Riassunto esame Diritto dell’Unione europea

Esame di diritto dell'Unione europea

Introduzione

Capitolo II: Origini e sviluppi del processo di integrazione europea

Il processo di integrazione europea: dalle origini all'Atto unico europeo

Con la fine della Seconda Guerra Mondiale prende il via una nuova epoca politica: si diffonde in Europa la convinzione della necessità di una nuova dimensione politica tra gli Stati, ispirata a una diffusa cooperazione tra di essi, da realizzarsi attraverso la creazione di una serie di enti internazionali operanti in campi diversi e con geometrie differenti.

A queste iniziative, si affianca anche l'idea di una collaborazione più stretta da porre in essere tra solo alcuni paesi europei, capace di portare a un'integrazione tra di essi a partire dai rispettivi mercati ed economie.

L'idea viene declinata in termini funzionalisti e graduali da Robert Schumann (ministro degli Esteri francese) in una sua Dichiarazione del 9 maggio 1950. La Dichiarazione riconosce innanzitutto che l'Europa non potrà farsi in una sola volta e tutta insieme e indica come primo passo da compiere in vista di quell'obiettivo la creazione di un'organizzazione aperta ad altri paesi europei, che metta sotto una comune Alta Autorità la produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio.

Questo primo passo verso il processo di integrazione tra gli Stati europei viene realizzato il 23 luglio 1952, con l'entrata in vigore del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), firmato da: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi.

Il 25 marzo 1957 gli stessi sei Stati firmano a Roma i Trattati istitutivi della Comunità economica europea (CEE) e della Comunità europea per l'energia atomica (CEEA o Euratom).

Attraverso queste tre Comunità prendeva le mosse un disegno unitario volto principalmente a dar vita, nel territorio dei sei Stati fondatori, a un mercato comune basato sulla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali e caratterizzato da condizioni di concorrenza non falsate.

A questo obiettivo principale si affiancava la previsione di alcune politiche comuni, quali la politica agricola, quella commerciale, quella dei trasporti, nonché dai settori di competenza della CECA e dell'Euratom (i prodotti carbosiderurgici e l'energia nucleare).

L'apparato istituzionale si presentava per certi versi simile in tutte e tre le Comunità originarie, registrando ciascuna di esse la presenza di quattro istituzioni principali, che si configuravano:

• Come organi di governo delle Comunità, con natura e funzioni diverse nelle tre Comunità:
  • Nella CECA, l'istituzione chiave del sistema, detentrice in via esclusiva del potere normativo ed esecutivo dell'ente, era l'Alta Autorità (organo indipendente dai governi e portatore dell'interesse generale), mentre l'istituzione tipicamente intergovernativa, il Consiglio speciale dei Ministri degli Stati membri, si trovava in una condizione formalmente secondaria, avendo come compiti quello di armonizzare l'azione dell'Alta Autorità con quella dei Governi nazionali attraverso la formulazione di pareri e la trasmissione di informazioni sull'attività della stessa Alta Autorità.
  • Nella CEE e nella CEEA, al contrario, il centro del sistema era rappresentato dal Consiglio, mentre alla Commissione era riservato sì un ruolo essenziale di impulso normativo e di controllo, ma certamente non paragonabile a quello della sua omologa della CECA.
• Come organi di controllo delle prime due, con natura e funzioni omogenee nelle tre Comunità:
  • Parlamento europeo: esercizio di un controllo politico e poteri consultivi nel quadro del processo decisionale.
  • Corte di giustizia: funzione di controllo giurisdizionale.

Ciò non ha impedito che l'apparato istituzionale delle tre Comunità abbia finito per unificarsi progressivamente nei suoi elementi costitutivi.

Negli anni '80 prende il via un vero e proprio processo di riforma del sistema; il primo passo viene compiuto con l'Atto Unico europeo (AUE) del 17-28 febbraio 1986, che dà luogo per la prima volta a una revisione significativa dei Trattati originari, orientata in tre direzioni:

• Viene semplificata la presa di decisione del Consiglio, sostituendo l'unanimità con la maggioranza qualificata come regola di voto per le sue deliberazioni in alcuni settori importanti per lo sviluppo del processo di integrazione europea;
• Viene per la prima volta riconosciuto al Parlamento europeo un ruolo più incisivo nella formazione degli atti della Comunità;
• Viene introdotta formalmente, nel processo di integrazione europea, una prima forma di cooperazione politica in materia di politica estera.

