Riassunto esame Istituzioni di diritto pubblico, prof Tosi, appunti delle sue lezioni in aula, dal Rapporto tra Governo e Parlamento al tema dell'estrapolazione

Rapporto tra governo e parlamento

Il governo deve sempre chiedere la fiducia al suo programma, sia alla Camera che al Senato. Dopo che il governo è in piedi, lavora in modo autonomo, ma per evitare delle crisi, la Costituzione prevede forme di razionalizzazione minima: infatti, il principio fondamentale è che il Parlamento non interferisca con il potere esecutivo. Però l’esecutivo deve presentare un programma che ha successo solo se è condiviso anche dal Parlamento, proprio per evitare crisi politiche. Se invece il governo va sotto proposta del Parlamento, il Parlamento ha funzione di preminenza (che domina).

Il Parlamento può sia dare che revocare la fiducia, in cui la mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di 3 giorni. Bisogna prima però firmare una richiesta relativa alla permanenza del Governo di cui il Parlamento si pronuncia sulla mozione dopo i 3 giorni. C'è il requisito del 10% perché garantisce la stabilità dell’esecutivo perché il Governo deve rispondere del suo operato e il requisito dei 3 giorni perché si consolida la tutela del Governo, ma se c’è la mozione rischia di revocare la fiducia anche con la maggioranza.

La Costituzione prevede che per la mozione di fiducia e sfiducia possa andare bene la maggioranza semplice per approvare i governi di minoranza. La questione della fiducia è regolarizzata nei regolamenti parlamentari che disciplinano l’istituto del Governo. È un atto per cui si dice al Parlamento che un certo provvedimento, anche non normativo, è essenziale per il proseguimento degli obiettivi politici. Il Governo, laddove il Parlamento decida di non approvare, ritiene che è venuta meno la fiducia ed è tenuto alle dimissioni.

Perché c'è la questione della fiducia?

È un ricatto che il governo svolge nei confronti della propria maggioranza. Dunque, la mozione di fiducia ha funzione di controllo. La mozione di sfiducia è strumento di coercizione del Governo nei confronti della maggioranza.

Composizione del governo

È un organo composto da tre elementi o soggetti indipendenti e titolari di poteri autonomi ("paura dell’uomo forte"). L’art 95: i ministri sono responsabili degli atti del Consiglio dei ministri e hanno competenze proprie dei dicasteri. L’assetto interno tra i tre soggetti è di limitazione del potere anche nell’esecutivo.

I ministri vengono nominati su proposta del presidente del Consiglio e nominati dal Presidente della Repubblica: sempre l’art.95, il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo promuovendo attività dei ministri. Le linee di fondo sono date dall’esecutivo stesso quindi il Presidente del Consiglio non è superiore agli altri e non impone una sua linea politica ma mantiene l’indirizzo politico per renderlo pari a quello degli altri cittadini: è dunque un primus inter pares. Il presidente del Consiglio deve avere carisma per essere seguito dagli altri perché se non è forte gli altri sono lasciati liberi.

Questo spiega la diversità tra i Governi (come per esempio il Governo Prodi e il Governo Berlusconi, uno più debole e l’altro più forte): nel nostro sistema l’esecutivo è legato alla maggioranza parlamentare e se questa è coesa il Governo è più stabile. La composizione dell’esecutivo deve essere fatta in senso allargato: la complessità porta ad una composizione complessa in cui i ministri si dividono in ministri con portafoglio (in un dicastero) o senza portafoglio (ministri senza dicastero, non sovrintendono nessun ministero); il dicastero è la struttura amministrativa di riferimento del ministro quindi organi, agenzie competenti che gestiscono la difesa.

Il ministro gestisce quindi l’azione piramidale amministrativa della struttura complessa e la Costituzione dice che la legge provvede al numero di attribuzione di organizzazione dei ministeri. La ripartizione è disciplinata dalla legge in cui i 12 ministeri fanno capo a 12 strutture di vertice con 12 ministri. Quando il Governo cerca il sostegno del Parlamento vengono chieste le poltrone e laddove la struttura ministeriale non sia sufficiente, il Presidente del Consiglio può individuare ministri staccati dalla struttura amministrativa e inseriti nella struttura di presidenza del consiglio dei Ministri. Il Presidente può individuare quindi temi importanti da proporre e nominare dei ministri dando la possibilità di usare strutture amministrative proprie alle loro dipendenze ma usano dotazioni finanziarie e amministrative proprie del presidente del Consiglio.

