una mera derivazione applicativa di

quelli europei. Il percorso programmatorio è, pertanto, modificato secondo le seguenti linee.

Il documento base che avvia il ciclo della programmazione triennale di bilancio è costituito dal

programma di stabilità e dal programma nazionale di riforme, finalizzati a definire tempi e modi dell’at-

tuazione interna dei vincoli europei, che il governo presenta al Consiglio e alla Commissione entro il

30 aprile di ogni anno. Si tratta del documento fondamentale sul quale è costruita la manovra di bilan-

cio. Il parlamento, nella sede delle commissioni parlamentari competenti, svolge un’attività istrut-

toria e di controllo su questi documenti e può formulare osservazioni ed esprimere valutazioni; il

mancato rispetto di una deliberazione delle commissioni può portare l’esecutivo a dover rispondere

in sede politica.

4. LA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO

La l. 39/2011 ha modificato il ciclo e gli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio

in modo da rendere coerente la programmazione interna con le regole adottate dall’Ue. Il principio

che regge l’intero sistema è quello della programmazione finanziaria: la programmazione costituisce

il metro di giudizio per valutare la compatibilità e la coerenza delle decisioni assunte nel corso del

tempo al fine di perseguire gli obiettivi di finanza pubblica (non più di esclusiva competenza statale

ma integrati dagli obiettivi europei e dalle scelte degli enti dotati di autonomia finanziaria). Prima

dell’Unione economica e monetaria (Uem) era possibile programmare il numero degli occupati o il

tasso di sviluppo, non sussistendo vincoli esterni sugli effetti che tali scelte avrebbero potuto provo-

care sul deficit, sull’inflazione e sul valore della moneta; dopo l’adesione all’Uem la sola programma-

zione possibile è quella sui tempi e i modi in cui adeguarsi ai dettami europei. Le recenti novelle in

materia contabile (ll. 39/2011 e 243/2012) hanno complicato il sistema procedurale semplificato dalla

l. 196/2009: se da una parte è stato rafforzato il vincolo di dipendenza delle decisioni interne dagli

obiettivi europei, dall’altra numerose fasi della procedura sono state parlamentarizzate, con l’effetto

di limitare l’area di autonomia del governo.

I documenti governativi che compongono il ciclo di bilancio sono:

• il Documento di economia e finanza (Def): da presentare alle camere entro il 10 aprile; l’eventuale

Nota di aggiornamento: da presentare entro il 20 settembre;

• il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma: da presentare al Consiglio e alla Com-

missione entro il 30 aprile;

• la Relazione annuale sulla situazione economica del paese: da presentare alla Camere entro il 30 aprile;

• i ddl del Rendiconto e dell’Assestamento: da presentare entro il 30 giugno;

• il Documento integrativo del Def (contenente i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di fi-

nanza pubblica): da presentare alle Camere entro il 30 giugno;

• il ddl di bilancio: da presentare entro il 15 ottobre;

• gli eventuali ddl collegati: da presentare entro il mese di gennaio dell’anno successivo;

• l’aggiornamento del Programma di stabilità: da presentare al Consiglio e alla Commissione;

• il documento del governo che individua la presenza di scostamenti, da presentarsi nel caso in cui

essi si verifichino;

• gli altri specifici documenti di competenza delle amministrazioni pubbliche diverse dallo stato.

Tutti i documenti elencati vengono discussi in parlamento. Il Def è oggetto di una speciale de-

liberazione che utilizza una specifica procedura.

Il ministro dell’Economia è tenuto a dar conto dello stato di avanzamento del programma delle

attività con i relativi tempi di realizzazione; egli deve trasmettere al parlamento uno specifico rap-

porto sullo stato di attuazione della riforma, anche con riferimento a una sua applicazione ai bilanci

delle amministrazioni pubbliche.

5. IL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA

Il più importante dei documenti governativi di carattere programmatorio è il Def, introdotto

dalla l. 39/2011, in sostituzione della precedente Decisione di finanza pubblica (Dfp). Si tratta di un

documento volto a definire gli obiettivi della manovra di finanza pubblica che dovrà essere realizzata

con lo strumento del bilancio.

Il documento è diviso in tre sezioni e contiene alcuni allegati: la prima sezione è relativa agli

obiettivi di politica economica, la seconda è in tema di analisi dei conti pubblici e la terza reca il pro-

gramma nazionale di riforma.

La prima sezione illustra le previsioni economiche e di finanza pubblica per il triennio di eser-

cizio del successivo bilancio, sulla base della presunta evoluzione del quadro economico-finanziario

e degli interventi che si intendono adottare; il Def fornisce le previsioni tendenziali a legislazione vi-

gente relative alla spesa e alle entrate pubbliche e i dati relativi all’indebitamento, articolati per i sot-

tosettori del conto delle amministrazioni, nonché l’articolazione triennale della manovra. Il Def si

occupa della definizione degli obiettivi programmatici, che devono essere specificati, per ogni anno e

per il periodo di esercizio del bilancio pluriennale, non solo con riferimento ai tre saldi (indebitamento

netto, saldo di cassa, debito delle pp.aa.) e al loro andamento al lordo e al netto della spesa per inte-

ressi e delle eventuali misure una tantum, ma anche nella loro articolazione per sottosettori. È anche

previsto che sia indicato l’obiettivo di massima della pressione fiscale desiderabile, nonché dell’en-

tità del recupero dell’evasione fiscale registrato nell’anno precedente e dei risparmi di spesa e delle

maggiori entrate.

Il documento si occupa poi di definire gli obiettivi della manovra e la sua articolazione per sot-

tosettori e, al suo interno, il contenuto del Patto di convergenza e di quello di stabilità relativo all’at-

tribuzione di una quota della manovra stessa alla finanza regionale e locale. Infine, indica quali sa-

ranno i ddl collegati alla manovra.

La seconda sezione si occupa dell’analisi del conto economico e del conto di cassa delle ammini-

strazioni pubbliche nell’anno precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi pro-

grammatici e alle previsioni tendenziali relative al triennio successivo. Le previsioni devono illu-

strare quale sarebbe il ragionevole andamento della finanza pubblica (al netto delle eventuali modi-

fiche legislative che il governo intende introdurre con la manovra di bilancio) e dei sottosettori, per

disporre di una visione d’insieme sull’andamento finanziario del complesso della P.A., e devono dare

notizie sull’andamento del debito delle amministrazioni pubbliche, sulla spesa per le aree sottoutiliz-

zate e sulle previsioni tendenziali relative ai saldi (quello netto da finanziarie e quello di cassa).

Le previsioni risultano generalmente sottodimensionate per quanto concerne l’andamento

della spesa, dato che non possono tener conto degli oneri che costituiscono spese necessarie che sono

recepite in bilancio a mezzo di specifiche decisioni legislative (p.es. se occorre provvedere al rifinan-

ziamento dei rinnovi dei contratti del pubblico impiego con la legge di bilancio). Con questo approc-

cio, per cui non si dà conto nel tendenziale degli impegni necessari, si avrà un tendenziale “allegge-

rito” a fronte di una manovra di bilancio “appesantita”; tuttavia, sotto il profilo del rigore contabile,

questa rappresenta una cautela, dato che obbliga a prevedere la copertura finanziaria della parte di

maggior spesa non compresa nel tendenziale a legislazione vigente.

Il documento è corredato dalle relazioni programmatiche per ciascuna missione di spesa del bi-

lancio e dalle relazioni sullo stato di attuazione delle relative leggi pluriennali; per ciascuna di esse,

il ministro competente ha l’obbligo di fornire una giustificazione sulla permanenza o meno delle ra-

gioni che ne avevano giustificato l’adozione (rendendo trasparente e preventiva la riconsiderazione

circa l’utilità di ogni voce di spesa).

La terza sezione reca lo schema del Programma nazionale di riforma, da trasmettere alla Ue, e le

altre informazioni necessarie (lo stato di avanzamento delle riforme avviate; gli squilibri macroecono-

mici che incidono sulla competitività; le priorità del Paese, le principali riforme da attuare e la compati-

bilità con gli obiettivi programmatici).

In allegato al Def è indicato il contenuto dei ddl collegati, che devono recare disposizioni omo-

genee per materia e coerenti con il programma e che sono divisi con riferimento ai diversi settori di

intervento. Gli ulteriori allegati riguardano gli interventi nelle aree sottoutilizzate, il programma

delle infrastrutture, un documento sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione del gas

serra, l’esposizione dei dati a consuntivo delle risorse destinate ai singoli enti territoriali minori, i

risultati del monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica.

Il rilievo del ruolo del Def è giustificato dal fatto che rende conoscibili ai contribuenti e ai mercati

la situazione dell’economia interna e della finanza pubblica e gli interventi che il governo intende as-

sumere nel futuro. Il Def consente agli operatori economici di assumere decisioni anche alla luce delle

novità introdotte con la manovra di bilancio, la quale deve contenere le misure di finanza pubblica

necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici. Sotto questo profilo Def e legge di bilancio costi-

tuiscono un unicum inscindibile, nel quale il primo fissa gli obiettivi e la seconda definisce gli stru-

menti normativi per conseguirli. Dalla dipendenza funzionale dei due elaborati discende il principio

secondo cui la manovra finanziaria non può essere costruita in modo da provocare un peggioramento

dei saldi rispetto agli obiettivi fissati nel Def; eventuali modifiche possono avere esclusivamente im-

patto migliorativo o neutrale sui saldi (altrimenti gli emendamenti saranno dichiarati inammissibili

e non verranno neppure posti in discussione).

Il Def deve essere presentato al parlamento entro il 10 aprile.

Fino al momento della presentazione alle Camere della manovra di bilancio possono intervenire

novità derivanti sia dall’andamento dei conti sia con riferimento alla qualità e alla quantità della ma-

novra necessaria. Per questo motivo è stata ripristinata la possibilità che il governo predisponga una

Nota di aggiornamento a ridosso della presentazione della manovra in parlamento (entro il 10 settem-

bre). La Nota contiene l’eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici, i nuovi obiettivi re-

lativi ai saldi, le eventuali osservazioni e modifiche del Def in relazione alle raccomandazioni del Con-

siglio e il contenuto del Patto di stabilità interno; contiene, inoltre, la valutazione dell’andamento

della spesa primaria corrente e degli incassi derivanti dall’attività di contrasto all’evasione rispetto

alle relative previsioni di bilancio dell’anno in corso.

