Riassunto esame diritto regionale del turismo, prof La Porta, libro consigliato Contributo alla definizione della materia «turismo». Promozione e organizzazione tra governance e dirigismo regionale, De Grassi

Diritto regionale del turismo

Il diritto regionale del turismo è parte del diritto pubblico (diritto costituzionale + amministrativo – che attua la costituzione). Il diritto regionale riguarda i rapporti fra Stato e Regioni vigilati dalla Corte Costituzionale al fine di evitare la prevalenza dello Stato su di esse. Secondo l’art 5 Cost l'Italia è uno stato regionale indivisibile, le Regioni perciò dipendono dallo Stato (indipendenza condizionata) in quanto non rappresentate in parlamento – spettatrici passive, infatti derivano dal diritto e sono dotate di autonomia (relativa indipendenza rispetto allo stato), ma non di sovranità e poteri originari (da eventi storici).

Diritto regionale: mix fra pubblico e privato

• Paritario
• Obbligazione reciproca: ciascuna delle parti ha degli obblighi
• Privato/specifico egoistico

Gli ambiti di intervento pubblico sono: esercizio professioni turistiche (lo Stato interviene a scopo garantistico), strutture ricettive, AdV (sono coinvolti molteplici enti pubblici nelle fasi di controllo amministrativo, di avvio e di gestione). Art 40-41 Cost: limiti all’iniziativa privata, affinché l’attività sia sicura e non vada a nuocere la libertà altrui; la libera concorrenza (art 117, comma 2 lettera e) è di competenza esclusiva dello Stato. In costituzione non è presente una norma garantistica in materia di turismo, ma è riscontrabile nell’art 9 (promozione della culturale –dovere obbligo promozionale).

Evoluzione del turismo come materia concorrente

Prima della riforma 2001, il turismo era materia concorrente fra Stato e Regioni, di cui lo Stato fissava i principi generali e le Regioni nel dettaglio (principio di differenziazione); ogni altra materia non specificata era compito statale. Con il 2001, il turismo rientra nel comma 4 dell’art 117 e diventa residuale poiché non è competente lo Stato nei commi precedenti (un terzo della materia però è rimasta concorrente).

Fonti del diritto da considerare

• Diritto UE
• Diritto statale
• Leggi regionali
• Statuti speciali

In principio fu il settore privato ad occuparsi di turismo (in primis poiché a livello politico con la Costituzione del 1948 le priorità riguardavano la ripresa dal dopoguerra, secondo perché il settore era visto come INDUSTRIA ALBERGHIERA) creando enti quali TCI, Lega Navale, CAI. Nel 1910, la legge n°863 introduce la tassa di soggiorno per i Comuni con centri idro-terapici (incamerata dai comuni per migliorare la qualità delle destinazioni).

Storia legislativa e istituzioni del turismo

• Dal post I guerra mondiale, decreto in cui si istituisce la Commissione di studio su 3 temi: sviluppo industria alberghiera, sviluppo fenomeno turistico. Sviluppo organizzazione pubblica territoriale.
• Regio Decreto legge (Rdl – proposto dal governo al parlamento) n°2099 1919: nasce il concetto di autonomia locale convertito nella legge n°610 del 1921, istituendo l’ENIT il quale si occupava di integrare le iniziative private, la promozione culturale in Italia ed all’estero (sussidiarietà orizzontale: l’ENIT interviene poco, i privati agiscono inizialmente perciò il ruolo pubblico è marginale), vigilare sull’attività alberghiera in merito a sicurezza ed igiene, raccolta di dati statistici.
• Drl n°765 1926 convertito in legge 1380 1926: norme inerenti a località di interesse turistico (AACST: azienda autonoma di cura soggiorno e turismo, ente diverso dal Comune), tali enti istituiti dovevano svolgere azioni di promozione e valorizzazione. Pubblicità in senso soggettivo (legata alla natura del soggetto: Ministero, istituzioni..) ed in senso oggettivo (legata allo svolgimento dell’attività), essendo un’azienda privata AACST la pubblicità era del secondo tipo sotto il controllo del governo fascista.
• 1931: pubblicizzazione centralistica del turismo, istituito il Commissariato al turismo ed il consiglio centrale del turismo presso il consiglio dei ministri tramite il Drl n°371, i cui compiti erano la direzione del settore, coordinamento degli enti privati e vigilanza dell’attività turistica.
• 1932: comitati provinciali per il turismo (organizzazione più ramificata), direttive emanate dal Commissariato al fine di coordinare le attività turistiche.
• 1935: fondato il MICULPOP (Ministero della cultura popolare) al quale sono affidati i compiti del Commissariato, mentre i Comitati provinciali per il turismo diventano enti provinciali per il turismo di amministrazione autonoma.
• 1943: cade il fascismo, creato un nuovo Commissariato al turismo (regime non ancora repubblicano), con la repubblica nasce l’Alto Commissariato al turismo (organo centrale del governo) il quale NON partecipa al consiglio dei ministri, ma può sperimentare nuove gestioni svolgendo compiti del MICULPOP.
• Legge n° 617 1959: alto Commissariato diventa Ministero del turismo e dello spettacolo, poiché il primo non aveva potere politico (ma solo amministrativo) per poter intervenire direttamente nel settore. La legge prevede una norma delega il cui Art 10 richiede il riordino dell’ENIT (DPR n°1041 1960) ed il riordino delle aziende autonome di cura soggiorno e turismo (ACST – DPR 1042) e degli enti provinciali turismo (EPT – DPR 1044) e del consiglio centrale del turismo (DPR 1043).