Il Trattato di Maastricht e la creazione dell'Unione europea

Uno sviluppo ben più significativo del processo di integrazione europea si ha con la firma, il 7 febbraio 1992 a Maastricht, del Trattato sull'Unione europea (TUE), in vigore dal 1º novembre 1993. Questo Trattato non prosegue solo nell'opera di ampliamento delle competenze delle Comunità e di perfezionamento dei loro meccanismi di funzionamento, ma dà anche luogo a una profonda mutazione della costruzione avviata nel 1957.

Viene istituita l'Unione europea, della quale le Comunità europee, senza perdere formalmente la loro identità, diventano parte costituente accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli Stati membri:

• Cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC)
• Cooperazione in materia di giustizia e affari interni (GAI)

Il processo di integrazione europea viene così a identificarsi, a partire da Maastricht, con questo nuovo edificio, l'Unione europea, che si regge su tre pilastri:

• Primo pilastro (pilastro comunitario): composto dalle Comunità europee
• Secondo pilastro: PESC (politica estera e sicurezza comune)
• Terzo pilastro: GAI (giustizia e affari interni)

Con il Trattato di Maastricht, la CEE vede ulteriormente attenuata l'esclusività della sua originaria caratterizzazione economico-commerciale; verrà ridenominata in Comunità europea (CE). Nel relativo Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE) viene inserita, per la prima volta, la nozione di cittadinanza dell'Unione, quale status comune a tutti i cittadini degli Stati membri, che si aggiunge alla cittadinanza nazionale arricchendola di propri specifici diritti.

Si ampliano le competenze della Comunità a materie quali l'istruzione e la formazione professionale, le reti transeuropee, l'industria, la sanità, la cultura, la cooperazione allo sviluppo, la tutela dei consumatori; e si rafforzano quelle già esistenti in materia di politica sociale, coesione economica e sociale, ricerca e sviluppo tecnologico, ambiente.

Vengono modificati alcuni meccanismi di funzionamento introducendo, a scapito della procedura di cooperazione, la procedura di codecisione con il Parlamento europeo, che dà a quest'ultimo un ruolo paritario con il Consiglio per l'adozione di taluni atti comunitari.

Viene infine creata l'unione economica e monetaria in vista del successivo passaggio a una moneta unica.

Il disegno istituzionale di Maastricht e il Trattato di Amsterdam

Il disegno istituzionale di Maastricht viene perfezionato cinque anni dopo, il 2 ottobre 1997, con la firma del Trattato di Amsterdam.

I principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, oltre che dello Stato di diritto, vengono consacrati nel TUE come valori fondanti dell'Unione (art. 6 paragrafo 1), una cui violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro può portare a sanzioni da parte del Consiglio.

Per la prima volta si procede a una semplificazione dei Trattati attraverso l'abrogazione di disposizioni divenute obsolete e la rinumerazione degli articoli.

Parte del terzo pilastro creato a Maastricht viene trasferito nel TCE, comunitarizzando, cioè assoggettando ai meccanismi e alle regole di questo, la materia dei visti, asilo e immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile.

Viene infine prevista la possibilità che gruppi di Stati membri siano autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro cooperazioni rafforzate in un determinato settore o materia, utilizzando le istituzioni, le procedure ed i meccanismi previsti dai Trattati.

L'allargamento e il cammino verso il Trattato di Lisbona

Il numero degli Stati membri si è raddoppiato passando dai sei fondatori a 15: nel 1973 avevano aderito Regno Unito, Irlanda e Danimarca, nel 1981 la Grecia, nel 1986 Spagna e Portogallo, nel 1995 Austria, Finlandia e Svezia.

L'allargamento diventa il tema dominante dei successivi sviluppi dell'integrazione europea. La caduta nel 1989 del Muro di Berlino e la dissoluzione del blocco sovietico avevano aperto la prospettiva di un ulteriore ampliamento dell'Unione, prospettiva concretizzatasi, in coincidenza con la conclusione del Trattato di Amsterdam, con la decisione del Consiglio europeo del dicembre 1997 di avviare il processo di adesione di altri 10 nuovi Stati, nella gran parte provenienti da quel blocco: Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovenia, Slovacchia e Ungheria.

