Riassunto esame Diritto del turismo aggiornato al 2020

Diritto del turismo aggiornato al 2020

Fonti: diritto nella Costituzione

In epoca antecedente alla riforma del Titolo V della Costituzione (l. 3/2001), la materia del turismo era espressamente menzionata in essa e rientrava tra le materie di competenza concorrente tra Stato e Regioni. Dopo tale legge, il turismo non trova più menzione nella Costituzione e di conseguenza viene ricompreso tra le materie residuali di competenza regionale (art. 117 c.4 Cost.).

Nonostante ciò, il turismo si collega indirettamente ad alcuni articoli costituzionali:

• Art. 41 Cost. -> Libertà di iniziativa economica
• Art. 9 Cost. -> Tutela e valorizzazione dei beni culturali e ambientali
• Art. 16 Cost. -> Libertà di circolazione
• Art. 32 Cost. -> Tutela della salute

Negli anni non sono mancati i contrasti tra questi articoli, in particolare tra l’art. 41 Cost. e l’art. 9 Cost.

Sent. 388/1992: dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dall’azienda McDonald’s, alla quale il sindaco di Roma aveva vietato l’apertura di un punto ristoro nel centro storico (in base al D.L. 832/1986). Fu quindi una sentenza di rigetto, nella quale prevalse l’art. 9 Cost. sull’art. 41 Cost.

Sent. 96/2012: dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo regionale dell’Umbria per la legge regionale n. 28/1997, relativa alla parte in cui prevede che possono essere utilizzate per l’attività agrituristica soltanto le strutture esistenti nell’azienda prima dell’entrata in vigore della legge medesima (per evitare la trasformazione delle aree agricole in aree turistiche). Anch’essa fu una sentenza di rigetto, nella quale prevalse l’art. 9 Cost.

Sent. 171/2012: dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge regionale 14/2011 (Lazio), la quale prevedeva l’installazione di strutture turistiche ricettive prefabbricate all’interno delle aree naturali protette. Questa quindi fu invece una sentenza di accoglimento, essendo la l. regionale in contrasto con gli artt. 1 e 11 c.3 della l. quadro 394/1991 (la tutela dell’ambiente è competenza statale in base all’art. 117 c.2 lett. s) Cost.).

Sent. 88/2007: la Corte costituzionale consente la realizzazione di insediamenti turistici di qualità finalizzati al recupero e alla bonifica di aree degradate. In questo caso si concilia lo sviluppo dell’economia (art. 41 Cost.) con la tutela dell’ambiente (art. 9 Cost).

Forme di turismo

Esistono varie forme di turismo, tutte regolate dal codice del turismo, il quale prevede anche la realizzazione di “circuiti nazionali di eccellenza” (turismo della montagna, mare, laghi, cultura, benessere, made in Italy ecc):

• Turismo del tempo libero (in passato esisteva solo questo)
• Turismo lavorativo (chiamato anche congressuale o d’affari)
• Turismo culturale
• Turismo gastronomico
• Turismo sportivo
• Turismo folcloristico (manifestazioni)
• Turismo dedicato ai bambini o agli anziani
• Turismo religioso

I principali motivi che inducono a viaggiare sono principalmente due e restano legati al:

• Benessere psicofisico
• Arricchimento culturale

Quindi si può dire che il turismo sia un bisogno sociale, in quanto contribuisce al pieno godimento dei diritti sociali. Inoltre, l’art. 27 del codice del turismo prevede il fondo buoni vacanze (per erogare contributi in favore delle fasce sociali più deboli). L’unico limite oggettivo sono le ridotte capacità finanziarie pubbliche (con la crisi del Welfare State, anche il fondo buoni vacanze ne risente fortemente).