Se la presentazione anticipata del Def corrisponde a un’esigenza programmatoria che deriva

dagli accordi europei, la sua distanza dall’inizio della sessione parlamentare di bilancio ne fa un do-

cumento la cui significatività risulta ridotta (si può dire che la Nota di aggiornamento assume pro-

babilmente un valore superiore poiché costituisce il vincolo più immediato che il parlamento può

porre al governo in ordine alla definizione del contenuto della manovra e perché contiene una serie

di informazioni aggiornate che possono far ritenere superato in molti punti il contenuto dell’origi-

nario Def).

Il Def è esaminato in parlamento secondo una procedura specifica, finalizzata a far sì che la base

economico-finanziaria sulla quale si costruisce il bilancio derivi dalla concorde volontà di governo e

parlamento. Il parlamento esamina il documento secondo la procedura riservata ai documenti di in-

dirizzo: l’esame si svolge contemporaneamente alla Camera e al Senato; ciascun ramo del parla-

mento approva una risoluzione, che costituisce un documento di indirizzo politico, all’attuazione del

quale il governo è vincolato e in cui sono indicati obiettivi programmatici in termini di saldi e di at-

tività di governo in materia economica, nonché l’eventuale elenco dei provvedimenti collegati. Non

è infrequente il caso in cui le risoluzioni differiscano tra loro. La legge di contabilità ha introdotto una

procedura finalizzata a consentire che anche gli enti territoriali minori possano esprimersi sul con-

tenuto del Def e della Nota.

6. GLI OBIETTIVI IN TERMINI DI SALDO

Il regolamento europeo 1175/2011 (che rientra nell’ambito del c.d. six pack) prevede che ciascuno

stato membro abbia un obiettivo a medio termine differenziato. L’obiettivo può essere corretto ed è al

netto delle misure temporanee e una tantum. L’obiettivo a medio termine è riveduto ogni 3 anni e il

Consiglio e la Commissione esaminano gli obiettivi presentati dagli stati membri, valutando le ipotesi

economiche sulle quali il programma è basato, il percorso di avvicinamento (valutato facendo riferi-

mento al saldo strutturale, che esclude le misure temporanee e una tantum) e l’adeguatezza delle mi-

sure adottate. Nei periodi di congiuntura favorevole lo sforzo di aggiustamento deve essere maggiore,

mentre si può allentare nei periodi di congiuntura sfavorevole. Quanto alla spesa pubblica, essa potrà

crescere allo stesso livello del Pil per i paesi in pareggio, mentre per quelli che non hanno ancora con-

seguito l’obiettivo, la crescita non potrà essere superiore al tasso di riferimento del potenziale di cre-

scita del Pil.

Gli obiettivi europei sono costruiti con riferimento ai saldi e hanno portata esclusivamente finan-

ziaria. Non sempre gli effetti della loro applicazione sono neutri: p.es. se in un periodo di congiuntura

economica ordinaria l’obiettivo fosse raggiunto aumentando le entrate, si determinerebbe una cre-

scita della mano pubblica a danno dell’economia privata; la conseguente contrazione del potere di

acquisto produrrebbe l’ulteriore effetto di rallentare il tasso di sviluppo del Pil e ridurre il livello delle

entrate. In sostanza, inseguire un saldo-obiettivo può rischiare di essere controproducente, dato che

può spingere ad adottare misure che possono provocare effetti contraddittori rispetto alle loro finalità.

Ragionare in termini di tetti di spesa o di entrata consentirebbe invece di fissare gli obiettivi in coe-

renza con il tasso di sviluppo che ogni singolo paese è in grado di perseguire (regola difficilmente

imponibile, in quanto l’Ue non può entrare direttamente nelle scelte di politica economica dei singoli

paesi).

Inoltre, poiché le regole del saldo concernono la totalità della spesa e delle entrate, esse non di-

stinguono tra spesa corrente e spesa per investimenti: questo perché l’esclusione delle spese di inve-

stimento potrebbe comportare l’effetto distorsivo di un loro eccessivo ampliamento, almeno sotto il

profilo nominalistico (anche alle spese di investimento bisogna far fronte con risorse limitate).

Quindi, non è stata accolta la c.d. golden rule, criterio che consentirebbe di effettuare le spese per in-

vestimento in disavanzo o di escludere questa categoria di spese dalla contabilizzazione valida ai fini

europei. Tuttavia, non si comprende la ratio del divieto del ricorso all’indebitamento (art. 81.2 Cost.)

almeno per il finanziamento delle spese di investimento.

Per dare applicazione alla normativa europea è intervenuta la l. 243/2011, che ha fissato all’art.

5 una serie di regole in materia di spesa, definendo un sistema basato non sulla regola del tetto di

spesa (che interverrebbe sulle singole poste di bilancio) ma su un meccanismo in base al quale «il

tasso annuo programmato di crescita della spesa […] non può essere superiore al tasso di riferimento cal-

colato in coerenza con la normativa europea»: ciò significa che l’obiettivo della manovra è costituito

dal saldo, e non dal totale della spesa, ma le eventuali correzioni per far sì che il saldo rispetti l’obiet-

tivo non possono essere affidate integralmente a una manovra sul solo lato delle entrate. In ogni caso

è stato posto un limite alla crescita della spesa non nelle singole poste di bilancio, ma esclusivamente

sotto un profilo generale e programmatorio: lo dimostra il fatto che vi deve essere coerenza tra il tasso

della crescita della spesa e gli obiettivi europei e che si tratta di materia di carattere programmatorio e

che il limite non opera sulle singole poste ma riguarda il complesso della spesa pubblica. Di conse-

guenza, la valutazione dell’efficacia delle misure non può avvenire ex ante ma esclusivamente ex post.

Gli eventuali superamenti dei livelli di spesa prefissati sono semplicemente oggetto di una relazione

alle Camere che contenga l’eventuale indicazione delle misure correttive da adottarsi.

7. L’OBIETTIVO DEL FABBISOGNO

La nuova normativa contiene alcune novità riferite a tutto il settore pubblico: i principi

dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito; i limiti al ricorso all’indebitamento; la prefis-

sione di regole sulla crescita della spesa.

Il fabbisogno esprime il volume di risorse che prevedibilmente il settore richiederà (previsioni)

oppure che ha già richiesto (risultati) al circuito del debito interno o estero: riguarda, perciò, la quan-

tità di debiti che sarà necessario accendere, oppure di titoli del debito pubblico che dovranno essere

emessi.

Nel nuovo sistema, in cui il riferimento è operato ai saldi e alla spesa, l’obiettivo del fabbisogno

viene a perdere l’importanza che aveva nel sistema precedente, nel quale era indifferente il livello

delle entrate o delle spese ed era possibile accendere debito, nel rispetto di determinati limiti: in quel

sistema la limitazione del livello del fabbisogno costituiva una sorta di regolatore della compatibilità

della spesa rispetto alle risorse disponibili, che permetteva di regolare i flussi ed evitare rischi finan-

ziari. Nel nuovo sistema il fabbisogno perde rilievo perché il riferimento è operato ai saldi e alla spesa.

Poiché la riforma del 2011 limita la funzione prospettica attribuita da quella del 2009 al bilancio di

cassa, le valutazioni relative alla liquidità del sistema pubblico dovranno essere operate ex ante al

momento della fissazione a opera del bilancio del livello delle entrate e della spesa.

Il fabbisogno è un concetto che concerne la cassa e che deve essere integrato con i valori che si

desumono dalla classificazione della spesa finalizzata alla determinazione dell’indebitamento netto:

un valore che si calcola considerando l’effetto complessivo che deriva alle finanze pubbliche dalla

somma del saldo netto da finanziare e la maggiore esposizione debitoria e che, in sostanza, evidenzia

il livello massimo di rischio possibile cui è esposto il sistema paese. Conseguenza è che, per rispettare

i parametri europei, occorre disporre di una contabilizzazione compatibile con gli obiettivi europei al

momento della redazione del bilancio.

Se dunque gli obiettivi di bilancio risultano sensibili al ciclo economico e devono tener conto

dell’andamento di spese ed entrate nel medio termine, il bilancio viene perdendo la sua caratteristica

di strumento di regolazione annuale, poiché è prevista la possibilità di compensazione tra diversi

esercizi.

8. IL FEDERALISMO FISCALE

Negli ultimi 15 anni, a seguito della Riforma del Titolo V (2001), si è assistito a una progressiva

ridefinizione dei rapporti tra stato centrale e le diverse articolazioni territoriali che costituiscono la

Repubblica, all’interno di una più generale tendenza europea al ridimensionamento delle forme sta-

tuali centralizzate in favore di quelle regionaliste o federaliste. Si viene così a definire un diverso mo-

dello organizzativo repubblicano, non più verticistico e gerarchico ma orizzontale, di cui lo Stato fi-

nisce per essere solo una componente.

L’art. 117 rivoluziona la materia della potestà legislativa, attribuendo alle regioni una compe-

tenza generale e residuale con riferimento ad ogni materia non espressamente nominata nei commi 2

e 3. Lo stato ha potestà esclusiva in materia di sistema tributario e contabile dello stato, di perequazione

finanziaria, di armonizzazione dei bilanci pubblici, mentre restano materie concorrenti il coordina-

mento della finanza pubblica e del sistema tributario. L’art. 118 attribuisce le funzioni amministrative

ai comuni (salvo risulti necessario attribuirle ad un altro livello territoriale in base ai principi di sus-

sidiarietà, differenziazione e adeguatezza).

Con l’espressione federalismo fiscale, si è soliti intendere il complesso delle politiche di entrata e

di spesa connesse a sistemi istituzionali a più livelli. In particolare, l’attenzione si è soffermata sull’ana-

lisi delle modalità di finanziamento e di spesa degli enti intermedi e degli enti territoriali di base. In

termini generali, il finanziamento degli enti diversi dallo stato può avvenire attraverso tributi propri,

compartecipazione a tributi statali ovvero attraverso trasferimenti verticali o orizzontali (che possono es-

sere vincolati a specifici obiettivi o avere natura perequativa). Riguardo alle spese ciascun ente può

avere una competenza esclusiva o congiunta con altri enti di livello diverso.

L’art. 119 riconosce a comuni, province, città metropolitane e regioni l’autonomia finanziaria di

entrata e di spesa e la disponibilità di risorse autonome. Le diverse realtà territoriali possono disporre,

dal lato delle entrate, di tributi ed entrate proprie, compartecipazioni al gettito di tributi erariali,

fondi perequativi; dal lato della spesa l’autonomia si traduce nella possibilità di scegliere liberamente

la destinazione delle risorse appostate in bilancio.