Fino al 1970, tutti i settori sono gestiti a livello politico secondo un sistema centrale. Già dagli anni 50-60, il turismo diventa un fenomeno praticato (di massa, boom economico), in questo modo si riconosce l’importanza del settore stesso come strumento di sviluppo economico-sociale.

Prima fase del regionalismo

Art 123 Costituzione: RSO, gli statuti si occupano di critiche alla ristrutturazione del settore:

• EPT diventano un doppione delle ACST, massima pubblicizzazione e centralizzazione del settore. I primi svolgono acquisizione dei dati i quali venivano riorganizzati dal ministero da cui erano dipendenti (gli EPT erano un organo di decentramento statale, vigilati costantemente mediante la Giunta provinciale amministrativa).
• ACST: Presidente e Consiglio anche in questo caso nominati dal ministro, le cui attività sono monitorate dal prefetto mentre il ministero del turismo vigilava il personale. Le ACST perdono la loro natura privata, non vi è distinzione fra potere politico ed amministrativo.

Prima fase del regionalismo: negli anni ’60 vengono istituite le Regioni a statuto ordinario (quelle a statuto speciale erano presenti già nel 1948). Nel 1968 viene emanata la legge elettorale per l’elezione dei membri dei consigli regionali, creando a sua volta l’apparato esecutivo (presidente della regione) e legislativo (Giunta Regionale).

Legge finanziaria n°281 1970, il cui articolo 17 riporta due azioni:

• L’articolo è una norma delega al governo con principi e criteri direttivi per consentire il trasferimento e funzioni da Stato a Regioni (richiamando all’art 76 Cost nel quale sono contenute le regole di emanazione dei Dlgs da parte del governo, realizzabili solo su precedente norma di delega).
• Inoltre l’ultimo comma dell’art 17 prevede la sostituzione dell’art 9 legge n°62 1953 (legge Scelba) la quale si occupa di organizzazione Regioni a Statuto ordinario e sostiene la necessità di emanazione di una legge quadro da parte del governo per poter legiferare a livello regionale. Perciò questa legge ha finanziato le RSO, trasferito funzioni amministrative da Stato a Regioni e sdoganato la funzione legislativa delle Regioni.

Articolo 123 Costituzione: Regioni statuto ordinario, gli statuti si occupano di principi fondamentali dell’organizzazione della Regione (apparati), diritto di iniziativa legislativa (referendum).

Leggi statali vigenti in ambito turistico

• Legge n°1692 del 1936: vendita e locazione di immobili adibiti ad uso alberghiero.
• Legge n°2651 del 1937: classificazione alberghiera.
• Legge n°326 del 1958: complessi ricettivi a carattere turistico/sociale.

DPR 6 1972 (DPR perché prima degli anni ’90 qualunque decreto governativo doveva avere la firma del PDR – art 89 Cost): norma di delega dell’art 17, il governo emana 11 Dlgs riguardanti le materie contenute nell’art 177 Cost. DPR 6 è inerente al turismo ed industria alberghiera “trasferimento alle Regioni a Statuto Ordinario..” dando le prime basi per un’autonomia regionale nella gestione del settore. Esso è una fonte primaria dello Stato, dalla lettera a) alla e) vi sono categorie oggettive, trasferite da Stato a Regioni:

• Attività di programmazione e sviluppo della pratica di turismo.
• Attività di individuazione delle località e dei territori a vocazione turistica nell’ambito regionale.
• Attività di organizzazione di eventi capaci di attrarre turisti.
• Attività di promozione ed ospitalità del turista posta a carico degli EPT e delle ACST.

