Riassunto esame Diritto dell'Unione europea, Testo consigliato La cooperazione regionale nell'Unione europea, Docente Vellano

La cooperazione regionale nell'Unione Europea

Michele Vellano

Capitolo I - Modelli di cooperazione regionale basati su accordi e intese multilaterali

La frontiera è una realtà connaturata al diritto internazionale, ed è oggi oggetto di specifica regolamentazione rispetto a una pluralità di profili, tra cui in particolare gli aspetti collegati alla cooperazione regionale transfrontaliera in Europa e nell’Unione Europea. Gli Stati europei hanno infatti cercato di porre in essere forme di collaborazione collegate alle conseguenze dell’esistenza delle stesse frontiere. Lo hanno fatto principalmente attraverso accordi bilaterali (raramente multilaterali), ma quasi mai coinvolgendo gli enti territoriali frontalieri. Ma sono proprio gli accordi coinvolgenti gli enti pubblici territoriali degli stati, e specialmente quelli regionali, a destare maggiore attenzione. Questi hanno infatti assunto via via iniziative autonome e originali, in particolare nel settore della cooperazione regionale transfrontaliera, in un primo momento sotto una veste informale e poi successivamente istituzionalizzata e anche fuori dall’egida del Consiglio d’Europa e dell’Unione Europea.

Le associazioni europee tra enti territoriali

Gli enti territoriali locali europei si sono dunque progressivamente attivati al fine di creare non solo forme di confronto a livello continentale, ma anche forme permanenti o semipermanenti di cooperazione. In particolare, la spinta verso tali direzioni è stata più spesso data dagli enti territoriali frontalieri, che si sono dimostrati naturalmente propensi a un dialogo aperto e a una collaborazione stabile.

• ARFE (Association des régions frontalières européennes) - 1971, Westphalie

  È l'unica organizzazione regionale europea ad occuparsi esclusivamente di questioni transfrontaliere, con lo scopo statutario di elaborare strategie mirate a risolvere problemi comuni e, soprattutto, di rappresentare con un'unica voce le esigenze condivise nei confronti principalmente del Consiglio d'Europa e dell'Unione Europea. Per quanto riguarda quest’ultima in particolare, l’ARFE mantiene relazioni stabili con i differenti Comitati settoriali del Parlamento europeo, con la Commissione, con il Comitato economico e sociale, ma soprattutto con il Comitato delle Regioni con cui, nel 2002, ha concluso un accordo di cooperazione nell’ambito della politica di coesione economica e sociale. Lo scopo principale dell’ARFE è in definitiva quello di esprimere in maniera il più possibile unitaria il punto di vista e le proposte delle regioni frontaliere tanto sui grandi temi quanto su questioni anche molto specifiche. La sua struttura è relativamente snella, si compone di un’Assemblea generale, in cui sono rappresentati tutti gli aderenti e che decide dell’ammissione o espulsione dei membri; un Comitato esecutivo, che esprime pareri sulle singole questioni e mantiene le relazioni con l’esterno; e infine un Segretario generale, che si occupa dell’amministrazione corrente. È quindi soprattutto un foro aperto al dibattito fra i soggetti interessati, e allo stesso tempo un’associazione in grado di manifestare alle istituzioni competenti e al pubblico le particolari esigenze delle regioni frontaliere. Di fatto una realtà decisamente significativa e vivace, le cui deliberazioni, pur essendo prive di carattere vincolante, sono tenute in massima considerazione.

• ARE (Assemblée des Régions d’Europe) - 1985, Wallonia

  Lo scopo dell’ARE è quello di organizzare e rinforzare il dialogo e la cooperazione tra le regioni europee, oltre a promuovere un ruolo attivo a livello istituzionale, in particolare presso il Consiglio d’Europa, l’Unione Europea e l’OSCE. La sua struttura è tradizionale: un’Assemblea, riunisce i rappresentanti di tutte le regioni aderenti e ha competenze generali; un organo ristretto denominato “Bureau”, comprende almeno un rappresentante per ogni regione membro; dei comitati con competenze settoriali e specifiche; un Segretariato, si occupa della corrente amministrazione.