Le modifiche introdotte con la riforma costituzionale del 2012 hanno esteso il principio

dell’equilibrio dei bilanci pubblici agli enti territoriali minori, attraverso il divieto di approvare bilanci

in disavanzo e un meccanismo di concorso degli enti territoriali minori alla sostenibilità del debito

pubblico (legando le rispettive manovre ai vincoli comunitari).

Ai sensi dell’art. 10 l. 243/2012 è consentito il ricorso all’indebitamento per regioni ed enti locali

esclusivamente per finanziare spese di investimento (ovvero per spese in conto capitale), con la con-

testuale adozione di un piano di ammortamento di durata non superiore alla vita utile dell’investi-

mento (per scongiurare la creazione di un debito prolungato nel tempo senza alcuna corrispondenza

con la realizzazione del bene che esso è andato a finanziare). Lo stesso articolo impone il raggiungi-

mento di apposite intese in ambito regionale, finalizzate a garantire l’equilibrio complessivo della ge-

stione di cassa, al fine di adempiere agli impegni europei. Ove non sia rispettato l’equilibrio concor-

dato, l’onere della compensazione del saldo negativo viene attribuito nell’esercizio successivo agli enti che

non hanno rispettato il saldo previsto.

Ai sensi dell’art. 11 della stessa legge, e nel rispetto delle eccezioni previste all’art. 81.1 Cost., in

presenza di una fase economicamente avversa, o al verificarsi di eventi eccezionali, il principio fede-

ralista si sospende e lo stato si fa carico del finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle

funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali coperte con la spesa delle regioni e degli enti

territoriali. A tale scopo è istituito un apposito fondo, la cui entità è determinata nei documenti di

programmazione e che è posto a carico del bilancio statale. Il peggioramento dei saldi che ne deriva

sarà compensato negli esercizi futuri (art. 6 l. 243/2012).

Uno dei problemi che provoca l’autonomia finanziaria degli enti locali è quello della specifica

individuazione delle fonti finanziarie per ciascun livello e della quantità di risorse necessarie a co-

prire i servizi erogati da questi enti. In base al principio del federalismo fiscale gli enti territoriali

minori dovrebbero disporre di un’effettiva autonomia di entrata, con la possibilità di manovrare con-

cretamente sul contenuto di tali tributi.

9. IL PATTO DI CONVERGENZA

La l. 42/2009 prevede che il finanziamento agli enti territoriali minori non sia parametrato alla

c.d. spesa storica ma ai costi e ai fabbisogni standard: ciò al fine di garantire i livelli essenziali delle pre-

stazioni relative ai servizi pubblici a tutti i cittadini e su tutto il territorio nazionale. L’individuazione

dei costi e dei fabbisogni standard avviene utilizzando come riferimento quelli sostenuti da un’am-

ministrazione mediamente efficiente, parametro verso cui progressivamente dovranno convergere

le amministrazioni meno efficienti.

Per garantire questo percorso virtuoso è previsto uno specifico strumento normativo: il Patto di

convergenza, idoneo ad assicurare a tutti i cittadini un livello minimo dei servizi pubblici non inferiore

a quello concordato tra stato e regioni. A tal fine, annualmente il governo può proporre norme di coor-

dinamento dinamico della finanza pubblica per definire un percorso di convergenza dei livelli essenziali

delle prestazioni. In caso di mancato conseguimento degli obiettivi, viene attivato nei confronti degli

enti che presentano i maggiori scostamenti nei costi per abitanti un Piano per il conseguimento degli

obiettivi di convergenza, diretto ad intraprendere le azioni correttive necessarie.

La stessa l. 42/2009 prevede la possibilità di perequare le risorse finanziarie delle regioni e degli

enti territoriali. La perequazione delle risorse finanziarie è centrale nella costruzione di un equili-

brato sistema di finanza pubblica, soprattutto in paesi, come l’Italia, caratterizzati da forti squilibri

territoriali nella capacità fiscale per abitante.

L’attuazione dell’armonizzazione contabile per regioni, province e comuni è avvenuta con il

d.lgs. 118/2011. Il medesimo processo è stato realizzato dal d.lgs. 91/2011 per le altre amministrazioni.

Questi due decreti dovrebbero garantire una sostanziale uniformità di risultati e l’armonizzazione di

tutti i bilanci pubblici nella prospettiva della realizzazione di un vero e proprio bilancio dell’intera

P.A.

10. IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO

Lo strumento di coordinamento degli obiettivi delle politiche economiche statali con quelli de-

gli enti territoriali per quanto concerne i saldi-obiettivo è il c.d. Patto di stabilità interno (PSI), il quale

consiste sostanzialmente nella trasposizione interna degli obiettivi del PSC (art. 8 l. 196/2009: gli

enti territoriali minori devono determinare gli obiettivi dei propri bilanci in coerenza con quelli sta-

tali, già coordinati con gli obiettivi europei).

Il PSI si pone l’obiettivo di conciliare due esigenze contrapposte: il rispetto dell’autonomia ge-

stionale degli enti e la conformità dei loro obiettivi finanziari ai parametri europei. Questo perché l’au-

tonomia costituzionalmente garantita agli enti in questione esclude la possibilità dello stato di imporre

loro l’adozione di specifiche politiche. L’unica via percorribile per conciliare queste due opposte esi-

genze era quella dell’incontro paritario delle volontà dei diversi soggetti in via pattizia.

Dato che lo stato non può entrare nelle decisioni specifiche relative alle scelte proprie degli enti

autonomi, gli obiettivi degli enti territoriali minori sono definiti nel PSI esclusivamente in termini

quantitativi e con riferimento al valore dei saldi: in genere prevedono un miglioramento dei saldi stessi

nell’arco temporale considerato, in coerenza con l’obiettivo tendenziale dell’equilibrio e con quello

finale del pareggio. Gli obiettivi vengono fissati con riferimento a ciascun livello di governo e quan-

tificati tenendo conto dell’incidenza percentuale della spesa di ciascuno rispetto alla spesa complessiva

(spesso, però, si fa in modo di diminuire l’incidenza della manovra a carico degli enti locali). Per

quanto riguarda la spesa in conto capitale, unica categoria di spesa per la quale è prevista la possibi-

lità di finanziamento con debito da parte degli enti territoriali minori, sarà la legge di bilancio a indi-

viduare la quota di indebitamento che possa essere acceso da ciascun ente.

Il PSI viene adottato mediante una procedura pattizia che si realizza previo accordo sottoscritto in

sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, alla quale partecipano i rap-

presentanti del governo, quelli delle regioni e quelli degli enti locali. Poiché in caso di mancato ac-

cordo non è ipotizzabile che non si arrivi alla definizione del PSI, che costituisce un requisito essen-

ziale per il completamento dell’iter della manovra di bilancio, è attribuito al governo il ruolo di defi-

nire le norme del patto e di riversarle nel contenuto della legge.

Anche per il PSI è definito un sistema sanzionatorio che si applica nel caso in cui regioni ed enti

locali non adempiano alle sue disposizioni; la legge statale definisce le sanzioni (p.es. divieti di assu-

mere personale o effettuare spese discrezionali, riduzione dei compensi dei sindaci e degli ammini-

stratori) e consente di formulare indicazioni prescrittive e di prevedere specifici piani di rientro. Seb-

bene gli obiettivi del PSI concernano generalmente il miglioramento dei saldi con riferimento a ogni

comparto (p.es. i comuni), la valutazione dell’adempimento è effettuata con riferimento ai risultati ot-

tenuti da ogni singolo ente per poter distinguere tra enti virtuosi e non.

11. IL PATTO DELLA SALUTE

Una particolare declinazione del PSI, il c.d. Patto della salute, concerne la spesa sanitaria, rile-

vante in quanto destinata a soddisfare un bisogno primario della popolazione come quello della salute.

Il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) ha dei costi di gestione amministrativa non trascurabili: il

controllo di un tipo di spesa così socialmente sensibile e che risente di fattori demografici (invec-

chiamento della popolazione) e industriali (costo delle cure) risulta di per sé assai arduo. L’anda-

mento della spesa sanitaria nel tempo dimostra come la sua crescita sia stata ampiamente superiore

a quella dell’inflazione e come il suo rapporto sul Pil sia costantemente incrementato, anche in pe-

riodi di contenimento della spesa e di diminuzione del Pil.

A partire dal 2000 si è cercato di porre freno all’aumento della spesa definendo con le regioni,

cui è attribuita la competenza esclusiva in materia, un patto nel quale viene fissato un obiettivo mas-

simo di finanziamento pubblico annuale. Nel caso in cui la spesa superi tale tetto, le regioni dovranno

integrare il finanziamento con risorse proprie, compreso il ricorso a inasprimenti della fiscalità. Si è

gradualmente introdotto un sistema di monitoraggio e prefissione di obiettivi fisici (costo medio dei

medicinali e delle prestazioni, divieti di assunzione, limitazione dei numeri dei posti letto …) al fine

di porre sotto controllo la spesa. In realtà tali meccanismi non hanno sempre fornito risultati soddi-

sfacenti; solo in un secondo tempo si è provveduto a rinforzare il meccanismo sanzionatorio, princi-

palmente mediante lo strumento del commissariamento delle regioni adempienti. Le misure adottate

hanno permesso di passare da un sistema di soft budget restraint (nel quale l’obiettivo di spesa era

sprovvisto di forza coercitiva) a un meccanismo di hard budget restraint (nel quale gli obiettivi fisici e

il sistema sanzionatorio hanno rafforzato l’obiettivo finanziario e lo hanno reso meno difficilmente

conseguibile). La spesa sanitaria risulta ora meno volubile, anche grazie al fatto che si è creato una

sorta di meccanismo di contrasto di interessi tra le regioni virtuose e quelle inadempienti e che lo

strumento del commissariamento costituisce un potente deterrente di carattere politico per i gover-

natori di queste ultime.

12. GLI ALTRI DOCUMENTI CONOSCITIVI

Nello spirito della l. 196/2009 il meccanismo di formazione del bilancio risultava diviso in due

parti: in primavera la ricognizione sullo stato dei conti e le linee programmatiche, e in autunno la

fissazione degli obiettivi di politica economica e la manovra di bilancio.

La l. 39/2011 è tornata al sistema previgente. Ne è risultata la moltiplicazione dei momenti deci-

sionali, tra l’altro anticipando alla primavera, com’era ai tempi del Documento di programmazione eco-

nomico-finanziaria (Dpef) previsto dalla l. 468/1978, la decisione sugli obiettivi e la sua condivisione

parlamentare. Tale opzione non tiene conto del fatto che dalla data di presentazione del Def a quella

di entrata in vigore della manovra (1° gennaio dell’anno successivo) la situazione possa mutare anche

notevolmente: di qui la necessità di ripristinare la Nota di aggiornamento e di duplicare la procedura.

