Riassunto esame cultura politica e servizio sociale, prof. Baccetti, libro consigliato la tradizione civica nelle regioni italiane, Putnam

LA TRADIZIONE CIVICA NELLE REGIONI

ITALIANE (Putnam)

Prefazione

Il progetto di ricerca (durato 20 anni) prese avvio da alcune questioni fondamentali relative alla

teoria e alla pratica della democrazia. Al centro della trama ci sono due elementi critici: la

decentralizzazione del potere e il risvegliarsi dell’impegno civile.

1970 il governo decise di mettere in atto il dettato costituzionale che prevedeva l’ istituzione

dei governi regionali (REGIONI).

1970 Putnam decide di fare un primo sondaggio su un campione di neo-consiglieri di

diverse regioni italiane.

1975 insieme a Bob e Raffi c’è stato un secondo ciclo di interviste.

Inizialmente la ricerca si è focalizzata sulla continuità e sul cambiamento, utilizzando le

interviste del 1970 come termine di paragone per misurare lo sviluppo istituzionale, in seguito

l’attenzione si è spostata sulla comparazione effettuate nella dimensione dello spazio e non su

quella del tempo. Man mano si è capito che le differenze tra le regioni avevano radici

storiche.

La spiegazione del rendimento politico ed economico delle istituzioni risiede nel senso civico

emerge una grande differenza tra nord e sud:

• Nord funzionano meglio

• Sud funzionano peggio in quanto le regioni del sud sono in ritardo perché gli abitanti

sono malvagi

= intrappolati in una cultura politica che non li porta a cooperare tra loro non hanno

senso civico = scarso capitale sociale che non porta alla cooperazione

Anche un individuo dotato di molto senso civico, se viene inserito in una società priva di

senso civico, è destinato a comportarsi in modo non cooperativo, a violare le norme del

codice stradale, ad agire con egoismo ecc. ecc.

Sud riforma politica = avviare un circolo virtuoso che inneschi nei cittadini atteggiamenti non

egoistici nei confronti delle istituzioni riforma culturale.

I – Introduzione. Lo studio del rendimento delle

istituzioni

Scopo della ricerca = teorico, metodo di studio = empirico.

Un viaggio di studio

Seveso in Lombardia e Pietrapertosa in Basilicata sono le città di arrivo/partenza in questo

viaggio immaginario lungo l’Italia. Durante questo viaggio si possono scoprire le profonde

differenze storiche tra il punto di partenza e quello di arrivo.

Nel 1976 Seveso divenne famosa per il disastro ecologico causato da uno stabilimento

chimico che eruttò una nube tossica di diossina, investendo le case, le officine, i campi e gli

abitanti. Seveso = simbolo del rischio di un disastro ecologico.

A Pietrapertosa negli stessi anni la maggior parte degli abitanti vivevano ancora nei tuguri

di pietra e i cittadini battevano ancora il grano a mano; molti uomini del posto erano andari

a cercare un lavoro saltuario nei paesi del nord Europa.

In quel momento sia la gente di Seveso che quella di Pietrapertosa doveva far fronte a quelle

circostanze che vengono chiamate “beni pubblici” e “mali pubblici”. Le risorse

economiche, sociali e amministrative delle due città erano diverse ma in entrambi i casi la

gente aveva bisogno dell’aiuto dello stato.

Nei primi anni ’70 la risoluzione dei problemi della sanità e della qualità ambientale

divenne di competenza delle regioni.

Le ricerche effettuate nelle varie capitali regionali hanno rilevato le tante diverse realtà nel

funzionamento delle varie regioni.

Bari difficile trovare i funzionari della regione Puglia, difficile trovare la sede centrale,

impiegati stanchi e gli stessi pugliesi non nascondono il loro disprezzo verso

l’amministrazione regionale Vs

Emilia Romagna palazzo dalle pareti di vetro facile da trovare, portiere cortese

accompagna la gente nell’ufficio competente dove l’impiegato consulta un archivio

informalizzato relativo ai problemi e alle scelte politiche regionali.

Quali sono le condizioni per creare un’istituzione rappresentativa che sia forte, efficace e

responsabile? 1970 istituiti 15 nuovi organismi regionali dotati di strutture e mandati

costituzionali identici.

1976-77 gli organismi furono autorizzati a legiferare su molti problemi di carattere pubblico.

Alcuni anni prima erano state istituite altre 5 regioni a statuto speciale con poteri costituzionali

più ampi. Regioni a statuto speciale = caso a parte sotto alcuni aspetti ma rispetto all’indagine

sono da considerare alla pari delle

altre 15 regioni.

Sulla carta le regioni sono tutte identiche e dotate degli stessi poteri ma il contesto sociale,

economico, politico e culturale in cui i nuovi organismi si sono trovati a operare differiscono da

una regione all’altra in modo drammatico. Da un punto di vista sociale ed economico, alcune

zone erano annoverabili tra i paesi del Terzo mondo, mentre altre regioni erano pronte ad

entrare nell’era preindustriale motivo: tradizione politica diversa.

