Riassunto esame Diritto Amministrativo 2, Prof. Romano, libro consigliato Manuale di diritto amministrativo, cap. IX, Casetta

Capitolo IX - L'evoluzione del sistema italiano di giustizia amministrativa e la tutela innanzi al giudice ordinario

Giustizia amministrativa

Def.: è un complesso di assoggettati a differenti discipline. Comprende:

• Le disposizioni che trovano applicazione a opera del giudice amministrativo o di un giudice amministrativo speciale (natura processuale).
• Parte delle disposizioni relative al giudizio che si svolge dinanzi al giudice ordinario, quando una parte del rapporto processuale sia una PA (natura processuale).
• La normativa sui ricorsi amministrativi (natura sostanziale).
• Norme sul processo amministrativo.

Caratteri

Si caratterizza quindi per la presenza di:

• Rimedi giurisdizionali: davanti al giudice ordinario, quello amministrativo e ai giudici amministrativi speciali.
• Rimedi amministrativi.

Legittimazione

È un sistema eterogeneo. La locuzione «giustizia amministrativa» assume accezioni diverse.

• Art. 125 Cost. - Indica i rimedi giurisdizionali.
• Art. 103 Cost. - L'espressione è usata per definire il perimetro della loro giurisdizione.

Finalità comune

La tutela del cittadino nei confronti della PA attraverso il riconoscimento, in capo al privato, del potere di rivolgersi ad una autorità (giudice amministrativo, giudice ordinario, autorità amministrativa) al fine di ottenere giustizia.

Evoluzione storica

Nello Stato Assoluto e nello Stato di polizia erano già presenti meccanismi volti a sindacare il rispetto delle regole di condotta del potere amministrativo; tuttavia, è solo dopo la Rivoluzione francese e in occasione della nascita dello Stato a regime amministrativo che è divenuta più pressante l'esigenza di soddisfare la domanda di giustizia dei privati.

Modelli di giustizia amministrativa in diritto comparato

• Modello monistico con prevalenza del giudice amministrativo: Caratterizzato dalla presenza di un giudice amministrativo, invero non completamente separato dall’esecutivo, che si presenta come «maggior polo d’attrazione» delle liti con l’amministrazione, occupandosene con competenza tendenzialmente generale. (Modello di origine francese)
• Modello monistico con prevalenza del giudice ordinario: Ispirato ad una differente visione del liberalismo e attuato nel sistema belga, ove la Costituzione del 1831 istituì la giurisdizione unica; questa soluzione influenzò profondamente il diritto italiano: dopo l’unificazione si preferì superare il modello francese già adottato in molti Stati preunitari, abolendo i preesistenti tribunali del contenzioso amministrativo e introducendo il giudice unico.
• Modello inglese: Caratterizzato dalla giurisdizione unica del giudice ordinario. I rapporti tra privati e amministrazione erano (e ancora oggi sono) tendenzialmente equiparati a quelli tra privati e assoggettati allo stesso diritto comune. Corollario: le corti ordinarie giudicano appunto anche nella materia amministrativa. Gli sviluppi recenti hanno comunque temperato l’assolutezza dell’insussistenza di un diritto amministrativo e, in parte, di un sistema separato di giustizia amministrativa.

Evoluzione del sistema italiano

Epoca Stati preunitari

I Tribunali ordinari del contenzioso amministrativo erano:

• Consiglio di Stato: inizialmente aveva solo funzioni consultive. Dinnanzi ad esso venivano impugnate le decisioni della Camera dei Conti per incompetenza e quelle dei Consigli di intendenza dal 1859.
• Consigli di intendenza: le decisioni erano appellabili alla Camera dei Conti (denominata Corte dei Conti dal 1859), poi solo al Consiglio di Stato.

Competenza

Si occupavano di cause in materia penale (contravvenzioni), e delle questioni che oggi definiremmo attinenti ai diritti soggettivi.

Corte dei Conti

Controversie in materia di responsabilità contabile. Era il più importante tra i giudici speciali del contenzioso.

Re

Previo parere del Consiglio di Stato a sezioni unite, era riservata la soluzione dei conflitti che insorgessero tra amministrazione e giudici ovvero tra tribunali ordinari e speciali.

Giudice ordinario

Controversie di diritto civile tra cittadino e Stato e di alcune controversie di diritto pubblico in materia, ad es. di espropriazioni e di elettorato.

PA

Si occupava delle restanti questioni;

Criterio di ripartizione

Derivava da scelte concrete. Unità d’Italia

Fu emanata la L. 2248/1865

Composta da un solo articolo e completata da 6 allegati. In particolare, l’allegato E è ancora in vigore.

Il Legislatore accolse il modello belga.

