Riassunto esame di Diritto dell'Unione Europea

Le esperienze di integrazione secondo il metodo della cooperazione intergovernativa

I passaggi che hanno segnato gli anni di vita delle istituzioni europee vanno dal Trattato di Parigi (1951) istitutivo della Comunità Europea del carbone e dell’acciaio, al Trattato di Lisbona (2007), fino alla riforma della governance economica per far fronte alla crisi economico-finanziaria. L’ideale di un continente europeo non più diviso si afferma sin dal XIX secolo, fornendo riflessioni a filosofi, pensatori e uomini politici. Per passare da questo al concreto, bisognerà aspettare la fine del secondo conflitto mondiale, a causa del quale, i politici dell’epoca si convinsero dell’ineluttabilità di un’integrazione europea che evitasse ulteriori eventi luttuosi.

Questo processo riguarda inizialmente gli stati dell’Europa occidentale; gli stati dell’Europa orientale danno vita a forme alternative di aggregazione militare (l’Organizzazione del Patto di Varsavia) ed economica (Comecon) facenti riferimento all’Unione Sovietica. Solo dopo la caduta del muro di Berlino (1989) e lo scioglimento dell’URSS (1991), tali stati parteciperanno all’integrazione.

Il metodo tradizionale o cooperazione intergovernativa

Gli stati partecipanti cooperano come oggetti sovrani, creando apposite strutture. Caratteristiche:

• Prevalenza di organi di Stati: persone che agiscono come rappresentanti dello Stato d’appartenenza e seguono le direttive impartite dal potere politico di tale Stato.
• Prevalenza del principio dell’unanimità: le deliberazioni sono assunte all’unanimità, di modo che ciascun Stato abbia la possibilità di opporsi (Potere di Veto).
• Assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti: le deliberazioni hanno natura di raccomandazioni; pertanto, non risultano vincolanti se non in rare eccezioni.
• Assenza di un sistema di controllo giurisdizionale.

Il metodo viene applicato in diversi settori, creando organizzazioni di tipo regionale:

• Settore militare: due organizzazioni di tipo militare per la difesa collettiva in caso di attacco armato: la UEO e la NATO.

UEO (Unione dell’Europa Occidentale): fondata col Trattato di Bruxelles (1948), aggiornato con gli Accordi di Parigi (1954); aderiscono come membri a pieno titolo dieci stati europei (Belgio, Francia, Germania, Grecia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Regno Unito). Altri stati partecipano ai lavori dell’organizzazione e altri godono dello status di membri associati, per un totale di 28 stati. L’organo principale è il Consiglio, composto dai rappresentanti permanenti degli stati o, quando si riunisce a livello ministeriale, dai Ministri degli esteri e della difesa. Le deliberazioni vengono prese all’unanimità.

NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico): fondata col Trattato di Washington (1949), alla quale aderiscono anche gli Stati Uniti d’America e il Canada. L’organo principale è il Consiglio del Nord Atlantico, composto dai rappresentati permanenti degli stati membri o, quando a livello ministeriale, dai Ministri degli esteri, dai Ministri della difesa o dai capi di Stato e di Governo. Le decisioni sono prese all’unanimità.

• Settore dell’integrazione economica: la sua creazione venne data dall’esigenza del Piano Marshall, piano di aiuti finanziari concesso dagli Stati Uniti d’America all’Europa Occidentale per favorirne la ricostruzione economica e il consolidamento politico in seguito al secondo conflitto mondiale. Con un’unica condizione: che la loro gestione avvenga in maniera coordinata fra tutti gli stati beneficiari.

OECE: creato per rispondere a tale condizione; composto da un gruppo di stati dell’Europa Occidentale tramite il Trattato di Parigi (1948). L’organo principale è il Consiglio, composto da un rappresentante per ogni Stato membro (in funzione della materia da trattare). Le deliberazioni adottate all’unanimità, salvo che il Consiglio non disponga altrimenti (in tal caso l’atto deliberato non si applica allo stato che ha espresso il voto contrario). Tra gli atti vi sono anche le decisioni, vincolanti per gli stati membri. Esauritasi la funzione originaria dell’OECE, alcuni stati membri in seguito a tale esperienza positiva optarono per forme di integrazione economica più avanzate, dando vita alle tre Comunità europee. Altri, preferirono l’idea di una semplice zona di libero scambio e istituirono, con la Convenzione di Stoccolma (1960), l’Associazione europea di libero scambio (AELE, più nota come EFTA).