Sistema delle fonti

Le fonti che regolano il settore turistico sono fonti normative di diverso grado, prodotte da più ordinamenti giuridici:

• L’ordinamento statale
• L’ordinamento regionale
• L’ordinamento degli enti locali
• L’ordinamento internazionale
• L’ordinamento dell’Unione Europea

Prima della riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, come detto in precedenza, la competenza legislativa era concorrente tra Stato (che fissava i principi fondamentali della materia) e Regioni (che si occupavano dei dettagli della materia). Vennero emanate due leggi statali di principio:

• L. 217/1983: legge quadro per il potenziamento dell’offerta turistica
• L. 135/2001: legge di riforma della legislazione nazionale del turismo (il cui art. 2 affidò ad un regolamento il compito di fissare i principi fondamentali, poi dichiarato incostituzionale).

Dopo qualche mese, venne però emanata la legge 3/2001 (riforma Titolo V) e la competenza legislativa divenne regionale. Nonostante ciò, entrò comunque in vigore il dpcm 13 settembre 2002 che recepì l’accordo tra Stato e Regioni sui principi per l’armonizzazione e valorizzazione del sistema turistico.

Poco dopo, la Corte costituzionale negò l’utilizzabilità del dpcm per l’introduzione dei principi fondamentali, in quanto le regioni ordinarie non sono più soggette alle norme di principio statali in materia di turismo.

Ci sono comunque degli ambiti del turismo che restano in capo allo Stato:

• Diritto privato: per esempio la disciplina dei contratti
• Diritto penale: es. le norme contro il turismo sessuale a danno dei minori
• Norme giurisdizionali: relative ai processi che possono toccare il turismo

Invece in capo alla regione rimane il:

• Diritto amministrativo: regola i rapporti tra gli individui e le pubbliche amministrazioni (ad esempio l’azione della P.A. nei settori della promozione turistica del territorio).

Rimane esclusa la giustizia amministrativa. Partendo da questo presupposto vi è comunque la tendenza a ridurre l’autonomia regionale attraverso il principio di sussidiarietà e adeguatezza (nel caso in cui alcune funzioni amministrative sarebbero esercitate dagli enti territoriali in modo inadeguato e per questo vi è l’esigenza di un esercizio unitario a livello statale). Es. per i porti turistici di particolare rilevanza commerciale o internazionale.

Settori del turismo

Del turismo, fanno parte i seguenti settori:

• Promozione e accoglienza turistica
• Attività di ricezione turistica
• Imprese di produzione, organizzazione ed intermediazione di viaggi
• Associazioni senza scopo di lucro a fini turistici
• Professioni turistiche (ma solamente prima della legge 3/2001)

Infatti, in seguito alla riforma del Titolo V della Costituzione, il settore delle professioni turistiche si è staccato dalla materia “turismo” e si è unito alla materia “professioni”. Quest’ultima rimane di competenza concorrente tra Stato e Regioni (art. 117 c.3 Cost.).

Codice del turismo

Il codice del turismo venne introdotto col Dlgs. 79/2011. L’unico scopo di questo codice doveva essere riordinare tutta la materia del turismo ancora in vigore. Però il legislatore andò ben oltre l’opera di riordino e finì per introdurre anche delle innovazioni. Per questo motivo, il codice del turismo venne ampiamente censurato con la sentenza della Corte n. 80/2012 per “eccesso di delega”.

L’unica parte rimasta “organica” è quella che disciplina il versante privatistico dei contratti del turismo organizzato, di competenza statale. Ci sono tuttavia alcuni articoli che si sono salvati dalla censura pur innovando la materia, come ad esempio l’art. 22 che introduce i circuiti nazionali di eccellenza, di conseguenza sono considerati come potenzialmente incostituzionali.

Fonti dell’ordinamento internazionale

A livello internazionale esistono due tipi di fonti:

• Consuetudini internazionali: sono le cd fonti di diritto internazionale generalmente riconosciute, le quali entrano automaticamente all’interno del nostro ordinamento in base all’art. 10 Cost.
• Trattati internazionali: i quali vanno recepiti attraverso l’emanazione di una legge ordinaria del Parlamento recante l’autorizzazione alla ratifica da parte del P.D.R. Una volta ratificati, questi sono vincolanti e gerarchicamente superiori al diritto interno (art. 117 Cost.), salvo lo strumento diplomatico di “denuncia del trattato” col quale uno Stato può ritirarsi.