Il nuovo sistema ha comportato la parziale incorporazione nei documenti deliberativi di ciò che

era originariamente contenuto in quelli conoscitivi: il Def contiene anche quei dati che precedente-

mente facevano parte della relazione sull’economia e sulla finanza pubblica (Ref). Tuttavia, autonomo

rilievo è stato conferito alla Relazione generale sulla situazione economica del paese. Tale documento è

presentato alle Camere entro il 30 aprile e dà conto dell’aggiornamento delle previsioni macroeco-

nomiche e dell’andamento dettagliato dei conti pubblici nell’esercizio precedente; comprende, inol-

tre, una parte relativa alle spese delle regioni e delle province autonome e un allegato riguardante gli

interventi nelle aree sottoutilizzate. Il ministro dell’Economia deve trasmettere alle Camere i risul-

tati del monitoraggio svolto sulle entrate e sulle spese pubbliche, al fine di permettere di valutare se

esistano eventuali scostamenti rispetto alle originarie previsioni e quale sia la giustificazione della

loro presenza.

Attraverso tali documenti si può stimare quali sono risultati dell’economica nazionale e della

finanza pubblica nell’esercizio precedente e di conoscere se le misure adottate hanno avuto o meno gli

effetti sperati.

Il governo è tenuto a trasmettere alle Camere e alla Conferenza permanente per il coordina-

mento della finanza pubblica il Programma di stabilità, un documento non innovativo che ha lo scopo

di illustrare le modalità dell’attuazione interna del PSC.

Le Relazioni di cassa (3 all’anno) riguardano le stime dell’andamento della cassa e della consi-

stenza del debito pubblico, nonché dell’andamento dei residui: si tratta di documenti finalizzati a

conoscere quale sia il reale andamento degli incassi e dei pagamenti, contabilizzati in una apposita

banca dati (Siope).

Il Conto riassuntivo del Tesoro, pubblicato mensilmente in G.U., illustra lo stato delle casse statali

di mese in mese; è finalizzato a far conoscere l’evoluzione dei flussi di cassa che entrano e escono dal

sistema delle Tesorerie statali, l’evoluzione del fabbisogno (con l’indicazione delle risorse da procu-

rarsi sui mercati per colmare l’eventuale saldo negativo). Raccordando il conto di cassa del settore

statale e l’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni, risulta possibile conoscere gli ef-

fetti del fabbisogno sull’indebitamento netto, in modo da disporre di dati più attendibili in funzione

dell’adempimento del PSC.

Il Bollettino delle entrate tributarie ha cadenza mensile e dà conto del monitoraggio dell’anda-

mento delle entrate tributarie e contributive; comprende anche la valutazione degli effetti finanziari

delle misure tributarie adottate nell’anno.

Capitolo 5: La legge di bilancio

1. CENNI STORICI

Nel Regno di Sardegna veniva redatto un bilancio pubblico (nel quale le spese erano divise in

ordinarie e straordinarie ed erano iscritte solo per la loro parte di cassa), mentre in altri stati otto-

centeschi (p.es. Regno delle Due Sicilie) il bilancio era relegato tra i documenti segreti. Con la procla-

mazione del Regno d’Italia (1861) viene estesa allo stato unitario la legislazione piemontese.

Il bilancio del nuovo stato partiva nel 1862 con un deficit di 446 milioni di lire, che derivava

sostanzialmente dai costi delle guerre di unificazione; già dopo il 1876 si riuscì ad ottenere un bilancio

sostanzialmente in pareggio. All’epoca il bilancio non era un atto unitario, ma venivano approvati

separatamente i bilanci di ciascun ministero e, quindi, le scelte di interventi finanziari erano delegate

ai singoli ministri, mente a quello delle Finanze (il ministero del Tesoro fu istituito solo nel 1877)

veniva affidato il compito di reperire le risorse.

Nel 1884 ci fu la prima riforma del bilancio: vennero mutati la decorrenza dell’esercizio finan-

ziario (si passa dall’anno solare al periodo 1 luglio-30 giugno) e il criterio di contabilizzazione (pas-

sando dalla cassa alla competenza) e fu introdotto il bilancio di assestamento, che permetteva di ap-

portare modifiche nel corso della gestione annuale. L’aumento della spesa pubblica, la maggiore

complessità degli interventi e la necessità di consentire all’esecutivo un maggiore controllo su tutti i

flussi di spesa mediante un più forte accentramento amministrativo portarono all’emanazione della

legge fondamentale di contabilità (R.D. 2240/1923), rimasta fino al 2009 la normativa fondamentale

in tema di bilancio, la quale fissava alcuni principi, ancora oggi validi, come quello dell’unità del bi-

lancio e della definizione di un riepilogo generale delle entrate e delle spese.

I principi fondamentali in materia vennero recepiti nella Costituzione repubblicana del 1948.

L’istituzione della Repubblica non portò a modifiche della legislazione sulla contabilità, se si esclude

l’istituzione del ministero del Bilancio (definitivamente accorpato a quelli del Tesoro e delle Finanze

per costituire il ministero dell’Economia e delle finanze), cui fu attribuito il compito di presentare al

parlamento il progetto di bilancio e che nel assunse anche il compito della programmazione econo-

mica e della gestione dei fondi europei.

Nel 1964 la legge “Curti” introdusse importanti modifiche alla struttura del bilancio: i bilanci dei

vari ministeri vennero concentrati in un unico provvedimento; furono modificati i criteri di distin-

zione delle spese, abolendo quella precedente tra ordinarie e straordinarie e introducendo quella tra

spese correnti (spese di funzionamento) e in conto capitale (spese di investimento), e fu riportato l’eser-

cizio all’anno solare.

Il c.d. boom economico ha portato con sé una crescente domanda di maggiori servizi sociali, de-

terminando un incremento della spesa pubblica: l’esplosione della spesa, con conseguente aumento

del deficit e del debito, unita agli effetti degli shock petroliferi di metà anni ’70, rese necessaria l’in-

troduzione di nuovi strumenti di controllo. Si ritenne non più sufficiente agire solo sulla gestione di

bilancio, ma che fosse indispensabile affiancare al bilancio un nuovo istituto, la legge finanziaria (isti-

tuita dalla l. 468/1978), cui affidare il compito di fissare i limiti annuali del disavanzo e del ricorso al

mercato e regolamentare la legislazione di spesa dell’esercizio di riferimento. Con il passare del

tempo, però, la finanziaria, da strumento di controllo dell’espansione della spesa era divenuta il

mezzo per la sua crescita, finendo per trasformare in legge istanze di spesa di ogni tipo (in anni in cui

il debito pubblico aveva superato il 100% del Pil).

Così, nel 1988 venne approvata la legge 362, con l’obiettivo principale di riportare la finanziaria

al suo ambito originario, rendendo più rigorosa la copertura delle nuove leggi e attribuendole un più

incisivo valore programmatorio. Veniva contestualmente istituito il Dpef, che avrebbe dovuto defi-

nire il quadro macroeconomico nel quale inserire gli interventi legislativi. Con l’occasione fu istituita,

a seguito di una modifica dei regolamenti parlamentari, la c.d. “sessione di bilancio”, cioè un periodo

di tempo dei lavori parlamentari esclusivamente dedicato all’esame di bilancio e finanziaria, che ha

consentito di scongiurare negli anni successivi il ricorso all’esercizio provvisorio.

Nel 1997 la legge 94 si fece carico di modificare la struttura del bilancio, al fine di renderlo più

facilmente leggibile: si ridusse il numero degli oggetti del voto parlamentare, accorpando le unità

elementari del bilancio (dal capitolo si passò alle unità previsionali di base), in modo tale da semplifi-

care le tabelle del bilancio e offrire al contempo un riferimento più diretto alla responsabilità ammi-

nistrativa competente (nella sostanza veniva indicato il budget di ogni amministrazione). La riforma,

inoltre, perseguiva l’obiettivo di abbandonare il meccanismo di formazione del bilancio basato sul

semplice incremento delle poste contenute nel bilancio dell’esercizio precedente (c.d. bilancio incre-

mentale), per passare al c.d. zero base budgeting, metodo che si basa sulla riconsiderazione, anno dopo

anno, delle singole funzioni pubbliche e del loro costo per verificarne la permanente utilità e la ra-

gionevolezza della relativa spesa.

La l. 362/1988 aveva consentito di perseguire gli obiettivi di risanamento della finanza pubblica

resi necessari prima dalla situazione economica e poi dal Trattato di Maastricht. Superato, però, il

momento difficile e incassata la decisione di includere l’Italia tra i paesi partecipanti alla moneta

unica fin dall’inizio, la legislazione contabile si avvio verso un approccio più morbido, come dimostra

la l. 208/1999, la quale intervenne a modificare la latitudine della finanziaria, consentendo di inclu-

dervi misure di sviluppo: ne conseguì un incremento della spesa pubblica superiore a quella del pe-

riodo precedente.

L’insoddisfacente grado di controllo degli andamenti della finanza pubblica ha portato all’ap-

provazione, prima, della l. 196/2009 e, poi, della l. cost. 1/2012 e relativa legge di attuazione (l.

243/2012), che hanno fissato nuovi principi in materia.

2. I PRINCIPI DEL BILANCIO

I principi del bilancio sono le regole sulla base delle quali sono costruiti i bilanci pubblici; essi

rivestono una diversa forza, in ragione della fonte normativa da cui si ricavano.

2.1. I principi costituzionali

I principi che derivano dalla Costituzione sono quelli ricavabili dall’art. 81: il principio dell’equi-

librio (ovvero l’obbligo di mantenere il bilancio in tendenziale pareggio) e quello del divieto dell’in-

debitamento (con il solo limite delle misure necessarie a far fronte agli effetti del ciclo economico).

L’ultimo comma dell’art. 119 sancisce il divieto per regioni e enti locali di ricorrere all’indebitamento

per coprire la spesa corrente. Già consolidati risultano il principio della legalità (il bilancio deve essere

approvato con una norma di legge), quello dell’annualità (relativo alla periodicità della presentazione

del bilancio) e quello di pubblicità (che attiene alla potenziale conoscibilità del bilancio da parte di

tutti i cittadini).