  Nel 1996 a Basilea, l’ARE adotta una Dichiarazione sul regionalismo in Europa che sintetizza in modo chiaro ed efficace i punti salienti del regionalismo europeo, basati sul principio di sussidiarietà. Fondamentale è l’art 1, in cui troviamo una definizione di “regione”: “La Regione è l’ente pubblico territoriale di livello immediatamente inferiore a quello dello Stato, dotato di autogoverno politico.” È una definizione sufficientemente ampia da ricomprendere modelli organizzativi anche molto diversi, ma soprattutto è linea con quella che emerge dall’art 300 TFUE la quale designa i componenti del Comitato delle Regioni quali rappresentanti delle collettività regionali (e locali) titolari di un mandato elettorale nell’ambito di una collettività regionale (o locale).

  L’art 10 della Dichiarazione si occupa poi de “La Regione e le relazioni internazionali”, articolando l’argomento in 5 commi in cui viene sancito il diritto delle regioni di agire a livello internazionale non solo attraverso la sottoscrizione di trattati, accordi e protocolli d’intesa, bensì anche attraverso l’istituzione di rappresentanze proprie. Il II comma in particolare tratta esplicitamente il tema della cooperazione transnazionale, prevedendola in maniera reciproca fra le regioni tanto a livello bilaterale quanto multilaterale e anche al di fuori delle frontiere statali al fine di realizzare progetti comuni. Ma in quest’ambito è l’art 11 ad attirare maggiormente l’attenzione, in quanto dedicato alle regioni e alla cooperazione transfrontaliera, sancita nel presupposto che “lo sviluppo di un’identità regionale basata sulla cooperazione transfrontaliera favorisce la stabilità politica e sociale”. Le regioni, tenuto conto delle legislazioni nazionali e degli impegni internazionali dei loro Stati, possono dunque stipulare accordi transfrontalieri, potendo anche prevedere la costituzione di organismi comuni di tipo deliberativo o esecutivo.

I temi riguardanti la cooperazione regionale transfrontaliera rimangono così principalmente in capo all’ARE, benché vi collabori anche con l’ARFE. Sono infatti le due associazioni che trattano i temi della cooperazione transfrontaliera in modo specifico, anche se esistono in Europa numerosi altri “networks” che si occupano sporadicamente del tema. In particolare due:

• CCRE (Conseil des Communes et Régions d’Europe) - 1951, Ginevra. È l’associazione tra enti locali più risalente nel tempo e anche più estesa, i cui scopi principali sono da un lato influenzare la politica e la legislazione in modo che tenga conto delle specifiche esigenze delle autorità locali e regionali, e dall’altro costituire un foro di scambio delle esperienze e di avvio di forme di cooperazione tra i suoi membri. Proprio a questo scopo vengono organizzati incontri, dibattiti e conferenze, oltre a fornire particolare sostegno tecnico alla realizzazione dei gemellaggi.
• CRPM (Conférence des Régions Périphériques Maritimes) - 1973, Saint-Malo. Si dedica alla generale attività di promozione degli interessi dei suoi membri.

Queste ulteriori associazioni si caratterizzano per forme organizzative e di funzionamento più snelle rispetto all’ARE e all’ARFE, favorendo da un lato il dialogo tra gli enti locali territoriali europei e consentendo, dall’altro, di esprimere le esigenze comuni degli enti locali territoriali dotati di caratteristiche assimilabili. Il risultato delle loro attività si esprime infatti attraverso riunioni periodiche da cui scaturiscono risoluzioni volte a sintetizzare il comune sentire degli enti territoriali rispetto a determinati temi. E questo è esattamente lo scopo assegnato al Comitato delle Regioni dagli artt 305 e 307 TFUE, per cui si può prevedere che questo tenderà ad assumere un ruolo sempre più determinante nell’elaborare e rappresentare le istanze degli enti territoriali. Non è però detto che ciò comporterà inevitabilmente l’abbandono, o il ridimensionamento, del ruolo delle associazioni: queste esprimono infatti un’esigenza di dialogo diretto e non meditato fra enti territoriali che resterà certamente viva nel tempo, e anzi probabilmente crescerà in funzione della progressiva integrazione territoriali favorita dall’Unione Europea.