Da qui la necessità di adattare i meccanismi di funzionamento dell'Unione all'incremento degli Stati membri. Un protocollo allegato al Trattato di Amsterdam annunciava la convocazione (almeno un anno prima che il numero degli Stati membri sia superiore a 20) di una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per un riesame globale delle disposizioni dei Trattati concernenti la composizione e il funzionamento delle istituzioni.

Il riesame portò al Trattato di Nizza firmato nel 2001, entrato in vigore il 1º febbraio 2003, che si limitava a intervenire sulla composizione di alcuni organi tra cui la Commissione, sulle modalità di formazione e sull'estensione del voto a maggioranza qualificata del Consiglio e sull'ambito di applicazione della procedura di codecisione. Il risultato è che, mentre si dà luogo a una modifica dei Trattati, già se ne prefigura una nuova.

Durante un percorso negoziale tra rappresentanti dei governi, dei parlamenti nazionali, del Parlamento europeo e della Commissione, nel 2004 viene firmato a Roma il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa destinato a rimpiazzare integralmente i Trattati esistenti.

L'obiettivo è quello di inserire l'intero processo di integrazione in un quadro che evochi a livello non solo della sua titolazione, ma anche di taluni dei suoi meccanismi di funzionamento, un carattere costituzionale della costruzione europea (gli atti denominati leggi e leggi quadro europee, la rappresentanza esterna dell'Unione affidata a un ministro degli esteri, bandiera, inno, motto, moneta e festa dell'Europa come simbolo dell'unione).

Il disegno formale per realizzarlo è quello di dare vita a una nuova Unione europea, che riassuma in sé, nel quadro di un'unica entità giuridica, sia il pilastro comunitario che il secondo e il terzo pilastro (con la sola eccezione della CEEA).

Lo strumento giuridico è quello di un nuovo ed unico Trattato, piuttosto lungo (448 articoli), cui fanno da cornice una serie di protocolli riproducenti sia parte di quelli preesistenti, sia le disposizioni ancora vigenti dei diversi Trattati di adesione.

I 448 articoli del testo risultano ripartiti in quattro parti concernenti:

• I principi, gli obiettivi e le regole generali di funzionamento dell'Unione
• La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
• Le norme di dettaglio, sostanzialmente riprese dai Trattati precedenti, sulle politiche ed il funzionamento dell'Unione
• Le disposizioni generali e finali, riguardanti in particolare le procedure di modifica e di entrata in vigore del Trattato

Il nuovo Trattato si prospetta quindi come interamente sostitutivo dei Trattati allora in vigore, così come l'Unione europea da esso creata è formalmente una nuova entità rispetto alle Comunità e all'Unione creata dal Trattato di Maastricht, pur nella continuità del diritto e della giurisprudenza precedenti.

Mentre l'Unione si appresta a passare a 27 Stati membri (nel 2007 entrano Bulgaria e Romania), l'entrata in vigore del Trattato costituzionale viene bloccata da due referendum negativi in Francia e Paesi Bassi, che ne bocciano la ratifica.

Dopo due anni il progetto di Trattato costituzionale è abbandonato, ma i suoi contenuti diventano la base di partenza di una nuova Conferenza intergovernativa che, apertasi nel 2007, conduce rapidamente alla redazione ed alla firma a Lisbona di un nuovo trattato di revisione, il Trattato di riforma, noto come Trattato di Lisbona.

Dall'attuazione del Trattato di Lisbona al referendum sulla Brexit

Anche il processo di ratifica di questo nuovo trattato avrà un percorso travagliato. La prospettiva di una sua entrata in vigore nel 2009 viene vanificata dal risultato negativo, nel 2008, di un referendum della Repubblica d'Irlanda. Nonostante il no irlandese, la procedura di ratifica prosegue negli altri Stati membri, mentre si cerca di trovare una soluzione che consenta al Governo irlandese di riconvocare gli elettori per un secondo referendum. La soluzione viene trovata con l'approvazione da parte dei Capi di Stato e di governo degli Stati membri di una serie di garanzie giuridiche intese a rispondere alle preoccupazioni del popolo irlandese, creando le premesse per una nuova loro consultazione sul Trattato. Tali garanzie consistono in una serie di rassicurazioni esplicite richieste dal Governo irlandese circa l'assenza di qualsiasi impatto del Trattato di Lisbona su talune questioni politicamente sensibili in Irlanda (politica fiscale, diritto alla vita, all'istruzione e alla famiglia, neutralità dello Stato, politica sociale e diritti dei lavoratori). Il nuovo referendum nel 2009 ha esito positivo e il Trattato di Lisbona entra in vigore il 1º dicembre 2009.