Aspetti critici

• 1) Eccessive riserve dello Stato che mantiene per sé senza trasferirle totalmente alla Regione, l’art 1 afferma il passaggio delle funzione amministrative.
• 2) Art 2 sostiene la necessità di riordino da parte dello Stato delle funzioni amministrative destinante alle realtà locali, fino a quel momento la Regione ne rimane esclusa (da qualsiasi intervento). Art 118 Cost sostiene infatti l’impossibilità di intervento della Regione nel caso in cui vi siano funzioni di interesse esclusivamente locale – Province e Comuni ed Enti locali. (principio di parallelismo)
• 3) Funzione di indirizzo e coordinamento per esigenze di carattere unitario, programmazione economica ed esigenze rivolte ad obblighi internazionali. La funzione di indirizzo e coordinamento non è prevista dalla Costituzione, la introduce questo Dlgs. La funzione legislativa trova un limite nei principi fondamentali in quanto sostengono un’uguaglianza fra territori, mentre quella amministrativa non ha limiti. Lo stato indirizza e coordina le Regioni in relazione alla funzione amministrativa, nel caso in cui il Parlamento non si occupi della materia interviene il CIPE.
• 4) Articolo 3 riguarda il diritto internazionale, i rapporti internazionali in materia di turismo sono di competenza statale ad esempio:
  • Istituzione e gestione degli uffici di rappresentanza.
  • Formazione turistica all’estero.
  • Promozione del turismo all’estero (ENIT).

Essendo attività svolte in esecuzione di accordi internazionali è una funzione amministrativa di competenza delle regioni ma nonostante ciò la Regione ne risultava esclusa, il DPR 6 funge da ostacolo all’autonomia regionale in materia turistica, costringendola ad adeguarsi alle direttive centrali.

La funzione di indirizzo e coordinamento implica la presenza di legge quadro nell’ambito legislativo, nel turismo non è più possibile. La prima stagione del regionalismo fallisce.

DPR 6 (1972) – DPR 616 (1977) – Dlgs 112 (1998) questi decreti non sono MAI stati abrogati in via espressa da altre leggi successive, non sono più in vigore in modo implicito. Esistono però forme di abrogazione implicite in cui una legge successiva è contraddittoria e prevale su quella precedente.

Seconda fase del regionalismo (1975)

Commissione Giannini: studi finalizzati a rinforzare le Regioni, proposta di emanazione i una legge delega n°382 (norme sull’ordinamento regionale, norme che contemplino criteri direttivi volti a trasferire gli uffici utili dallo Stato alle Regioni), la quale ha prodotto il DPR 616 (1977) in risposta alla legge delega.

Due elementi chiave dell’atto (il decreto attua la legge delega n°382): il trasferimento consiste nella semplificazione dell’amministrazione italiana (passando da 11 decreti ad uno – DPR 616) tutte le materie sono state riviste ed accorpate attorno a 4 settori organici allo scopo di individuare principi comuni all’interno di ciascun settore:

• L’ordinamento ed organizzazione amministrativi riguardanti la Regione (settore turistico).
• Servizi sociali (comprendendo i beni culturali, sport, istruzione – oggi conosciuti come servizi alla persona ed alla comunità con il Dlgs 112-1998).
• Sviluppo economico (fiere, artigianato, agricoltura..).
• Assetto ed utilizzazione del territorio (urbanistica).

Ogni settore perciò doveva rispettare questi principi, creando sinergie. Il punto 1 comma 3 dell’articolo 1 della legge 382 sostiene che non solo turismo ed industria alberghiera, ma si intende coinvolgere tutte le materie, gli strumenti e le funzioni che non potevano essere trasferite alle Regioni in quanto la Costituzione non esprime in modo esplicito questa possibilità.

Riassetto dei livelli di governo in base alla loro vocazione naturale (art 11 – programmazione partecipata): lo Stato interviene in obiettivi di politica/programmazione generale sostenuti da un’adeguata capacità finanziaria, le Regioni programmano servizi ed attività nell’ambito della programmazione statale, i Comuni si sarebbero occupati della gestione ed erogazione dei servizi.

Alle Materie del vecchio articolo 117 (concorrenti) possono accedere tutti i livelli di governo (incostituzionale in quanto va contro l’assegnazione delle competenze ai vari enti amministrativi – Stato, Regioni..).