Modelli di cooperazione transfrontaliera tra enti territoriali

I modelli di collaborazione stabile fra enti enti territoriali regionali frontalieri in Europa sono ormai molto numerosi. L’ultimo censimento realizzato a cura dell’ARFE ne ha contati quasi 150. In particolar modo destano interesse i modelli nati in maniera indipendente dal Consiglio d’Europa e dall’Unione Europea. Infatti, specialmente là dove le amministrazioni territoriali frontaliere vantano evidenti affinità, si sono stretti accordi di collaborazione anche al di fuori della cornice istituzionale delle due grandi entità europee. Il fenomeno ha caratterizzato pressoché tutte le frontiere, pur con intensità ed esiti differenti. Ad esempio, le zone alpine hanno da sempre costituito il terreno fertile per eccellenza rispetto a iniziative volte a creare una stabilite e durevole cooperazione transfrontaliera, e questo in ragione della comunanza culturale e linguistica delle loro popolazioni, divise da confini politici.

Talvolta gli accordi hanno coinvolto anche i governi degli Stati interessati e ambiti specifici di collaborazione: è il caso della Conférence transfrontalière Mont-Blanc (CTMB, 1991), che si compone da un lato dei rappresenti dei ministeri dell’ambiente di Italia, Francia e Svizzera, e dall’altro degli enti territoriali interessati dei tre Stati, al fine di istituire una sede di incontro e dibattito dedicato all’Espace Mont Blanc. Altre volte invece, gli accordi si sono caratterizzati di una maggiore estensione territoriale e di contenuto, coinvolgendo soggetti fra loro molto diversi; su questo versante l’esempio più interessante è quello delle c.d. “Comunità di lavoro” sulla fascia alpina. Pur essendo ogni entità portatrice di profili peculiari, il tratto comune è quello di essere sprovvista di personalità giuridica autonoma di diritto internazionale e di richiedere l’unanimità per l’assunzione delle determinazioni, tra l’altro prive di carattere giuridico vincolante.

Comunità di lavoro

• ARGE ALP

  Membri - aderiscono gli enti territoriali di 4 Stati europei sui cui territori svettano le Alpi Centrali: per la Svizzera i Cantoni dei Grigioni, di San Gallo e del Ticino; per la Germania la Baviera; per l’Austria il Vorarlberg, il Tirolo e Salisburgo; per l’Italia la Lombardia e le Province autonome di Trento e di Bolzano.

  Struttura - è un modello sostanzialmente riprodotto anche negli altri casi: una Conferenza dei Capi di Governo, rappresenta tutti gli enti aderenti e adotta dichiarazioni non vincolanti che sintetizza il comune sentire degli associati rispetto a determinati temi; un Comitato direttivo, organo tecnico con il compito di gestire l’andamento corrente dell’associazione; una Segreteria; gruppi responsabili di singoli progetti. La Presidenza della Comunità viene assunta a rotazione annuale dal Capo di Governo di uno dei soggetti membri.

  Competenza - connessa alle priorità collegate alla comune appartenenza geografica degli aderenti, e in particolare al settore dei trasporti alpini, all’agricoltura di montagna, alla protezione dell’ambiente e allo sviluppo di relazioni culturali. L’intento è evidentemente quello di manifestare verso l’esterno le peculiarità e le esigenze di tale specifica porzione dell’arco alpino. Alcuni interventi sono, sotto questo punto di vista, assimilabili a quelli finanziati dall’Unione Europea attraverso l’iniziativa Interreg nella medesima area, mentre altri assumono un carattere assolutamente peculiare.

• ALPE ADRIA (1978, Venezia)

  Membri - la sua composizione è mutata nel tempo, ad oggi aderiscono: per l’Italia il Friuli Venezia Giulia e il Veneto; per l’Austria i Länder del Burgenland, della Stiria e della Carinzia; per l’Ungheria la regione di Vas; l’intera Slovenia e l’intera Croazia.

  Struttura - opera attraverso due organi principali: un’Assemblea plenaria, rappresenta tutti gli enti territoriali associati, e un Comitato di presidenza, composto da un rappresentante per ciascun ente associato che abbia detenuto o deterrà la presidenza turnaria. Ai due si affianca una Commissione dei dirigenti, cinque commissioni tecniche permanenti e un Segretariato generale.

  Competenza - i progetti realizzati sono numerosi e vari, ma l’obiettivo principale raggiunto è stato quello di anticipare un dialogo tra i governi popolazioni stanziate su territori limitrofi appartenenti a blocchi politici contrapposti, anche in vista del loro futuro ingresso nell’Unione. La stessa adesione della Croazia ha segnato il completamento di un obiettivo di integrazione economico in tal senso.