Era aspettativa diffusa che, con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l'Unione si sarebbe potuta concentrare negli anni immediatamente successivi principalmente sulla sua attuazione. I lavori al riguardo si sono in effetti avviati quasi immediatamente dopo l'insediamento delle nuove figure istituzionali e delle istituzioni che da queste figure erano direttamente interessate.

Tra la fine del 2009 e l'inizio del 2010 vengono nominati il nuovo Presidente eletto del Consiglio europeo e l'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, consentendo sia al Consiglio europeo, che alla Commissione, di cui l'Alto rappresentante è membro con rango di Vicepresidente, di iniziare ad operare nella pienezza della composizione e dei poteri loro attribuiti con il Trattato di Lisbona.

Iniziano quindi ad essere formalizzati una serie di provvedimenti di attuazione di talune novità rilevanti introdotte da quel Trattato. Tuttavia, nello stesso lasso di tempo in cui si apre questa serie di cantieri applicativi di Lisbona, l'Unione viene investita dalla grave crisi finanziaria ed economica scoppiata negli Stati Uniti nel 2008. Proprio in coincidenza con l'entrata in vigore del nuovo Trattato, questa crisi si propaga in Europa, a cominciare dalla Grecia.

Si fermano quindi i lavori di attuazione del Trattato in quanto la risposta da dare alla crisi impone, da un lato, la messa in campo di strumenti di solidarietà finanziaria nei confronti degli Stati più colpiti, per evitare che la stessa crisi metta a rischio la stabilità dell'intera zona euro, dall'altro una revisione profonda dei meccanismi di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri.

Dai primi mesi del 2010, il tema della crisi e delle misure per farvi fronte diventa il tema dominante delle riunioni del Consiglio europeo.

A crisi economica e finanziaria non ancora risolta, poi, l'Unione si trova a fronteggiare un'altra crisi dovuta al numero sempre crescente di richiedenti asilo e di migranti economici che soprattutto nel 2014 si riversano attraverso il Mediterraneo sulle coste della Grecia e dell'Italia, per poi spostarsi verso gli altri Stati membri.

La nuova crisi viene a porsi al centro dell'agenda europea in maniera ancora più drammatica di quella precedente, o quantomeno, come tale viene percepita dalle opinioni pubbliche di tutti i paesi.

Questa situazione, non solo finisce per rendere più difficile la ricerca di soluzioni comuni da parte delle istituzioni dell'Unione, ma induce anzi molti governi a rimettere in discussione i principi fondamentali del processo di integrazione europea, come la libera circolazione delle persone e l'abolizione dei controlli alle frontiere interne.

Non può quindi meravigliare che in questi stessi anni si siano viste crescere, in molti Stati membri, posizioni politiche improntate all'euroscetticismo, se non addirittura favorevoli all'uscita dall'Unione.

Messo alla prova di una consultazione sulla permanenza o meno nell'Unione, voluta per motivi puramente interni dal premier David Cameron nel 2013, l'elettorato del Regno Unito ha votato in maggioranza per la Brexit nel referendum tenutosi il 23 giugno 2016. Il governo britannico ha dato seguito all'esito del referendum notificando quasi un anno dopo, il 29 marzo 2017, la sua intenzione di recedere dall'Unione europea. Si è pertanto avviato il periodo di due anni entro il quale il Regno Unito e l'Unione dovrebbero arrivare alla conclusione di un accordo di recesso al fine dell'effettiva uscita del primo dalla seconda.

L'ordinamento giuridico dell'Unione

Capitolo I: Profili generali

Struttura e contenuti dei Trattati istitutivi dopo Lisbona

Pur senza riprendere le prospettive "costituzionali" del progetto di Trattato che adottava una Costituzione per l'Europa, il Trattato di Lisbona ha portato a un risultato in buona parte simile, dal punto di vista della sostanza, a quello immaginato nel 2004.