2.2. I principi legislativi

I principi che originano dalla legge di contabilità sono indicati all’art. 24 l. 196/2009 e sono:

unità, universalità e integrità. Lo stesso art. 24 specifica che detti principi costituiscono profili attuativi

dell’art. 81 Cost.: ciò significa che l’articolo in questione assume le caratteristiche della fonte giuridica

sovraordinata rispetto alla legge ordinaria di attuazione e quindi non è modificabile da quest’ultima

(potrà essere variata ove si procedesse a una revisione della legge di contabilità). La legge di bilancio

che violi uno di questi principi potrebbe essere sottoposta a giudizio di costituzionalità presso la

Corte costituzionale.

In base al principio dell’integrità le entrate debbono essere iscritte a bilancio al lordo delle spese di

riscossione e delle altre eventuali spese connesse e le spese devono essere registrate per il loro intero am-

montare, senza tener conto delle eventuali entrate che da esse possono derivare. Il principio serve a defi-

nire le poste di bilancio, per evitare che possano sfuggire fonti di spesa, consentire ai contribuenti di

conoscere l’esatta entità del carico tributario e calcolare il costo effettivo dei servizi pubblici.

Il principio dell’universalità mira a far sì che nel bilancio siano comprese tutte le entrate e tutte le

spese del soggetto pubblico per offrire un quadro fedele ed esauriente delle sue attività.

Entrambi i principi trovano un limite nel fatto che attualmente molte delle originarie attività

pubbliche sono svolte da soggetti con personalità giuridica di diritto privato: poiché si tratta di sog-

getti interamente in mano pubblica, l’autonomia della gestione e dei relativi bilanci rappresenta una

finzione, dato che in ogni caso è il soggetto pubblico a farsi carico dei risultati della gestione. Lo scor-

poro di parte delle attività dell’ente pubblico per l’affidamento a soggetti di diritto privato individua

un modello di gestione più efficiente, ma non permette di conoscere con esattezza quale sia l’area

complessiva dell’intervento pubblico, facendo venir meno le garanzie poste dal legislatore in tema di

contabilità pubblica a presidio della salvaguardia delle ragioni dei contribuenti. Per ovviare a questo

problema, la legge di riforma ha sancito il principio del coordinamento della finanza pubblica e dell’ar-

monizzazione dei sistemi contabili.

2.3. Le gestioni fuori bilancio

Corollario del principio dell’universalità è il divieto della gestione di fondi fuori bilancio, cioè di

fondi dello stato amministrati al di fuori del bilancio e delle regole che ne disciplinano l’esecuzione.

Le varie fattispecie di gestione fuori bilancio possono essere suddivise in due categorie: quelle

la cui dotazione finanziaria deriva dal bilancio e che sono caratterizzate dalla semplificazione delle

procedure di erogazione della spesa e quelle i cui fondi non transitano interamente o parzialmente

dal bilancio perché costituite con risorse provenienti da soggetti terzi, enti pubblici o dal reddito di

beni. Le gestioni fuori bilancio possono essere assimilate ad una amministrazione autonoma dal

punto di vista della gestione finanziaria e contabile. Sono caratterizzate da elementi soggettivi (l’am-

ministrazione pubblica), oggettivi (la gestione di risorse monetarie) e da un elemento finalistico (il

perseguimento dei compiti istituzionali dell’ente). La l. 559/1993 ha soppresso tutte le gestioni, a

esclusione di quelle espressamente mantenute, prevedendo per esse il controllo della Corte dei conti

sui bilanci consuntivi. Le gestioni eliminate dovranno versare le loro disponibilità in conto entrata

del bilancio, per essere riassegnate ai programmi di spesa relativi al medesimo comparto.

2.4. Il divieto di imposte di scopo

Il principio dell’unità del bilancio, connesso a quello dell’universalità, sancisce la destinazione

di ogni entrata al finanziamento del totale delle spese e il finanziamento di ogni spesa con una quota delle

risorse provenienti dal gettito di tutte le entrate. Pertanto, non vi possono essere collegamenti tra singole

entrate e singole spese: non è, quindi, possibile istituire un’imposta per finanziare un preciso servizio

pubblico. Il principio vale all’interno di ogni comparto dell’amministrazione pubblica: a seguito

dell’attuazione del federalismo fiscale, non rivestono la caratteristica dell’imposta di scopo le impo-

ste o le quote di imposte destinate al finanziamento degli enti territoriali minori, dato che si tratta di

strumenti dedicati esclusivamente al finanziamento di un preciso livello istituzionale, così come at-

tualmente non ha tali caratteristiche l’Irap (sebbene finalizzata al finanziamento della spesa sanita-

ria). Si tratta di un principio applicabile alle sole imposte e non alle tasse, perché queste ultime non

sono altro che il corrispettivo di un servizio pubblico e sono destinate a finanziare proprio quel servi-

zio.

2.5. I principi consuetudinari

I principi che derivano dalla consuetudine sono quelli della specializzazione e della veridicità. Il

primo principio è quello in base al quale si suddivide il complesso delle entrate e delle spese in aggregati,

che a loro volta vengono ulteriormente frazionati, fino a giungere al livello dell’unità elementare per l’ap-

provazione parlamentare e la gestione amministrativa. La veridicità, invece, riguarda esclusiva-

mente il valore contabile delle poste di bilancio e fa riferimento alla corrispondenza tra scrittura con-

tabile e autorizzazione legislativa sostanziale di entrata o di spesa.

3. LE CARATTERISTICHE DEL BILANCIO

3.1. Le caratteristiche temporali e il bilancio triennale

Quanto al periodo temporale di riferimento, esistono due tipi di bilancio per ogni periodo di ge-

stione: il bilancio preventivo e quello consuntivo (rendiconto). Nel preventivo sono descritte le opera-

zioni e le transazioni che si prevede di realizzare nel corso dell’esercizio finanziario. Nel consuntivo si

quantificano le operazioni realmente effettuate, al fine di verificare se sono state rispettate le autoriz-

zazioni concesse nel bilancio preventivo e quale sia stato l’andamento della gestione delle finanze pub-

bliche.

Il riferimento temporale può essere annuale o pluriennale. Mentre gestione e rendiconto sono

operati direttamente sulla base del bilancio annuale, la previsione può essere anche pluriennale.

L’art. 22 della legge di contabilità affianca al bilancio annuale il bilancio pluriennale, prevedendo che

esso copre un periodo di tre anni. Diversamente dal passato esso viene ad assumere non solo valore

programmatico ma anche giuridico, pur non comportando direttamente l’autorizzazione a riscuo-

tere le entrate e a eseguire le spese.

Sotto il profilo giuridico il bilancio pluriennale (c.d. a legislazione vigente) espone l’andamento

delle entrate e delle spese sulla base della prevista evoluzione delle medesime, in aderenza alle dispo-

sizioni legislative vigenti al momento della sua adozione. Il bilancio triennale programmatico, invece,

opera una previsione degli andamenti di bilancio sulla base delle ipotesi di evoluzione del quadro ma-

croeconomico, inclusiva degli effetti che si presume derivino dagli interventi programmati col Def. Il

bilancio pluriennale a legislazione vigente coincide per il primo anno con il bilancio annuale ed è og-

getto di approvazione parlamentare; non costituisce vincolo per eventuali modifiche, che possono

intervenire a mezzo dei bilanci degli anni successivi.

3.2. La classificazione delle poste di bilancio e il bilancio economico

Il contenuto del bilancio concerne la metodologia di classificazione delle sue poste. È possibile

adottare diversi sistemi classificatori: quello amministrativo, che opera una distinzione di entrate e

spese a seconda degli organi che la gestiscono, attribuendo una precisa responsabilità a ogni centro

di decisione; e quello patrimoniale-aziendalistico, teso a evidenziare le operazioni di gestione che pro-

vocano una modificazione quantitativa del patrimonio, distinguendo le entrate e le spese effettive da

quelle derivanti da movimenti di capitale; si può operare una classificazione per oggetto delle entrate,

in base alla loro provenienza, e delle spese, secondo la loro destinazione immediata; infine si può

adottare una classificazione economica, che si riferisce agli effetti che le operazioni di bilancio produ-

cono sul sistema nel suo complesso. A decorrere dal 2000 è stato adottato un nuovo metodo di con-

tabilità nazionale, denominato Sec 95, che ha comportato alcune modifiche nella classificazione eco-

nomica delle spese, senza tuttavia modificare la struttura del bilancio.

Il bilancio dello stato è redatto secondo una classificazione differenziata delle entrate e delle

spese: mentre per le entrate sono adottate le classificazioni giuridico-finanziaria, amministrativa e

per oggetto, per le spese si fa riferimento alle classificazioni economica, funzionale, amministrativa

e per oggetto. Tuttavia, l’art. 40 della legge di contabilità prevede l’affiancamento, a fini conoscitivi,

al sistema di contabilità finanziaria di un sistema di contabilità economico-patrimoniale,

permettendo di valutare i risultati conseguiti dall’azione amministrativa in termini di efficacia e di

efficienza della spesa pubblica.

3.3. La ripartizione classificatoria nella legge di contabilità

L’art. 25 della legge di contabilità si occupa di disciplinare il sistema di classificazione delle en-

trate e delle spese.

Le entrate dello stato sono ripartite in titoli, a seconda che siano di natura tributaria (titolo I),

extratributaria (titolo II), che provengano dall’alienazione o dall’ammortamento di beni patrimo-

niali o dalla riscossione di crediti (titolo III). La somma delle entrate dei primi tre titoli fornisce il totale

delle entrate finali, cioè degli effettivi introiti reali. Le entrate derivanti dall’accensione di prestiti (ti-

tolo IV) provengono dall’emissione di titoli del debito pubblico e riguardano il debito contratto

nell’anno di esercizio e non il valore totale del complesso del debito pubblico. Si ottiene così il totale

complessivo delle entrate, somma che, in virtù del principio del pareggio di bilancio, dovrà corrispondere

alla spesa complessiva. Tutte le entrate devono essere contabilizzate in bilancio fin dall’inizio

dell’esercizio, in modo da rendere possibili le indispensabili operazioni di indebitamento finalizzate

a coprire il disavanzo.

Le entrate sono inoltre divise in: ricorrenti e non ricorrenti, qualora si riferiscano a proventi la cui

acquisizione sia prevista a regime, ovvero limitata a uno o più esercizi; tipologie, ai fini dell’approva-

zione parlamentare; categorie, secondo la natura dei cespiti; capitoli, eventualmente suddivisi in ar-

ticoli, secondo il rispettivo oggetto.