In ambito turistico vanno menzionati:

• Convenzione internazionale relativa ai contratti di viaggio (CCV), firmata a Bruxelles nel 1970 e resa esecutiva in Italia con l. 1084/1977.
• Statuto dell’Organizzazione Mondiale del Turismo (OMT)
• Convenzione sulla responsabilità degli albergatori per le cose portate dai clienti in albergo, Parigi 1962.

Fonti dell’Unione Europea

A livello europeo invece, il TFUE attribuisce all’UE il potere di esercitare azioni in materia di turismo (art. 6 lett. d) e art. 195 TFUE).

• Regolamenti: sono direttamente applicabili in tutti i paesi membri dell’Unione Europea
  • R. 261/2004 (in merito all’assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, cancellazione volo o ritardo prolungato)
  • R. 524/2011 (sui metodi di risoluzione delle controversie online)
• Direttive: vincolano gli Stati membri dell’UE circa i risultati da raggiungere, lasciando agli Stati la scelta della forma e dei mezzi.
  • Direttiva 90/314/CEE (pacchetti vacanze tutto compreso)
  • Direttiva 2015/2302/UE (sempre relativa ai pacchetti turistici, ha abrogato la d. precedente)
  • Direttiva 2006/123/CE (direttiva Bolkenstein)
  • Direttiva 2005/36/CE (riconoscimento delle qualifiche professionali).

Competenze amministrative

I primi interventi di promozione nel settore turistico furono:

• Privatistici: da parte di associazioni pro-loco, nate tra il XIX e il XX sec, le quali mirano ancora oggi a promuovere il turismo del territorio in cui sono locate.
  • Touring Club Italiano (1894)
  • Centro Turistico Studentesco e Giovanile (1974)
  • Fondo Ambiente Italiano (1975)
  • Automobile Club d’Italia
  • Club Alpino Italiano (1863): si occupa ad esempio oltre della promozione turistica alpina, anche della realizzazione e manutenzione di rifugi e sentieri.
• Pubblici: nel 1919 venne istituito l’ENIT (ente nazionale per l’incremento delle industrie turistiche). L’ENIT negli anni subì alcune modifiche: negli anni ’60 cambiò denominazione in Ente nazionale italiano per il turismo, nel 2005 venne trasformato in Agenzia nazionale del turismo e infine nel 2014 si tornò allo schema classico dell’ente pubblico economico. La funzione dell’ENIT riguarda sempre la promozione del turismo italiano all’estero, oltre alla consulenza e assistenza per l’attività di accoglienza.

Infine, per quanto riguarda il sistema di finanziamento, si finanzia con i contributi statali e regionali e con i proventi sulla vendita di beni e servizi a soggetti pubblici e privati. Inoltre, con la l. 617/1959 venne istituito il Ministero del turismo e dello spettacolo, poi abrogato con referendum nel 1993 in seguito a numerosi conflitti tra Stato e Regioni sorti a partire dagli anni ’70 con la regionalizzazione (molte funzioni amministrative vennero trasferite alle regioni in base al principio del parallelismo, poi sostituito dal principio di sussidiarietà).

Nel 2009 venne istituito un nuovo ministero del turismo senza portafoglio (con solo funzioni politiche e non amministrative). Nel 2013, con il governo Letta il turismo venne ricompreso all’interno del Ministero dei beni e delle attività culturali (da MIBAC divenne MIBACT). Nel 2018, con il governo Conte I, la materia turismo venne trasferita all’interno del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (da MIPAAF a MIPAAFT). Infine nel 2019 (Conte II), venne ritrasferito all’interno del MIBACT (Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo). L’obiettivo è sempre quello di raccogliere intorno ad un tavolo la pluralità dei soggetti pubblici e privati che operano nel settore del turismo.