La legge comportò

• L’abolizione del contenzioso amministrativo ordinario che faceva capo ai tribunali del contenzioso esaminati (è detta infatti legge abolitrice del contenzioso amministrativo).
• La sopravvivenza del solo contenzioso amministrativo «speciale»: es. competenze della Corte dei conti in materia contabile e di pensioni e quelle del Consiglio di Stato.
• La devoluzione al giudice ordinario di tutte le cause in materia penale per contravvenzioni, ma anche delle «materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque possa essere interessata la pubblica amministrazione, ancorché siano emanati provvedimenti del potere esecutivo e dell’autorità amministrativa» (art. 2).

Criterio di ripartizione della giurisdizione

Ci si basava sulla natura della situazione giuridica di cui si affermava la lesione:

• Questioni attinenti a diritti soggettivi: la tutela spettava al giudice ordinario.
• Questioni non attinenti a diritti (altri «affari»): la tutela delle posizioni giuridiche era lasciata all’amministrazione.

Problemi

La soppressione dei tribunali generò una lacuna di tutela in relazione alle situazioni dei privati che non avessero la dignità di diritti soggettivi: il giudice ordinario, in particolare, declinava la propria giurisdizione nei casi in cui, pur in assenza di un formale atto amministrativo, il comportamento del soggetto pubblico coinvolgesse in qualche modo le funzioni amministrative, ritenendo che ciò fosse sufficiente a determinare l’estinzione del diritto soggettivo. Di conseguenza, le ipotesi nelle quali sopravviveva un sindacato giurisdizionale risultavano estremamente limitate, mentre per il resto la tutela era destinata ad essere soltanto amministrativa.

Critiche al sistema della legge del 1865

Interventi normativi successivi

1. L. 3761/1877: modifica il sistema della legge del 1865. Attribuì alle sezioni unite della Corte di Cassazione di Roma, in precedenza spettante al Consiglio di Stato, la competenza a risolvere i conflitti di attribuzione tra giudice ordinario e PA.
2. L. 5992/1889: istituì la IV sez. del Consiglio di Stato. La giurisdizione nei confronti della PA risultò divisa tra 2 ordini giurisdizionali, caratterizzando il nostro sistema di giustizia come «dualistico». La riforma non incise sulle attribuzioni del giudice ordinario, che continuò a conoscere delle controversie relative alla lesione di diritti soggettivi. Tale sistema, nonostante alcune opinioni contrastanti in merito alla natura giurisdizionale delle decisioni del Consiglio di Stato (la negazione di tale carattere giurisdizionale determinava la non ricorribilità avverso le stesse sentenze dinanzi alla Cassazione per difetto di giurisdizione), si assestò secondo un principio di duplicità-esclusione, nel senso che le due aree interessate dalle giurisdizioni del giudice ordinario e di quello amministrativo in ordine alle controversie di cui fosse parte l’amministrazione vennero ritenute escludersi a vicenda. Il giudice ordinario continuava a conoscere della lesione dei diritti soggettivi; il giudice amministrativo, invece, si occupò della sola illegittimità degli atti amministrativi derivante dalla violazione di norme differenti: di norme cioè che disciplinano l’azione della PA.
3. L. 62/1907: istituì la V sezione del Consiglio di Stato, alla quale fu attribuita unicamente la giurisdizione di merito.

Inizi del '900

Fu abolita la distinzione di competenza tra IV e V sezione (il potere di assegnazione delle cause all’una o all’altra fu attribuito al Presidente del Consiglio di Stato) e fu introdotta la c.d. giurisdizione esclusiva del Consiglio di Stato nelle materie tassativamente indicate dalla legge (es. pubblico impiego, dove era difficile distinguere diritti soggettivi ed interessi legittimi). Fu riconosciuto al giudice amministrativo il potere di giudicare, con efficacia limitata al caso deciso, delle questioni pregiudiziali e incidentali relative a diritti, ad eccezione delle questioni di stato e di falso documentale. Fu istituita la VI sezione del Consiglio di Stato.

1948: Costituzione

Contesto

Due giurisdizioni: quella del giudice ordinario e del giudice amministrativo. A ciò si aggiungeva la presenza di giurisdizioni amministrative speciali, quali la Corte dei conti e il Tribunale superiore delle acque pubbliche, e di rimedi amministrativi, come il ricorso straordinario al capo dello Stato e il ricorso gerarchico. La Costituzione accolse espressamente il principio di ripartizione della giurisdizione tra i due ordini di giudici, per poi esplicitarlo meglio, fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva lesa, demandando al giudice ordinario la tutela dei diritti e a quello amministrativo la tutela degli interessi legittimi.