Le spese dello stato sono ripartite in:

a) missioni e programmi (questi ultimi ai fini dell’approvazione parlamentare): i programmi sono

suddivisi in macroaggregati per spese di funzionamento, per interventi, per trattamenti di quie-

scenza, per oneri del debito pubblico, per oneri comuni di parte corrente, per investimenti e per

oneri comuni in conto capitale; in autonome previsioni è esposto il rimborso delle passività finan-

ziarie;

b) capitoli (secondo l’oggetto della spesa): i capitoli, classificati secondo il contenuto economico e

funzionale, costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione e pos-

sono essere ripartiti in articoli.

3.4. I saldi differenziali

Il bilancio presenta un quadro generale riassuntivo, con riferimento sia alle dotazioni di compe-

tenza sia a quelle di cassa, nel quale è data distinta indicazione:

• del risultato differenziale tra il totale delle entrate correnti (tributarie ed extratributarie) e il totale

delle spese correnti (risparmio pubblico);

• del risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, escluse le operazioni riguardanti le parte-

cipazioni azionarie e i conferimenti, nonché la concessione e la riscossione di crediti e l’accensione

e il rimborso di prestiti (indebitamento o accrescimento netto);

• del risultato differenziale delle operazioni finali, rappresentate da tutte le entrate e da tutte le

spese, escluse le operazioni di accensione e di rimborso di prestiti (saldo netto da finanziare o da impie-

gare);

• del risultato differenziale fra il totale delle entrate finali e il totale delle spese (ricorso al mercato).

Il saldo netto da finanziare individua il volume di prestiti (a medio-lungo termine) che occorre

accendere ex novo nell’anno di riferimento per pareggiare i conti, senza considerare i prestiti in sca-

denza. Mentre il ricorso al mercato include sia il rimborso, e l’eventuale rinnovo, dei titoli in scadenza

sia l’accensione dei nuovi titoli, il saldo netto misura le operazioni finanziarie strumentali alla ge-

stione delle previsioni finali di entrata e di spesa del solo anno di riferimento, senza considerare le

operazioni di rimborso conseguenti ai debiti accesi negli esercizi precedenti.

La l. 243/2012 ha aggiunto all’art. 2 la definizione di due ulteriori saldi:

• il saldo del conto consolidato individua «l'indebitamento netto o l'accreditamento netto come definiti

ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi di cui al TFUE» e mira a unificare la contabilità pubblica

e a definire un dato relativo all’intera P.A. direttamente confrontabile con gli obiettivi individuati

negli impegni assunti a livello europeo;

• il saldo strutturale individua «il saldo del conto consolidato corretto per gli effetti del ciclo economico

al netto delle misure una tantum e temporanee» e mira a consentire di nettizzare gli obiettivi di bi-

lancio dagli effetti del ciclo economico al fine di agevolare la predisposizione di un bilancio antici-

clico, che non accentui l’andamento negativo del ciclo economico.

Negli ultimi anni si è posto moltissimo l’accento sulla questione dei saldi, tanto da legare la

sorte dei governi alla tenuta dei saldi stessi, trascurando in realtà il problema principale, che riguarda

il livello complessivo delle entrate e delle spese. Il livello di un saldo può avere diverso rilievo a se-

conda dell’entità complessiva delle entrate o delle spese di cui esso rappresenta lo scostamento e,

soprattutto, differente significato e diversi effetti sul sistema economico a seconda che sia conseguito

con riduzione di spese o con incrementi di entrate.

Il disavanzo primario, ovvero il disavanzo della spesa corrente al netto degli interessi passivi, il

cui azzeramento ha costituito uno dei principali obiettivi della finanza pubblica, ha un significato

puramente economico ma non ne ha dal punto di vista finanziario dato che, primario o secondario,

si parla comunque di deficit: non a caso le regole relative all’applicazione del PSC fanno riferimento

all’indebitamento e non al saldo primario.

Il concetto di fabbisogno effettivo da un lato misura a consuntivo la reale consistenza delle po-

sizioni debitorie accese per coprire le spese, dall’altro esprime le concrete modalità tecniche (a breve,

medio, lungo temine, monetarie e non monetarie) attraverso le quali questo fabbisogno è stato co-

perto.

Nell’ottica del bilancio di previsione, il ricorso al mercato finanziario, nei limiti in cui è consen-

tito dalla normativa costituzionale, connota genericamente quello spazio finanziario che manca

all’entrata dopo che sul versante della spesa sono stati considerati gli oneri correnti e di funziona-

mento della macchina amministrativa (titolo I), gli investimenti (titolo II) e il rimborso dei debiti in

scadenza (titolo III). Il valore del ricorso al mercato deve equivalere esattamente alle previsioni di en-

trata per accensione di prestiti (titolo IV dell’entrata). Le operazioni necessarie a fronteggiare mo-

mentanei squilibri di cassa incidono sulla gestione di bilancio unicamente per l’onere degli interessi

e si realizzano accendendo a carico del Tesoro debiti a breve termine che compongono il c.d. debito

fluttuante, ovvero il debito che varia in funzione dell’andamento degli incassi e dei pagamenti. La li-

quidità che si procura la Tesoreria, pur se utilizzata a copertura degli squilibri di bilancio, non entra

nel quadro delle previsioni, sia di competenza sia di cassa; e ciò per la netta distinzione che caratte-

rizza le due gestioni (i dati sono tuttavia ricavabili dal Conto riassuntivo del Tesoro).

Un ulteriore saldo differenziale importante per valutare lo stato di salute dei conti pubblici è il

risparmio pubblico. Una buona gestione della spesa e del debito dovrebbe trovare copertura nel qua-

dro delle entrate correnti (l’area del prelievo obbligatorio), senza la necessità di accendere nuovi de-

biti per coprire gli interessi di quelli vecchi. Se lo stato preleva più di quanto gli serve per coprire le

spese correnti e di funzionamento è come se costituisce un’area di risparmio che può essere utilizzata

per incrementare gli investimenti (risparmio pubblico positivo); se invece lo stato non riesce a coprire

le spese correnti e gli interessi con le entrate correnti (risparmio pubblico negativo), automatica-

mente crea la condizione per richiedere prestiti a privati sotto forma di acquisto dei titoli di stato, il

cui rendimento è molto più elevato che in passato. I debiti a breve e medio periodo, continuamente

rinnovati, si trasformano di fatto, in debito a lungo termine, contribuendo in via ordinaria al finan-

ziamento del bilancio.

La definizione di indebitamento netto, che ha assunto crescente importanza poiché costituisce il

parametro fondamentale per valutare il grado di adempimento dei singoli paesi al PSC, misura l’incre-

mento annuale dello stock del debito; si differenzia rispetto al fabbisogno poiché non tiene conto delle

operazioni infrannuali. Il valore dell’indebitamento netto si costruisce eliminando dal saldo netto da

finanziare tutte le entrate e le spese finali che hanno una caratterizzazione finanziaria e non economica

(riscossione di crediti, anticipazioni fatte a terzi, riguardo le quali lo stato agisce come una sorta di

intermediatore). In sostanza, per attuare operazioni che non impattano sul bilancio ma solo sul debito

(p.es. pagamento di debiti pregressi) non è più possibile non far transitare tali impegni sul bilancio,

con la conseguenza che tali operazioni devono trovare adeguata copertura finanziaria. In questo

modo è possibile misurare in via di previsione le somme nette che devono mutuarsi dal mercato per

colmare lo squilibrio tra entrate e uscite.

L’indebitamento netto e il saldo netto da finanziare misurano le funzioni strumentali che oc-

corre attivare per pareggiare le previsioni iscritte a bilancio. Il risparmio pubblico misura il grado di

copertura effettiva delle spese correnti e l’idoneità del bilancio a porsi come strumento di canalizza-

zione verso gli investimenti del reddito prelevato coattivamente (risparmio positivo), ovvero come

centro di utilizzazione del reddito prelevato consensualmente attraverso i prestiti (risparmio nega-

tivo). Il ricorso al mercato offre una visione complessiva, al lordo dei prestiti in scadenza, delle risorse

che lo stato dovrebbe richiedere al mercato per pareggiare contabilmente le proprie previsioni di en-

trata e spesa.

3.5. Le modalità di registrazione delle transazioni

Le modalità di registrazione delle transazioni possono concernere la qualità dell’entrata o della

spesa e le modalità di registrazione amministrativa della posta di bilancio: nel primo caso la princi-

pale distinzione è tra entrate e spese correnti o in conto capitale, nel secondo è quella tra bilancio di

competenza e bilancio di cassa.

• La qualità delle entrate e delle spese

La suddivisione tra entrate e spese correnti e in conto capitale permette di differenziare, per

quanto riguarda le entrate, quelle che derivano da fonti che si ripetono periodicamente (p.es. imposte

dirette) da quelle che discendono da variazioni in diminuzione di beni patrimoniali (alienazioni di

beni mobili e immobili, cc.dd. privatizzazioni). Mentre le entrate correnti devono avere la caratteri-

stica di essere ragionevolmente stabili nel tempo (salvi gli effetti del ciclo economico) al fine di ga-

rantire la copertura delle spese, quelle in conto capitale dipendono dalla circostanza che nell’anno

siano state effettuate alienazioni. L’art. 2 l. 432/1993 prevede che il provento dell’alienazione dei beni

immobili debba essere destinato alla diminuzione del debito, anche se, fino al 2006, in alcuni casi

queste entrate venivano classificate nell’ambito del complesso delle entrate e il relativo provento ve-

niva utilizzato per far fronte al complesso della spesa.

Le entrate in conto capitale, avendo la caratteristica di essere una tantum (non diversamente

dalle entrate non ripetibili di carattere corrente, p.es. quelle che derivano dai condoni), se utilizzate

a fini di copertura di spese possono far fronte solo a oneri temporanei, ma non a interventi che si

prolunghino nel tempo, dato che mancherebbe una corrispondenza cronologica tra l’entrata e la

spesa, che quindi risulterebbe priva di copertura negli esercizi in cui la fonte di entrata ha già esaurito

i suoi effetti.

Circa le spese, la distinzione attiene alla loro qualità. Mentre le spese correnti servono a far

fronte agli oneri per il funzionamento dell’amministrazione e per le erogazioni relative a trasferimenti

monetari a soggetti privati e a enti pubblici (stipendi, pensioni…), quelle in conto capitale sono desti-

nate al finanziamento di investimenti (infrastrutture, tecnologia) che accrescano il capitale di cui è

dotato il paese.