Vicino ai ministri, nella storia costituzionale, ci sono i segretari e sottosegretari (esponenti politici nominati dal Presidente del Consiglio su indicazione dei ministri e si raccolgono tra i ministri e le strutture amministrative di riferimento). La loro funzione è importante perché determinano l’assetto complessivo del governo. Laddove l’area sia importante può essere riconosciuta loro la funzione di vice ministri e possono quindi partecipare alle riunioni del consiglio dei ministri. Tra i sottosegretari c’è quello che partecipa alle sedute del Consiglio con funzione verbalizzante.

Storia costituzionale

Ci sono strutture che servono alla cessione come i comitati ministeriali esterni formati dai ministri competenti per aree di interesse comune e toccano aspetti di competenza di diversi ministeri. Sono organi che cercano di mettere a frutto la funzione economica e permettono una maggiore efficienza ma rischiano di portare a dei provvedimenti che sfuggono al controllo dei ministri; la legge allora prevede che le deleghe siamo avocabili e riportabili al consiglio dei Ministri.

Altre strutture sono il Consiglio di Gabinetto e il Vicepresidente del Consiglio, questo risponde alle necessità di cooperare con le diverse anime della coalizione del Governo. Il vicepresidente viene individuato dal Presidente del Consiglio. La stessa funzione ce l’ha il Consiglio del Gabinetto e il comitato dei ministri che sono l’organo collegiale che serviva a determinare l’indirizzo politico e l’estrema polarizzazione delle forze.

L’attività del governo consiste nella incrementazione di linee e programmi politici, ma l’attività più importante è l’attività legislativa o normativa. Il Governo infatti non è solo esecutivo ma ha anche questa funzione. Il governo come strumento generale dell’esecutivo ha regolamenti ministeriali, atti normativi che contengono regole di azione sulla struttura e sono atti sottoposti alla gerarchia per cui la legge ha una forza giuridica superiore al Governo.

L’attività legislativa di concretizza con partecipazioni legislative dell’esecutivo: il primo modo è un disegno di legge e ha potere di presentare proposte di emendamento. Questo avviene anche per contribuire alle attività istruttorie e chiedere che la proposta sia sottratta alla commissione per essere decisa dall’aula.

Il Governo ha possibilità di partecipare all’attività legislativa autonoma dall’art. 76 e 77 (decreti legislativi e decreti legge) che sono atti del governo adottati sulla base della delega operata dal Parlamento. Il decreto legge, è un atto con valore di legge che adottato dal governo ha adottato per disciplinare gli aspetti per una certa urgenza: casi straordinari di necessità. Deve ottenere però la conversione in legge da parte del Parlamento entro 60 giorni dalla sua pubblicazione e se il Parlamento non converte in legge allora perdono di valore. Nel decreto legge dà una delega all’esecutivo e il Parlamento controlla l’atto esecutivo. Il Governo punta a usare strumenti più rapidi e ha avuto un abuso del potere del decreto legge, entro 60 giorni va convertito il decreto legge altrimenti perde efficacia. Il parlamento si è ridotto a ratificare l’atto dell’esecutivo e ha avuto uno spostamento delle funzioni con un dibattito ridotto.

Riforma costituzionale

• Bicameralismo, non sarà più perfetto ma è accentrato sulla Camera dei Deputati e il Senato sarà solo rappresentativo, è incentrato sugli aspetti sociali
• Costi Politici
• Riduzione del numero di Senatori
• Abolizione CNEL
• Presidente della Repubblica votato con il quorum elettorale
• Referendum propositivo
• Stato/Regione (VDA)
• Provincie
• NO Senatori a Vita

La riforma effettuata in realtà è più complessa, tocca il Parlamento nella sua composizione e nel funzionamento legislativo (nel senso che modifica il ruolo del Parlamento) e le riforme toccano anche il Governo, il Capo di Stato, il CNEL, i vari costi, in generale il Titolo V, il tema dello Stato e delle Regioni e le Regioni a statuto speciale e tocca soprattutto la Democrazia Diretta e la Corte Costituzionale.

Primo aspetto: Composizione e funzionamento del parlamento

Con la Riforma vogliono superare il bicameralismo paritario investendo le competenze delle camere, la composizione, la struttura e gli scopi di queste: vogliono fare in modo che Senato abbia funzione di rappresentanza delle Regioni. L’art.48 vede la circoscrizione estero che rimarrà alle Camere Dei Deputati perché il Senato non rappresenta più il paese ma le istanze territoriali.