Norme costituzionali sulla giustizia amministrativa

• Art. 24: «Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi» - sancisce l’azionabilità delle situazioni soggettive dei privati nei confronti dell’amministrazione. All’art. 24 Cost., spesso letto in combinato disposto con l’art. 113, si collega anche il principio dell’effettività della tutela: esso, in particolare, implica la facoltà di utilizzare tutti gli strumenti di tutela connaturati al diritto di difesa e presidia l’adeguatezza di tali strumenti processuali.
• Art. 103: Contempla le funzioni giurisdizionali del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, individuandone l’estensione. Costituzionalizza la c.d. «giurisdizione esclusiva»: la possibilità di sottrarre, «in particolari materie indicate dalla legge», la cognizione dei diritti soggettivi al giudice ordinario per devolverli al giudice amministrativo. Deroga: essendo un’eccezione non si può generalizzare tale sistema. Sent. n. 204/2004 Corte Cost.: ha “ridimensionato” questo ampliamento, statuendo che la giurisdizione esclusiva può essere introdotta soltanto nelle materie in cui l’amministrazione agisce come autorità. Comunque in verità, sussistono anche molti casi in cui al contrario, pur in presenza di atti dell’amministrazione, la legge afferma la giurisdizione del giudice ordinario, ad es: tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento di dati personali; potere di annullamento dell’ordinanza-ingiunzione o modificarla; controversie in tema di rapporto di lavoro, ecc.
• Art. 113: «Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.» - Si occupa espressamente della sindacabilità degli atti della PA indicando il tipo di tutela garantita nei confronti degli stessi: sempre ammessa e non escludibile o limitabile a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La determinazione degli organi (giudice ordinario, amministrativo o speciale) che possono annullare gli atti della pubblica amministrazione spetta alla legge, che deve indicarne anche i casi e gli effetti. NB: i limiti del potere del giudice ordinario fissati dalla legge abolitrice del contenzioso (il divieto di revocare o modificare l’atto) non sono stati costituzionalizzati, sicché non è preclusa alla legge l’attribuzione anche al giudice ordinario di poteri di annullamento di atti amministrativi, attribuzione che, infatti, è stata operata più volte.
• Art. 7 c.p.a.: i due articoli sono compatibili in quanto questo art. sancisce l’insindacabilità degli atti governativi, quali atti soggettivamente amministrativi a tutti gli effetti: indipendentemente dalla natura sostanziale del potere esercitato, data la loro altissima discrezionalità e il carattere libero del loro fine, non ledono diritti soggettivi o interessi legittimi.
• Art. 101, 108 e 111: La Cost. sancisce l’indipendenza di ogni giudice e quindi anche di quello amministrativo, nonché l’indipendenza degli «istituti» e dei componenti della Corte dei conti e del Consiglio di Stato.
• Art. 102: Vieta l’istituzione di nuovi giudici speciali, ammettendo solo che presso gli organi giurisdizionali ordinari, vengano istituite «sezioni specializzate per determinate materie, con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura».
• Art. 103: «Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate.» La Cost. prevede ma non impone che altri organi di giustizia amministrativa vadano ad affiancare il Consiglio di Stato. Mantiene la giurisdizione della Corte dei Conti nella «materia di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge»: vi è dunque una riserva di giurisdizione per quanto attiene alla materia della contabilità pubblica, mentre spetta al legislatore individuarne altre eventuali. Il Legislatore può comunque derogare alla giurisdizione della Corte dei conti per particolari profili nella materia della contabilità pubblica.
• Art. 111: Afferma - il principio della riserva di legge in materia di processo; - che contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti è ammesso il ricorso per Cassazione per i soli motivi inerenti alla giurisdizione, mentre per quanto attiene alle sentenze pronunciate dagli «organi giurisdizionali speciali», è ammesso il ricorso in Cassazione anche per violazione di legge. - il principio del giusto processo: ogni processo, anche quelli riconducibili alla giustizia amministrativa, si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale; la legge ne assicura la «ragionevole durata». Nulla è detto in merito ai ricorsi amministrativi; il Legislatore dunque potrebbe anche vietarne l’esperibilità e, proprio perchè la tutela giurisdizionale è garantita come immancabile dall’art. 113 Cost., essa non può essere sostituita dai ricorsi amministrativi. Tuttavia, si ritiene compatibile con la Cost. il principio dell’alternatività del ricorso straordinario al Capo dello Stato rispetto a quello giurisdizionale attesa la volontarietà della scelta dell’interessato, il quale decide di utilizzare la via del ricorso straordinario in luogo di quella giurisdizionale. La regola della facoltatività dei ricorsi amministrativi ha delle eccezioni espressamente indicate dalla legge.

ADR (Alternative Dispute Resolution)

L’ordinamento talora introduce meccanismi di risoluzione non giurisdizionale delle controversie insorte tra privati o con l’amministrazione che gestisca rapporti di diritto privato, con esiti vincolanti per le parti e senza possibilità di “spostare” la giurisdizione.

• Art. 117, co 2, lett. l): Attribuisce la disciplina alla potestà esclusiva dello Stato.
• Art. 125: «Il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione è esercitato, in forma decentrata, da un organo dello Stato, nei modi e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica. La legge può in determinati casi ammettere il controllo di merito, al solo effetto di promuovere, con richiesta motivata, il riesame della deliberazione da parte del Consiglio regionale. Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo.»