• Settore politico, culturale e sociale: va ricordato il Consiglio d’Europa, il cui Statuto è approvato a Londra nel 1949 da dieci stati dell’Europa occidentale (attualmente gli stati membri sono 47).

I compiti: conseguire un’unione più stretta tra i suoi membri; salvaguardarne gli ideali e i principi e facilitarne il progresso economico e sociale. L’organo principale è il Comitato dei Ministri, nel quale siedono i Ministri degli esteri degli stati membri o i loro rappresentanti permanenti. Per le decisioni più importanti, è richiesta la maggioranza semplice dei componenti e l’unanimità dei votanti.

Lo strumento principale consiste nel predisporre e favorire la conclusione di convenzioni internazionali tra gli stati membri, aperte anche all’adesione di stati terzi.

Strumenti più rilevanti: Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU; del 1950), è un catalogo dei diritti dell’uomo, del rispetto dei quali si occupa la Corte europea dei diritti dell’uomo.

Integrazione secondo il metodo comunitario

Per superare il principio di unanimità e garantire maggior autonomia alle singole organizzazioni viene sperimentata un’innovativa forma di cooperazione.

Il metodo comunitario: Questo riporta differenti caratteristiche:

• Prevalenza degli organi di individui: le persone che siedono nelle istituzioni comunitarie principali (Parlamento europeo, Commissione, Corte di Giustizia, Corte dei Conti, in parte anche BCE) rappresentano se stesse, con opinioni e scelte indipendenti dallo Stato d’appartenenza. L’indipendenza è sancita da trattati istitutivi, che vietano agli stati di impartire direttive e sanzionano chi vien meno all’obbligo di indipendenza.
• Prevalenza del principio maggioritario: il consenso di tutti gli stati non è più vincolante, gli stati in minoranza sono comunque vincolati dall’istituzione.
• Ampiezza del potere di adottare atti vincolanti: gli atti non sono più solo raccomandazioni, diventano vincolanti.
• Sistema di controllo giurisdizionale di legittimità: sotto il quale vengono posti gli atti delle istituzioni; la loro legittimità è sindacata da un organo giurisdizionale inserito nella stessa struttura dell’organizzazione.

9 maggio 1950: è la data della nascita del Metodo Comunitario, oggi “La giornata dell’Europa”. Tale giorno, l’allora ministro degli esteri francese Robert Schuman, dichiara (Dichiarazione Schuman) un’Europa organizzata è indispensabile per la pace ma che non potrà crearsi tutta insieme bensì, tramite realizzazioni concrete (c.d. Europa dei piccoli passi).

1951 - Trattato di Parigi: istituzione della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio

La prima tappa: la CECA. Il Governo francese propone di mettere insieme la produzione franco-tedesca di carbone e acciaio sotto una comune Alta Autorità. La scelta del settore carbo-siderurgico è data dal fatto che i siti di produzione di tali materie si concentravano principalmente sul confine tra i due paesi (in conflitto) e in più perché questi costituivano i principali elementi per la produzione degli armamenti. La gestione comune avrebbe impedito di effettuare segretamente un riarmo ostile. La proposta, aperta ad altri stati, coinvolse gli stati del Benelux (Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo). L’Italia, arretrata economicamente e isolata politicamente, vide l’occasione di reinserirsi negli affari europei ed internazionali.

La proposta della Dichiarazione Schuman viene quindi accolta da sei stati: Francia, Germania, Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo e Italia. Tali stati danno vita alla Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), istituita col Trattato di Parigi (1951).

I caratteri della CECA

Presenta dei tratti molto originali, con una disciplina settoriale e una istituzionale.

• Disciplina Settoriale: istituzione di un Mercato Comune del carbone e dell’acciaio, un libero scambio tra gli stati membri; divieto di discriminazioni tra produttori, acquirenti e consumatori, sovvenzioni, aiuti statali alle imprese e pratiche restrittive della concorrenza.
• Disciplina Istituzionale: quattro istituzioni, l’Alta Autorità, il Consiglio speciale dei Ministri, l’Assemblea comune e la Corte di Giustizia.