• CONTRAO, o Comunità di lavoro delle Alpi occidentali (1982, Marsiglia)

  Membri - per l’Italia Valle d’Aosta, Piemonte e Liguria; per la Francia le regioni della Provence-Alpes-Côte d’Azur e dl Rhône-Alpes; per la Svizzera i Cantoni di Ginevra, Vaud e Valais. Non è chiaro se la Comunità sia ancora attiva o, invece, sia stata sostituita definitivamente dalla Euroregione Alpi-Mediterraneo, sopraggiunta ed in fase di assestamento.

  Struttura e Competenza - è una struttura snella, intesa a creare principalmente un luogo di incontro e confronto tra i rappresentanti degli enti territoriali aderenti, senza però l’ambizione di farsi carico di progetti particolarmente impegnativi.

• EUROREGIONE ALPI-MEDITERRANEO

  Membri - l’obiettivo di stretta e stabile collaborazione è stato rilanciato fra Valle d’Aosta, Piemonte e Liguria da un lato e Provence-Alpes-Côte d’Azur e dl Rhône-Alpes dall’altro, nel 2007 a Bard. La scelta di istituire l’Euroregione sotto forma di GECT ha però frapposto non pochi ostacoli allo slancio iniziale.

  Struttura - l’organizzazione è semplice e prevede: una Conferenza dei Presidenti, organo decisionale; un Comitato di pilotaggio, organo esecutivo; alcuni gruppi di lavoro, dedicato a temi ritenuti strategici.

  L’Euroregione ha elaborato un documento molto interessante con riguardo al nuovo periodo di programmazione della politica della coesione territoriale dell’Unione europea 2014-2020. Tale dichiarazione, pur con valore programmatico e non vincolante, individua esigenze comuni e priorità da perseguire, con la consapevolezza che l’area che necessità maggiormente gli interventi più urgenti e consistenti è quella di montagna. Viene quindi sollecitato un intervento dell’Unione in relazione a quest’area, in termini omogenei, coordinati e specialmente con riferimento a taluni settori. Un apposito paragrafo è dedicato alla necessità di dare spazio agli aiuti a finalità regionale, alla luce delle conseguenze di perdita di occupazione di questi ultimi anni, quindi un deciso intervento da parte degli enti territoriali che rivendicano il loro diritto di essere coinvolti pienamente nell’iter di approvazione delle future regole del settore. Infine, con riferimento alla cooperazione territoriale europea, è stata sancita la richiesta di accrescere ulteriormente il ruolo degli enti territoriali regionali nelle diverse fasi e anche di consentire una maggiore flessibilità in modo da adattare gli interventi, co-finanziati dall’Unione, alle specifiche esigenze del territorio.

• REGIO INSUBRICA (1995)

  Membri - per la Svizzera Il Cantone Ticino e alcuni comuni; per l’Italia le province di Novara, Varese, Como, Verbano-Cusio-Ossola e alcuni comuni.

  Struttura - un’Assemblea plenaria, vi sono rappresentanti tutti gli enti interessati, determina orientamenti e obiettivi generali che dovranno essere realizzati dal Comitato direttivo; un Comitato direttivo, sovrintende al funzionamento e all’esecuzione delle deliberazioni; un Presidente, rappresenta la Comunità presso terzi e convoca e presiede l’Assemblea. La Regio insubrica si caratterizza per ispirarsi a un modello più aperto al coinvolgimento diretto degli enti locali e degli attori del mondo sociale ed economico, ma questo non ha facilitato né accresciuto l’attività, che invece è rimasta sporadica e non particolarmente organica.

  Competenza - lo scopo è indicato nell’art 1 dell’Intesa che sta alla base della stessa associazione, ossia la “promozione di una politica di incremento della cooperazione transfrontaliera, studiando e attuando progetti comuni per lo sviluppo economico, dei trasporti e delle comunicazioni, ambiente e culturale dell’area italo-svizzera dei tre laghi prealpini”.

• REGIO SEMPIONE (1996)

  È una realtà gemella alla Regio insubrica, sempre a cavallo della frontiera italo-svizzera con la partecipazione della provincia di Verbano-Cusio-Ossola e il comune di Domodossola, e il cantone svizzero del Vallese più alcuni comuni e alcune Comunità montane. Ha tuttavia perso rapidamente lo slancio iniziale e attende quindi di essere rilanciata.

• MACROREGIONE ALPINA (2012, Innsbruck)

  È un’iniziativa con l’ambizio... (testo incompleto).