La distinzione tra le due categorie di spesa permette di comprendere quale sia la parte di spesa

pubblica che può direttamente influenzare l’andamento del ciclo economico (più sensibile, dal lato

della domanda, a una crescita degli investimenti che dei trasferimenti) e si riflette anche sulla loro

copertura finanziaria: mentre la spesa destinata a investimenti può essere finanziata in disavanzo (me-

diante l’accensione di prestiti), ma ciò vale solo per lo stato (gli enti territoriali minori possono in-

debitarsi ma non andare in deficit), quella corrente deve essere finanziata con entrate dei primi tre titoli

di bilancio. Tuttavia la linea di demarcazione tra i due tipi di spesa non è sempre netta (classificare

una spesa corrente come spesa in conto capitale ne agevola il finanziamento: per questo motivo le

spese in conto capitale non sono state escluse dal PSC).

• I fondi di riserva

Sebbene la quasi totalità dei programmi ha carattere specifico ed è destinata a stanziare risorse

per le diverse finalità della spesa pubblica, tuttavia il bilancio contiene anche alcune appostazioni che

non servono a finanziare direttamente spese, ma ad accogliere risorse che dovranno alimentare poi pro-

grammi specifici. Si tratta di alcuni fondi (artt. 26 ss. legge di contabilità) utilizzabili esclusivamente

per implementare gli stanziamenti di programmi di spesa, in caso se ne ravvisi la necessità, e che co-

stituiscono un’area di variazioni attivabili senza la necessità di una deliberazione parlamentare che

consentono una gestione ragionevolmente elastica delle previsioni di bilancio. La legge prevede 4

specifici fondi: il Fondo di riserva per le spese obbligatorie, i Fondi speciali per la reiscrizione in bilan-

cio dei residui perenti, il Fondo di riserva per le spese impreviste e il Fondo di riserva per le autoriz-

zazioni di cassa. La legge di contabilità, quindi, prefigura all’interno dell’equilibrio di bilancio degli

appositi stanziamenti utilizzabili al fine di integrare programmi di spesa che si dimostrano finanziaria-

mente insufficienti; l’utilizzo di queste somme non incrementa il totale della spesa poiché si traduce in

una sorta di compensazione tra diversi programmi (meno fondi di riserva, più programma che viene

implementato).

1) Il Fondo di riserva per le spese obbligatorie serve a incrementare quelle voci di spesa di carattere ob-

bligatorio il cui stanziamento si riveli carente in corso di esercizio, in modo da permettere il paga-

mento. Si provvede alla correzione dell’erronea quantificazione della spesa con la legge di as-

sestamento o intervenendo nel bilancio dell’esercizio successivo (nel rispetto dei saldi di fi-

nanza pubblica e fermo il divieto di utilizzare stanziamenti in conto capitale per finanziare

spese correnti).

2) I Fondi per la reiscrizione dei residui passivi perenti (uno di parte corrente, l’altro per la spesa in

conto capitale) sono finalizzati a consentire il pagamento di somme destinate a creditori, che man-

tengono il loro diritto sebbene dette somme siano state cancellate dal bilancio (perenzione conta-

bile).

Una eventuale spesa in conto capitale, iscritta nella competenza dell’anno e impegnata nel me-

desimo esercizio, è trasferita nel conto dei residui dell’esercizio successivo, e lì vi può rimanere

per massimo 3 anni, nel caso non venga pagata. Decorso questo termine la somma viene elimi-

nata dal conto residui e trasferita nel conto del patrimonio. I residui di parte corrente possono

rimanere in bilancio solo per i due esercizi successivi quello di prima iscrizione, tre se si tratta

di lavori, forniture e servizi; i residui impropri non possono essere mantenuti in bilancio come

residui ma danno luogo a economie di spesa.

La perenzione è un meccanismo attinente alla rappresentazione contabile dei debiti e dei crediti

dello stato, che tuttavia non incide sulle posizioni giuridiche e sostanziali dalle quali derivano i de-

biti e i crediti, a differenza di quanto avviene per la prescrizione; non sottrae lo stato dall’obbligo

di pagare, salva l’estinzione del diritto di credito per decorso dell’ordinario termine di prescri-

zione o per altra causa.

3) Il Fondo di riserva per le spese impreviste è destinato a provvedere a eventuali carenze di stanzia-

menti relativi a spese non obbligatorie e che non abbiano carattere di continuità. Poiché le ammini-

strazioni sono finanziate in base alla loro operatività normale, allorché si verifichino eventi ec-

cezionali e imprevedibili occorre far fronte alle eventuali deficienze di bilancio relative alle fun-

zioni esposte all’evento imprevisto; il fondo ha carattere limitato e qualora siano necessari in-

terventi che ne superino la capienza, occorre intervenire con provvedimenti ad hoc dotati di au-

tonoma copertura finanziaria.

4) Il Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa serve per finanziare la parte di cassa della spesa in

caso di insufficiente dotazione. Deriva dalla consuetudine, che ha finito per dare origine a una

vasta area di debito, di sottodimensionare le poste di spesa relativamente alla cassa per tenere

sotto controllo il fabbisogno, rinviando i pagamenti che potrebbero portare ad eccedere i limiti

del PSC. Una volta completato il passaggio al bilancio di cassa, tale fondo non troverà più ra-

gione di essere.

Esistono due ulteriori fondi destinati al finanziamento delle opere pubbliche: il Fondo progetti,

cui si accede a seguito dell’esito positivo della procedura di valutazione degli studi di fattibilità, e il

Fondo opere, cui si accede per il pagamento dei lavori, dopo il completamento della progettazione.

Questi fondi servono a razionalizzare gli interventi per le infrastrutture, evitando di immobilizzare ca-

pitali e cui procedure rallentano l’esecuzione delle opere e contenendo l’impegno di bilancio.

• Competenza e cassa

Le iscrizioni in bilancio sono la quantificazione in termini monetari degli obblighi giuridici e

l’operazione di contabilizzazione è finalizzata a destinare a ciascun obbligo di spesa le risorse effet-

tivamente necessarie: nel caso della spesa, una sottovalutazione porterebbe a rendere insoddisfatti i

creditori, mentre una sopravvalutazione porterebbe a dar corso a una provvista di denaro superiore

al necessario e, quindi, a un ingiustificato peggioramento dei saldi. La distinzione fondamentale in

merito alle modalità di registrazione delle transazioni è quella che le suddivide facendo riferimento

al criterio della competenza oppure a quello della cassa:

la competenza individua le entrate che si prevede di accertare e le spese che si prevede di impegnare

✓ in un determinato periodo finanziario e, quindi, attiene al sorgere delle obbligazioni di credito e

di debito; la quantificazione è incentrata sul profilo giuridico dell’entrata o della spesa; si ha di

mira la descrizione in termini monetari dell’entità dei diritti sottostanti all’obbligazione giuri-

dica;

la cassa individua le entrate che si prevede di incassare e le spese che si prevede di pagare nel corso

✓ dell’anno; la quantificazione è incentrata sul profilo economico monetario; si ha di mira l’indi-

viduazione del preciso onere o della precisa entrata che si realizzeranno nell’anno di esercizio.

Mentre la competenza giuridica consente di conoscere, p.es. per quanto concerne la cassa, quale

sia l’esatto livello dell’esposizione finanziaria, la cassa permette di valutare più precisamente quale

sia la quantità di risorse necessarie al soddisfacimento degli oneri che maturano nel corso dell’anno,

e quindi di calibrare la provvista in modo da scongiurare il duplice rischio di non soddisfare le obbli-

gazioni maturare o di richiedere risorse destinate a restare inutilizzate. In un sistema sostanzial-

mente autorizzatorio la preferenza non può che andare a un meccanismo di contabilizzazione per

competenza, mentre in un sistema nel quale prevalga la necessità di una gestione finanziaria coerente

rispetto a obiettivi quantitativi e attenta all’esatta valutazione delle spese al fine del loro conteni-

mento, anche per evitare il rischio di un’eccessiva esposizione debitoria, la scelta non può che cadere

a favore di un sistema di cassa.

Per questa ragione la legge di contabilità (art. 42) aveva disciplinato il passaggio da un bilancio

redatto in termini misti di competenza e di cassa alla sua redazione in termini di sola cassa, con la

contestuale previsione della redazione di un elenco degli impegni, che permetteva di predisporre un

piano finanziario che tenesse conto del loro livello e del tempo nel quale sono state assunte le obbli-

gazioni, escludendo che potessero essere assunte in assenza di risorse disponibili per le erogazioni di

cassa. L’adozione del bilancio di cassa aveva il pregio di permettere una valutazione più realistica

dell’entità dell’entrata e della spesa pubblica, grazie alla conoscenza diretta della somma introitata

o spesa, comportando così l’effetto ulteriore di provocare il superamento del fenomeno dei residui.

Per residui si intendono quelle somme contabilizzate in bilancio che non vengono spese (residui

passivi) o incassate nell’anno (residui attivi) e che rimangono registrate negli esercizi successivi,

conferendo al bilancio un rilevante grado di incertezza e rischio e originando, inoltre, una vasta area

di discrezionalità relativamente al loro effettivo pagamento. La legge prevedeva un periodo transi-

torio per l’eliminazione dei residui passivi, al fine di consentire l’erogazione delle relative somme

senza che esse incidessero negativamente sull’andamento della spesa pubblica.

Tuttavia, con la l. 39/2011 si è ritornati a un bilancio di tipo misto caratterizzato dal potenzia-

mento del ruolo programmatorio del bilancio di cassa, con la previsione dell’obbligo, per il dirigente

responsabile, di predisporre un apposito piano finanziario che tenga conto della fase temporale di

assunzione delle obbligazioni.

3.6. La programmazione dei flussi di cassa e la Tesoreria

La legge di contabilità prevede (artt. 44 ss.) una serie di misure di salvaguardia, per evitare che

nella Tesoreria siano riversate somme eccessive destinate a non essere utilizzate o a esserlo in ca-

renza di una ordinata programmazione temporale, con la conseguenza di un possibile ingiustificato

innalzamento del fabbisogno.

La finalità di queste disposizioni è arrivare a un consistente “svuotamento” della Tesoreria, in

primo luogo mediante la definizione di un saldo di cassa del settore statale (che si ottiene consoli-

dando i flussi di cassa del bilancio dello stato e degli altri enti pubblici con quello della Tesoreria) cui

risulterà un unico conto di cassa, con benefici per la conoscibilità e la trasparenza, che permetterà di

quantificare il complessivo fabbisogno da finanziare attraverso il debito pubblico.