Con questa riforma, il Parlamento si compone di Camera e Senato con pari opportunità anche se non è necessario perché nella costituzione attuale, dal 2003, tutti i cittadini possono accedere alle Camere e sono già promosse le pari opportunità: questa però è stata inserita anche nella riforma perché ci sono in essa disposizioni con finalità di richiamo politico e dunque servono per avere il consenso dal popolo elettorale (mettendo le quote rosa infatti è più facile avere consenso).

Con la riforma, la Camera dei Deputati è una camera politica che esercita la funzione di indirizzo politico e di controllo del Governo, quindi la Camera rappresenta lo Stato e il Senato rappresenta le istanze territoriali e in quanto rappresentativo deve svolgere le funzioni di raccordo tra Stato e Enti Costitutivi e l’Unione Europea. Il Senato coordina gli interessi delle Regioni e della UE ma non ha la fiducia del Governo ma concorre all’esercizio della funzione legislativa, valuta le politiche pubbliche e esprime pareri sulle nomine al Governo. Quindi, avrà funzione di consulenza e aiuta nella funzione legislativa.

Art.67; La Camera dei deputati rappresenta la Nazione: questo articolo nella costituzione attuale è un elemento fondamentale che rappresenta la funzione politica e deve rappresentare gli interessi della comunità intera. Con la riforma, i rappresentanti del Senato non avranno vincolo di mandato il che vuol dire che possono rappresentare i loro interessi e non più coloro che li hanno eletti, non hanno vincoli e il loro mandato non è più contrattalistico. Dunque sarà possibile un passaggio dei Senatori nei gruppi dei partiti siccome rappresentano i propri interessi. È rischioso perché i Senatori delle Regioni possono rappresentare sempre le linee programmatiche del Partito ma a livello Nazionale e i Senatori eletti sono liberi di cambiare edi votare contro il loro mandato. Non ci sarà più una garanzia che rappresentino gli interessi della comunità.

Però questo dipende anche dal sistema politico, per esempio, la VDA è difficile che il senatore non porti le istanze della sua regione perché siamo in un sistema più forte! Il Senato sarà allora formato da massimo 100 persone (più gli ex presidenti, ma potenzialmente perché sono stati ridotti da 315 senatori e senza i senatori a vita) e saranno all’incirca 95 senatori eletti da istituzioni territoriali e 5 senatori potranno essere eletti dal Presidente della Repubblica che può comunque decidere di non nominarli. Questi cinque, non sono Senatori a vita ma saranno in carica per sette anni e non più rieleggibili: sette anni perché sono gli stessi anni in cui dura il Presidente della Repubblica e rappresenteranno comunque il 5% del Senato.

Come si eleggeranno i 95 senatori?

Eletti dal consiglio regionale e tra i consiglieri regionali e tra i Sindaci dei comuni. Tra il 95 poi, almeno uno di loro è anche sindaco. Vengono eletti con il metodo proporzionale. I Sindaci eletti non rappresenteranno i governi ma le comunità regionali! Ogni regione poi deve eleggere almeno un sindaco perché rappresenta la maggioranza regionale e nessuna regione può avere meno di due senatori: per esempio, il Trentino perde 3 senatori che aveva prima mentre la VDA ne acquista uno in più. Chi può essere eletto senatore? Spetta di decidere al regolamento di ciascuna camera, perciò non è escluso che un soggetto che svolga già una funzione regionale possa essere eletto Senatore e non rappresenti più una comunità ma un governo. I Senatori eletti così durano quanto il mandato elettorale.

Se però il Senato dura cinque anni non ha più durata stabile ma diventa permanente, non può essere sciolto e i Senatori rimangono quanto i Consiglieri e i Sindaci. Dunque il senatore sindaco finisce il suo mandato se viene eletto un nuovo sindaco; il senatore consigliere finisce il mandato quando non è più consigliere. In questo caso quindi l’elettore deve esprimere anche la scelta per i candidati Senatori accanto alla lista elettorale regionale così avrò il consenso del corpo elettorale. Ma se cambia la maggioranza in Consiglio Regionale cambiano anche i Senatori? No, perché l’elettore del senatore deve rispondere alle espressioni di voto nell’elezione elettorale e non è automatica la rappresentanza degli interessi della comunità ma dipende dall’atteggiamento del sistema politico.

Art. 64; i membri del Governo anche se non fanno parte delle Camere hanno diritto e anche l’obbligo di assistere alle sedute. Devono partecipare perché devono combattere l’assenteismo e adempiere alle cariche pubbliche con disciplina, come dice anche la Costituzione Italiana ma la riforma l’ha ribadita perché nel sistema attuale questo articolo non è più credibile. La conseguenza di questa violazione non prevede una sanzione disciplinare imposta dal Governo ma è fatta dai Parlamentari.