L’Alta Autorità assume il ruolo centrale, è composta da nove persone, nominate dagli stati di comune accordo, in funzione della loro competenza professionale, i quali devono agire in piena indipendenza. Ai sensi dell’ART.14 del trattato istitutivo, può emanare decisioni e raccomandazioni con effetti vincolanti nei confronti sia degli stati membri sia delle imprese del settore carbo-siderurgico. Le decisioni vincolano in tutti i loro elementi mentre le raccomandazioni sono negli scopi.

Il Consiglio speciale dei Ministri è composto da un rappresentante del governo di ogni stato membro, ha funzioni consultive rispetto all’Alta Autorità, con parere vincolante solo per le materie previste su “parere conforme”.

L’Assemblea Comune è costituita dai rappresentanti dei parlamenti nazionali, ha funzioni consultive. La Corte di Giustizia esercita il controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti o dei comportamenti delle istituzioni e, soprattutto, dell’Alta Autorità.

La CECA si definisce quindi, un ente sovranazionale poiché è detentore dei poteri di governo esercitabili all’interno del territorio nazionale e nei confronti dei soggetti che vi operano.

1952 - Progetto di istituire la Comunità Europea di Difesa

Tentativo e fallimento della creazione CED (Comunità Europea di Difesa). Si cerca di applicare lo stesso metodo nel settore della difesa; a Parigi, il 7 maggio 1952 viene firmato il Trattato Istitutivo della CED. Prevedeva un organo (il Commissariato) in cui si sarebbero concentrate tutte le forze armate per la difesa della CECA.

Il trattato non entrò in vigore per il rifiuto francese, legato alla fine della Guerra d’Indocina, in cui era coinvolta e al fatto che l’affidamento delle forze armate e quindi della difesa ad un’unica entità, avrebbe comportato un’immediata e radicale perdita della sovranità per gli stati, andando contro la Dichiarazione Schuman e l’Europa dei piccoli passi.

1957 - Trattato di Roma: istituzione della CEE e della CEEA

Dopo il fallimento CED, si decide di rilanciare il processo di integrazione europea in occasione della Conferenza di Messina (1955), costituendo un comitato di studio presieduto da Henri Spaak. Il comitato viene incaricato di formulare proposte per allargare ad altri settori l’esperienza della CECA. Con un duplice progetto:

• Si avanza l’idea di un Mercato comune generale.
• Si propone un regime speciale per alcuni settori, in particolare relativo all’uso pacifico dell’energia atomica.

Il progetto porta alla firma a Roma (appunto, Trattato di Roma), il 25 marzo 1957 del Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea (CEE) e il Trattato che istituisce la Comunità Europea dell’Energia Atomica (CEEA, detta Euroatom). Ora, le comunità europee sono tre: CECA, CEE e CEEA.

Poiché l’obiettivo è la loro fusione, contemporaneamente ai trattati viene firmata la Convenzione su alcune istituzioni comuni alle comunità europee e l’8 aprile 1965 a Bruxelles, il Trattato che istituisce un Consiglio e una Commissione unici delle comunità europee. Tramite i quali le comunità hanno in comune le seguenti istituzioni: Commissione (che corrisponde all’Alta Autorità della CECA), Consiglio, Assemblea parlamentare e Corte di giustizia. I quali, esercitano però poteri distinti a seconda della diversa natura dei trattati istitutivi.

• Il Trattato CECA è un trattato legge, in quanto stabilisce in dettaglio la disciplina del mercato carbo-siderurgico. Il potere dell’Alta Autorità è amministrativo, ciò trova ruolo nella Corte di giustizia, simile al Conseil d’Etat francese, ossia un giudice amministrativo.
• Viceversa, il TCE è detto trattato quadro, il quale ha una disciplina meno definita e le istituzioni esercitano un potere legislativo.

L’allargamento dell’Unione Europea

• 1973: Danimarca; Irlanda; Regno Unito.
• 1981: Grecia.
• 1986: Portogallo; Spagna.
• Novembre 1989: La caduta del muro di Berlino apre la via all’ingresso in Europa degli stati dell’Est.
• 1995: Austria; Finlandia; Svezia.
• 2004: Cipro; Rep. Ceca; Estonia; Ungheria; Lettonia; Lituania; Malta; Polonia; Slovacchia; Slovenia.
• 2007: Bulgaria; Romania.
• 2013: Croazia.