Per consentire una corretta programmazione dei flussi di cassa le amministrazioni soggette al

PSI sono tenute a presentare una previsione dell’evoluzione attesa della spesa annuale, da aggiornare

mensilmente. Il ministro dell’Economia individua le date per l’effettuazione dei pagamenti ricor-

renti, in modo da scongiurare il rischio che nei medesimi giorni si possano accavallare troppe eroga-

zioni, per le quali sarebbe assai arduo trovare le corrispondenti fonti di finanziamento.

Infine, la legge definisce le modalità relative alle condizioni di tenuta del conto intrattenuto dal

Tesoro presso la Banca d’Italia; prevede inoltre l’obbligo per gli istituti bancari di comunicare al Mef

i contratti stipulati dalle amministrazioni pubbliche per operazioni finanziarie, scongiurando così

operazioni finanziarie troppi rischiose.

Capitolo 6: La struttura del bilancio

1. IL BILANCIO DELLO STATO

La nuova normativa sul bilancio dello stato si applica a decorrere dall’esercizio finanziario

2014, mentre quella relativa all’abolizione dello strumento della legge di stabilità e al suo assorbi-

mento nella legge di bilancio trova attuazione a decorrere dall’esercizio 2016 (art. 13.10 l. 243/2012).

La l. 243/2012 ha inciso profondamente nella materia, conferendo al bilancio valore di legge so-

stanziale e non più solamente formale: ciò significa che la legge di bilancio non si limiterà più a regi-

strare le variazioni che la legislazione di entrata e di spesa avevano precedentemente sancito, ma

potrà intervenire direttamente a modificare il dare e l’avere dello stato. Inoltre, ha riassunto in un

unico corpo normativo la materia che precedentemente era ripartita tra legge di bilancio e legge di

stabilità. Il bilancio potrà, così, ampliare la propria portata sino a comprendere modifiche normative

più ampie, anche relative a materie contenute in altre fonti legislative.

Ciò significa che per attuare le manovre finanziarie sarà sufficiente far ricorso alla sola legge di

bilancio senza doverla affiancare ad altri impianti normativi. Di conseguenza, non si potrà utilizzare,

in casi di emergenza, la pratica consuetudinaria di affidare a un decreto legge le norme destinate ad

avere effetti immediati (il nuovo art. 81.4 Cost. sembra escludere la possibilità di ricorrere alla legi-

slazione di urgenza per la legge di bilancio); inoltre, gli effetti delle misure contenute nel bilancio si

potranno esplicare solo a decorrere dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello dell’approvazione della

legge di bilancio. In secondo luogo, non sarà praticamente possibile fare ricorso allo strumento del

voto di fiducia, che in passato ha permesso di ottenere la rapida approvazione, senza modifiche, delle

proposte governative contenute sia in decreti legge in materia finanziaria, sia nella legge di stabilità.

Infatti, questo meccanismo funziona se la richiesta di fiducia viene concentrata su un’unica vota-

zione (e, quindi, sulla conversione in legge di un decreto o su un maxiemendamento), ma trattandosi

di una legge necessariamente suddivisa in articoli, che devono mantenersi autonomi, bisognerà allora

prevedere tante votazioni di fiducia quanti sono gli articoli, con la conseguenza che il governo non

potrebbe resistere alle modifiche approvate dal parlamento, essendo privo di strumenti adeguati per

evitare lo stravolgimento della legge.

Il bilancio è una legge ordinaria che si distingue per la sua struttura. Il testo, oltre ad essere co-

stituito da una serie di articoli di contenuto discorsivo, è corredato da tabelle (stati di previsione) re-

canti le cifre relative alle appostazioni di ciascuno dei ministeri di spesa, cui si aggiunge una prima

tabella concernente le previsioni di entrata.

Il ddl di bilancio, presentato al parlamento dal governo, contiene una serie di informazioni, di

carattere descrittivo, che non sono successivamente riprodotte nel testo della legge approvata.

La riforma del 2012 opera una ristrutturazione della legge di bilancio, dividendone il testo in

due sezioni.

La prima sezione, che ricalca sostanzialmente il contenuto della previgente legge di stabilità, si

occupa di inquadrare la manovra triennale nell’ambito degli obiettivi europei: contiene le misure di

carattere sostanziale di modifica della legislazione di entrata e di spesa, indica il livello del saldo

netto da finanziare e il livello massimo del ricorso al mercato. La prima sezione dovrebbe contenere

esclusivamente norme quantitative funzionali a realizzare gli obiettivi programmatici (art. 15.1 l.

243/2012). Tuttavia l’art. 15.2 nel prevedere esplicitamente che «non possono essere previste norme di

delega, di carattere ordinamentale o organizzatorio, né interventi di natura localistica o microsettoriale»,

ammette implicitamente la possibilità di inserire disposizioni normative di qualsiasi genere, diverse

da quelle menzionate.

La seconda sezione contiene il vero e proprio bilancio di previsione, la cui struttura non subisce

sostanziali modifiche rispetto a quella disciplinata dalla legislazione previgente.

1.1. Il disegno di legge di bilancio

Il ddl di bilancio è preceduto da una relazione governativa che ne illustra le finalità e che ne

giustifica la coerenza con i parametri indicati nel Def, con riferimento all’evoluzione economico-fi-

nanziaria internazionale e alle previsioni tendenziali e programmatiche, in modo da evitare che la

costruzione del bilancio derivi semplicemente dall’aggiornamento dei dati di bilancio dell’esercizio

precedente. Questa giustificazione obbliga l’amministrazione a formare il bilancio non semplice-

mente secondo l’approccio incrementale rispetto al passato, ma in funzione del c.d. metodo “a base

zero”, in cui ogni voce di entrata e di spesa deve essere giustificata nella sua interezza e non solo per

la parte di variazione rispetto all’anno precedente. La relazione comprende anche una breve indica-

zione delle linee di politica economia e finanziaria che il governo intende perseguire con lo strumento

del bilancio.

Al fine di rendere maggiormente consapevole la deliberazione parlamentare, la riforma del

2009 ha previsto un più ampio corredo informativo e documentale: ogni tabella deve essere corredata

da una nota integrativa esplicativa.

Per le entrate la nota deve contenere i criteri adottati per la previsione delle entrate tributarie,

chiarendo quale parte sia ricorrente e quale no, specificando gli effetti sul gettito delle norme di esen-

zione o riduzione dell’imposizione. La nota serve a fornire una esatta conoscenza dell’andamento

delle entrate anche negli esercizi futuri e della distribuzione delle stesse tra le diverse categorie di

contribuenti per disporre di una ragionevole mappa della possibile area di evasione o elusione tribu-

taria. In materia di spesa la nota, che ha lo scopo di giustificare le scelte pubbliche perseguite attra-

verso le diverse decisioni di spesa, è divisa in due sezioni: la prima, di carattere politico, serve a chia-

rire quali siano gli obiettivi di governo finanziati mediante i singoli programmi e a valutare la con-

gruità tra finanziamenti, obiettivi e risultati; la seconda, di carattere finanziario, illustra il contenuto

di ciascun programma e i criteri finanziari in base ai quali è stato definito lo stanziamento.

1.2. La nuova struttura del bilancio

La riforma del 2009 è intervenuta, riguardo la struttura del bilancio, sulla prospettiva attra-

verso la quale è osservata la spesa pubblica.

Mentre in base alla legge di contabilità precedente il centro sul quale ruotava la struttura del

bilancio era costituito dall’unità previsionale di base (aggregazione di spesa riferita a ogni singolo cen-

tro di costo), la riforma prevede l’aggregazione della spesa mediante l’individuazione delle differenti

finalità dell’attività amministrativa. Nel precedente sistema il bilancio era rivolto all’interno e non

all’esterno: il documento forniva ad ogni direzione amministrativa uno strumento per quantificare

le risorse a disposizione e distribuirle nel modo migliore. La struttura del bilancio introdotta dalla

riforma, invece, si basa sulle funzioni che la spesa pubblica intende perseguire: un bilancio per fun-

zioni fornisce ai cittadini i dati per conoscere quanto si spenderà nei singoli settori e per essere, così,

in grado di giudicare se la spesa destinata a una finalità è congrua.

La riforma concentra le unità di voto nei macroaggregati per le entrate e nei programmi per le

spese, che sono aggregati nei quali confluiscono le entrate o le spese. Le entrate derivano da una ti-

pologia impositiva o di tassazione; le spese dalla sommatoria degli interventi finalizzati al persegui-

mento dei diversi obiettivi. La realizzazione di ciascun programma è di regola affidata a un unico

centro di responsabilità amministrativa (una direzione generale di ministero). Un insieme di pro-

grammi riferiti a una funzione più generale va a comporre le singole missioni, che rappresentano le

funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa pubblica. Questa concentrazione delle voci

permette di disporre di una precisa informazione sui dati essenziali della spesa.

Nella parte introduttiva del ddl di bilancio viene redatta una scheda illustrativa per ogni pro-

gramma e per le leggi che lo finanziano, aggiornata semestralmente, indicando le varie tipologie di

spesa e specificando quali siano di parte corrente e quali in conto capitale. Ogni programma è corre-

dato dall’elenco dei capitoli (unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione); per ogni

programma è previsto un riepilogo, mentre per ogni amministrazione si dà conto di un budget dei

costi. Un’ultima scheda illustrativa è relativa ai capitoli attraverso i quali sono finanziati i fondi set-

toriali destinati al perseguimento delle principali politiche pubbliche nazionali.

L’art. 40 prevede una delega finalizzata a rivedere numero e struttura dei programmi per ren-

derli omogenei, superando quella contraddizione per cui un programma poteva essere imputato a

diversi ministeri, quantificandone la percentuale di attribuzione a ciascuno.

1.3. Il contenuto numerico delle tabelle

Nei singoli stati di previsione dei diversi ministeri sono indicate per ogni programma le quanti-

ficazioni relative a: l’ammontare presunto dei residui (che non compare nel bilancio), l’ammontare

delle entrate e delle spese per la parte di competenza e per la parte di cassa e le previsioni relative al

secondo e terzo anno del bilancio triennale.


PAGINE

64

PESO

641.57 KB

PUBBLICATO

4 mesi fa


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2018-2019

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher santowayne di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Finanziario e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Mondini Andrea.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Corso di laurea magistrale in giurisprudenza

Riassunto esame Diritto Commerciale, prof. Vella, libro consigliato Diritto Commerciale, Campobasso
Appunto
Diritto Costituzionale - schemi
Appunto
Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Di Federico, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea, Tesauro
Appunto
Riassunto esame Diritto di Famiglia, prof. Sesta, libro consigliato Manuale di diritto di famiglia
Appunto