Il piano del viaggio

Le istituzioni forgiano la politica le istituzioni influenzano la politica in quanto forgiano

l’identità degli attori, il potere e le strategie.

Le istituzioni sono forgiate dalla storia la storia conta poiché è legata al percorso compiuto

cioè ciò che avviene prima condiziona ciò che viene dopo.

Considerare le istituzioni come:

a. Variabile indipendente = analizzare come il cambiamento istituzionale modifichi

l’identità, il potere e la strategia degli attori politici

b. Variabile dipendente = esaminare come il funzionamento delle istituzioni sia

condizionato dalla storia

N.B. tra queste due fasi c’è una terza ipotesi secondo cui il rendimento reale delle istituzioni è

modellato dal contesto sociale all’interno del quale esse operano cioè la stessa istituzione

funziona in modo diverso in contesti diversi.

ISTITUZIONI POLITICHE = insieme delle procedure che regolano il processo decisionale

collettivo e gli agoni politici in cui emergono si risolvono le divergenze. Ma dobbiamo

ricordare che le istituzioni sono strumenti per raggiungere degli scopi non solo per arrivare a

degli accordi il cittadino esige che i governi non solo prendano delle decisioni ma le mettano

in pratico.

Concetto di rendimento istituzionale si basa sul modello: richieste sociali interazione politica

governo scelte politiche realizzazione. Le istituzioni governative ricevono inputs e producono

outputs in risposta alle domande della società.

Per conseguire una performance di alto livello un’istituzione democratica deve essere

responsabile ed efficiente = responsabile nel prendere in considerazione le richieste degli

elettori ed efficiente nell’impiegare risorse limitate per venire incontro alle richieste.

Per spiegare la dinamica del rendimento istituzionale ci sono 3 correnti di pensiero:

1. Modello istituzionale = ingegneria istituzionale (John Stuart Mill) un governo

rappresentativo funzionante dipende dall’appropriato ordinamento delle parti formali e

da una certa dose di fortuna nella vita economica e negli affari istituzionali e una buona

struttura funziona anche nel caso la fortuna venga a mancare

2. Fattori socioeconomici (Dahl) la qualità di governo è legata ad una modernità sia in

termini temporali che spaziali. Fino a che una nazione non diventa moderna il

rendimento delle istituzioni non può raggiungere il livello prevalente attualmente nei

paesi sviluppati (se c’è disoccupazione, basso livello d’istruzione la democrazia non

attecchisce)

3. Fattori socioculturali Platone nella Repubblica sosteneva che i sistemi politici variano

a seconda della natura dei cittadini, quindi il funzionamento di un’istituzione politica

varia in base all’indole/ natura dei cittadini (relazione forte tra i costumi di una società e

la cultura politica). Tocqueville nell’opera La democrazia in America da importanza alla

connessione con i costumi di una società e l’esercizio della politica. Egli infatti fu

sorpreso dall’associazionismo in America forte partecipazione faceva funzionare le

istituzioni americane in modo più efficace rispetto a quelle europee = RISORSA

DELLA DEMOCRAZIA (il suo sinonimo diventa partecipazione).

N.B. i 3 fattori non sono isolati. Metodo di indagine

La ricerca ha trovato spunti ed esempi andando a curiosare per un ventennio nelle varie

regioni e immergendosi nell’ambiente locale. Le informazioni necessarie sono state ricavate

da una serie di ricerche, concentrare inizialmente su 6 regioni selezionate in modo da

rappresentare le profonde diversità del paese. In seguito lo studio è stato esteso a tutte le

altre regioni.

L’indagine comprende:

• 4 cicli di interviste condotte con i consiglieri regionali nelle 6 regioni selezionate

(1970-1989)

• 3 cicli di interviste personali a rappresentanti della vita locale condotte nelle 6

regioni prescelte (1976-1989) + un sondaggio nazionale compiuto per posta tra

rappresentanti locali (1983)

• 6 sondaggi eseguiti a livello nazionale e altri sondaggi compiuti tra gli elettori (1968-

1988)

• Esame di una massa di misure statistiche sul rendimento delle istituzioni in tutte le 20

regioni

• Esperimento per valutare la prontezza della risposta alla domanda dei cittadini (1983)

• Studio dei casi di politica istituzionale e di programmazione regionale nelle 6

regioni selezionate (1976-1989) + esame delle norme legislative emanate dalle 20

regioni (1970-1984)

II – Il cambiamento delle regole. Vent’anni di sviluppo delle

istituzioni La creazione delle Regioni

1860 Unità d’Italia

La varietà dei dialetti in uso era tale che non più del 10% di tutti gli italiani parlava la lingua

nazionale (le differenze dialettali non rendono facile la comunicazione). Una forte autorità

centrale era considerata il rimedio indispensabile per un nuovo stato nazionale le cui singole

parti si stavano integrando a fatica. Decentramento incompatibile con la prosperità e il

progresso politico.

Politica del trasformismo = sostegno necessario per mantenere la coalizione governativa

veniva acquistato ritoccando alcuni aspetti della politica nazionale, in modo da venire incontro a

esigenze locali. I sistemi di protezione clientelare a struttura gerarchica divennero il canale

attraverso cui assegnare lavori pubblici e ammorbidire il centralismo amministrativo.