Due istituti: trasferimento per le sole funzioni amministrative in materia Regionale (quelle contenute nel 117), delega per tutte le materie esterne ma che si ricollegano sia alle Regioni che ai Comuni (esempio: funzione amministrativa sul demanio marittimo lacuale e fluviale – cui proprietario Stato, se in quel caso è presente un proto turistico la competenza spetterà agli enti locali). Con la delega la titolarità della funzione rimane al delegante (lo Stato) per affidarla ad altri soggetti (Regioni e Comuni), in ogni momento lo stato può richiamare a sé la competenza non essendo definitivo (lo scopo e consentire a regioni e comuni di intervenire in un ambito più ampio di quello strettamente turistico, comprendendo anche soluzioni affini strumentali). Incostituzionale in quanto si è dato un nuovo significato alla Regione: passaggio da regione amministrativa a sola regione di programmazione, perché la funzione amministrativa è in mano agli enti locali in particolare Comuni (contro l’art 118 Cost: principio di parallelismo, il quale sostiene la funzione amministrativa appartenente alla Regione).

Fino alla riforma 2001, gli enti minori non avevano capacità impositiva, introdurre tributi e tasse (in vigore la legge finanziaria), le Regioni avrebbero speso di più grazie allo Stato (con la finanza di trasferimento) il quale avrebbe finanziato le iniziative.

Turismo ed industria alberghiera viene inserita come materia nel capo 3 (art 56-60) del titolo IV del DPR 616 inerente allo sviluppo economico, poiché venne riconosciuta l’importanza del settore come possibile traino per l’economia, tutti i territori devono partecipare.

Art 56: la materia è composta da:

• Organizzazione e dallo sviluppo del turismo regionale: comprende tutti gli aspetti della materia presenti nel DPR 616.
• Aspetti ricreativi.
• Industria alberghiera.

I contenuti non presenti nel 56, ma nel DPR 616: non esplicita la programmazione, ma la implica per l’art 11 il quale sostiene la programmazione generale dello Stato e ne dettaglio Regionale. Viene eliminata la clausola impeditiva che contrastava la possibilità di riorganizzazione del territorio da parte della Regioni e degli enti locali anziché dallo Stato. Il DPR trasferisce ACST ed EPT alle Regioni senza la clausola (Trento e Bolzano sopprimono gli EPT e privatizzano gli ACTS).

• Realizzazione impianti ed attrezzature
• Il DPR 616 aggiunge il profilo degli aspetti ricreativi rispetto al DPR 6, lettera b) promozione di attività sportive/ricreative (attività ludica: affiliata ad una società), sia sport agonistico che dilettantistico. Il primo si basa sul diritto sportivo approvato dal CIO e dal Coni (a livello nazionale italiano tramite cui si applicano le regole del CIO – sovranazionale). L’ordinamento sportivo è separato da quello statale se non per l’ambito finanziario legato al CONI. Lo sport ludico invece è di competenza concorrente regionale – statale, sport e tempo libero rientrano nel settore turismo il quale a sua volta è inserito nel settore organico “sviluppo economico”, quando in realtà l’ambito più adatto sarebbe quello dei servizi sociali in quanto siano finalizzati allo sviluppo individuale della persona (il destinatario sarebbe il Comune, il quale gestirebbe impianti sportivi – programmati dalla Regione).
• Organizzazione manifestazioni turistiche

Art 60: condivisi con la regione (la prima si occupa della programmazione ad esempio degli impianti), i Comuni a livello pratico forniscono il servizio realizzandoli.

Il DPR 616 non è sufficiente per risolvere la questione delle Regioni (in quanto non si occupa dei principi fondamentali rivolti alle Regioni), occorre stabilire i confini della materia, nuove basi programmatorie, mancanza di legge quadro/cornice/sui principi in grado di interpretare le esigenze del momento (il turismo è fortemente cambiato dagli anni ‘50).

Accordo 1977: tentativo di coordinarsi fra le regioni mediante legge omogenee in merito alla classificazione alberghiera, fissando nuovi standard in base a quelli internazionali. Atto non vincolante, contestato dallo Stato richiedendo l’intervento della Corte Costituzionale, la quale con la sentenza 70 del 1981 ha risposto in favore delle Regioni (LR Puglia 1978 – LR Piemonte 1979 – Umbria 1979) poiché la classificazione alberghiera essendo un profilo del turismo sono di competenza regionale, inoltre le Regioni non violavano il limite di principio fondamentale dell’uniformità, non è una materia totalmente destinata allo Stato (preventiva e generale riserva dello Stato).

Leggi regionali: Puglia n°37 1981, Piemonte n°21 1981 entrambe hanno adottato l’accordo fra le Regioni del 1977.

127 Cost: controllo statale di legittimità preventivo nei confronti della legge regionale prima di essere pubblicata, oggi invece leggi regionali e statali sono paritarie e reciprocamente discutibili.

Legge cornice n°217 del 1983

Prima legge cornice statale della materia. Legge fallimentare. Comma 1 sostiene