Riduzione del deficit democratico vs. riemersione della condizione intergovernativa

Deficit democratico e conseguente ampliamento dei poteri parlamentari. La struttura istituzionale non risponde ai principi di democrazia parlamentare e rappresentativa, poiché l’organo con maggiori poteri, cioè il Consiglio, fa sì che venga rappresentato il potere esecutivo di ciascuno Stato membro ma non quello legislativo. Problema che non viene compensato dalla sola presenza dell’Assemblea Parlamentare.

Si assiste, quindi, ad un lento ampliamento dei poteri di quest’ultimo, per tappe:

• Trattati di Bilancio: del 22 aprile 1970 a Lussemburgo e 22 luglio 1975 a Bruxelles, attribuiscono all’istituzione parlamentare ampi poteri in merito all’approvazione del bilancio delle tre comunità.
• Suffragio universale diretto: per l’elezione del Parlamento Europeo da parte dei cittadini degli stati membri.
• Atto Unico europeo (AUE): firmato il 17 e il 28 febbraio 1986, trasforma l’Assemblea Parlamentare nel Parlamento Europeo. Vengono introdotti nuovi poteri A) procedura di parere conforme: impedisce al Consiglio di approvare determinati atti senza l’approvazione parlamentare. B) procedura di cooperazione: tramite il quale il Parlamento ottiene maggiori opportunità per influire sulle deliberazioni del Consiglio.
• TUE, 1992: aggiunge un’ulteriore procedura decisionale, la procedura di codecisione, per cui Consiglio e Parlamento non possono imporre la propria volontà sull’altro.
• Trattato di Amsterdam, 1997: estende ad altri settori la procedura di codecisione.
• Trattato di Lisbona, 2009: estende ulteriormente il campo d’azione della procedura di codecisione che diventa procedura legislativa ordinaria, questo implica che vada applicata di regola (gli atti devono essere adottati dal Consiglio e dal Parlamento insieme, si trovano sullo stesso piano), inoltre, i parlamenti nazionali sono chiamati a svolgere un ruolo di controllo e opposizione.

Tuttavia nelle c.d. procedure legislative speciali il Parlamento è solo consultivo, queste procedure trattano circa il 20% degli atti, mentre l’80% è della procedura legislativa ordinaria. Una delle procedure legislative speciali è la Procedura di Approvazione, che prevede che l’approvazione sia assunta dal Consiglio, ma il Parlamento in questo caso ha una sorta di diritto di Veto, può bloccare la decisione.

La riemersione della dimensione intergovernativa

La riduzione del deficit democratico sembra avvicinare l’Unione ad uno Stato Moderno, tale tendenza risulta però contraddetta dal progressivo recupero di una cooperazione in cui i singoli stati membri detengono poteri più consoni alla dimensione intergovernativa.

• Istituzione del Consiglio Europeo: un ulteriore organo rappresentativo degli stati membri, accanto e al di sopra del Consiglio. È l’ultima istituzione, perché fino al trattato di Maastricht non era nemmeno previsto un organo di questo tipo.
• Parigi, 9 e 10 dicembre 1974: viene istituzionalizzata la prassi di convocare riunioni tra le massime cariche politiche (i vertici) di ciascuno stato membro (definito, quindi, “Sistema dei Vertici”); Capi di Stato e di Governo decidono di “riunirsi, accompagnati dai ministri degli esteri, tre volte l’anno e ogni qualvolta risulterà necessario”. Queste riunioni divennero ordinarie, pur rimanendo al di fuori del contesto istituzionale.

Un altro campo in cui si manifesta tale riemersione:

• Le votazioni del Consiglio a maggioranza qualificata: essenziale in seguito agli allargamenti delle comunità. Poiché il principio dell’unanimità potrebbe portare a una situazione di blocco decisionale (soprattutto dal 1° luglio 2013 in cui gli stati membri divengono 28).

1992 - Trattato di Maastricht o Trattato sull’Unione Europea

Anche l’istituzione dell’Unione Europea avviene nel segno del metodo intergovernativo. Le forme di cooperazione tra stati membri benché collegate con l’attività della Comunità vengono svolte secondo il metodo della cooperazione intergovernativa, principalmente nei settori della Politica estera e in quello della Giustizia e affari interni, per i quali il TUE istituisce:

• Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC). (Titolo V; TUE.)
• Giustizia e Affari Interni.