Un nuovo istituto: l’agriturismo

L’articolo che bisogna prendere in considerazione quando si parla di agriturismo è l’art. 2135 cc, come modificato dal Dlgs 228/2001. Quest’ultimo, alle attività dell’imprenditore agricolo (coltivazione del fondo, silvicoltura e allevamento del bestiame) ha aggiunto le attività agrituristiche (tra le attività connesse). Altra legge importante è la L. 96/2006 (Nuova legge nazionale sull’agriturismo), la quale all’art. 2 elenca le attività principali:

• Offrire ospitalità
• Somministrazione di pasti e bevande
• Degustazioni
• Attività ricreative e culturali

L’obiettivo di tale legge è la promozione dell’attività dell’impresa agricola e la promozione del territorio rurale (valorizzazione dell’ambiente). L’unico soggetto in grado di svolgere attività agrituristica è quindi l’imprenditore agricolo, il quale deve possedere alcuni requisiti:

• Attestazione di frequenza a corsi di formazione professionale
• Idoneità morale
• Iscrizione negli elenchi regionali

Inoltre, può anche impiegare familiari e lavoratori dipendenti. Per quanto riguarda i controlli sull’attività agrituristica, questi sono demandati a:

• Autorità sanitarie
• Autorità di polizia
• Comune

In caso di violazione delle regole, sono previste delle sanzioni, che possono andare da quella pecuniaria alla sospensione o chiusura dell’esercizio.

L’impresa turistica

L’impresa turistica è una nuova forma di impresa introdotta dal turismo. Nel tempo la disciplina è mutata:

• L. 217/1983 art. 5: imprese che svolgono attività di gestione delle strutture ricettive ed annessi servizi turistici.
• L. 135/2001 art. 7: nuova nozione, più ampia e unitaria.
• Codice del turismo art. 4: nozione riprodotta dall’art. 7 l. 135/2001.

L’attuale disciplina dell’impresa turistica si trova quindi all’interno dell’art. 4 del Codice del turismo. Sono imprese turistiche quelle che esercitano attività economiche organizzate per la produzione, commercializzazione e gestione di prodotti e servizi concorrenti alla formazione dell’offerta turistica. I requisiti richiesti sono gli stessi di cui all’art. 2082 cc (imprenditore):

• Organizzazione: con l’impiego di mezzi strumentali all’esercizio dell’impresa (es. beni, capitali o persone)
• Finalità economica: mirante alla produzione di ricchezza e rivolta al mercato.

(Il requisito della professionalità invece non è menzionato in quanto esistono imprese turistiche non svolte in forma imprenditoriale, come i b&b, nonostante ciò, l’impresa turistica deve comunque essere svolta con stabilità e non occasionalità). In contrasto con quanto previsto dall’art. 7 l.135/2001, l’art. 4 c. 2 del codice del turismo non prevede l’iscrizione obbligatoria al registro delle imprese per svolgere attività, ma è prevista solamente per ottenere agevolazioni e benefici di qualsiasi genere.

Infine al comma 4 del medesimo articolo, è previsto che le imprese turistiche extra UE che vogliono esercitare in Italia devono rispettare queste condizioni:

• Principio di reciprocità (le imprese italiane devono poter esercitare anche nel paese dell’impresa in questione)
• Iscrizione al registro delle imprese
• Possesso dei requisiti richiesti da leggi statali e regionali.

Altro articolo importante è l’art. 5 del codice del turismo, che riguarda le associazioni senza scopo di lucro che operano nel settore giovanile e per finalità ricreative, culturali, religiose, assistenziali o sociali. Queste possono esercitare le attività di cui all’art. 4 codice del turismo, ma esclusivamente per gli associati.

Le strutture ricettive

In materia di strutture ricettive, nel tempo si sono susseguite alcune discipline. Si inizia con la solita legge quadro 217/1983, la quale all’art. 5 individua le strutture ricettive quali imprese turistiche e all’art. 6 reca un breve elenco delle principali strutture. Anche nella l. 135/2001 possiamo trovare un breve elenco di queste strutture, il quale lo troviamo anche negli artt. 8-9-12-13 del codice del turismo (aggiungendo, oltre le categorie delle attività alberghiere ed extra-alberghiere, quella all’aria aperta e di mero supporto) [artt. poi abrogati in seguito alla sent. 80/2012].