I sistemi di controllo centrale negoziato sopravvissero durante tutto il periodo fascista abolite le

elezioni, i partiti, le libertà politiche ma rimasero al potere i tradizionali organi del potere

esecutivo e larga parte della vecchia classe dirigente.

Sia sotto la monarchia che sotto il Fascismo che sotto la Repubblica postfascista per i politici

lovali tutte le strade conducevano a Roma (= le decisioni erano rimesse al governo centrale).

Solo dopo la seconda guerra mondiale si ebbe un risorgere delle aspirazioni regionaliste.

Il mandato costituzionale di istituire le regioni fu attuato in breve tempo nelle 5 regioni a

statuto speciale

per diversi motivi:

• Regioni al confine

• Minoranze etniche

• Lingue diverse

• Popolazioni che fanno resistenza a diventare

italiani Dalla metà degli anni ’70 molte cose

cominciarono a cambiare:

• Economia italiana si sviluppò rapidamente

• Molti italiani emigrarono dal Sud verso il Nord

• La forza lavoro nel settore agricolo scese dal 42% al 17%

• Migliorò l’alimentazione

• Diminuirono di 2/3 l’analfabetismo e la mortalità infantile

Febbraio 1968 approvata la legge che regolava i meccanismi elettorali per i governi regionali a

statuto ordinario, seguita 2 anni più tardi dalla legge sui finanziamenti alle regioni.

Giugno 1970 elezione dei primi consigli regionali. Nei mesi successivi tutti i consigli elessero

il presidente regionale e la giunta e stesero uno statuto in cui vennero descritte la struttura, le

procedure e le competenze regionali.

N.B. passarono altri 2 anni prima che il governo centrale emanasse i decreti che autorizzavano

il trasferimento di poteri, risorse finanziarie e personale alle nuove istituzioni per cui le regioni

non iniziarono ad operare prima del 1/04/1972.

Luglio 1975 le forze regionaliste riuscirono a far approvare dal parlamento la legge 382 che

trasferiva alle regioni nuovi importanti funzioni.

In una lunga serie di incontri al vertice tra il giugno e il luglio del 1977 i rappresentanti dei

maggiori partiti raggiunsero un accordo su un pacchetto di leggi decreto 616 = prevedevano lo

smantellamento e il trasferimento alle regioni di 20000 uffici dell’amministrazione centrale,

vari ministeri ed enti sociali parastatali. Inoltre, all’amministrazione regionale fu assegnata la

responsabilità legislativa che riguardava diversi argomenti vitali. Le regioni amministravano ¼

dell’intero bilancio nazionale, trasferendo agli organismi regionali la piena responsabilità

amministrativa del sistema sanitario nazionale e del sistema ospedaliero.

I vertici politici regionali: «un nuovo modo di fare politica»

In seguito all’istituzione delle regioni nacque una nuova classe politica. La classe politica

regionale aveva subito una profonda depolarizzazione ideologica concezione più pragmatica

della gestione pubblica. Essa è attribuibile principalmente a una forte convergenza verso

centro-destra su una serie di questioni che erano state in precedenza all’origine di molte

controverse.

Dal ’45 alla fine degli anni ’80 politica italiana = forte polarismo/contrasto ideologico fra

partiti:

1. Democrazia cristiana (al governo)

2. Partito comunista (all’opposizione)

3. Partito socialista (ha rappresentato meno questo contrasto)

= società italiana divisa.

La polarizzazione della politica italiana nasce dalla polarizzazione mondiale. Il mondo era

diviso in 2 blocchi: democrazie occidentali e Unione Sovietica.

Il restringersi delle distanze ideologiche ha fatto nascere la tolleranza fra i vari partiti

conseguenza = miglioramento dei rapporti che ha reso più facile il raggiungimento di intese per

la soluzione di problemi concreti. Tutto ciò è collegato alla percezione delle priorità

istituzionali dei consiglieri.

Come si spiega che la cultura della classe politica regionale è cambiata in modo così

sorprendente in 20 anni? Tra le varie spiegazioni spiccano 3 ipotesi:

1. Rinnovamento elettorale i più focosi tra i consiglieri eletti nelle prime elezioni non

furono rieletti o furono rimpiazzati da esponenti più moderarti e/o più in sintonia con gli

elettori. Se questa ipotesi fosse valida ciò che cambiavano non erano le opinioni ma la

composizione del consiglio regionale

2. Politica nazionale forse la classe politica italiana durante gli anni ’70 e ’80 è diventata

più centrista e realista. Questa interpretazione è messa in discussione dal perdurare o

dall’accentuarsi della polarizzazione partitica nell’opinione pubblica e nell’elettorato in

quello stesso periodo

3. Socializzazione istituzionale è ipotizzabile che la partecipazione ai problemi della

regione abbia convinto i protagonisti a passare dal dogmatismo ideologico al

pragmatismo più consensuale. Delle 3 ipotesi questa è la sola che implica che la

riforma istituzionale è stata consequenziale per la politica regionale, dal momento che

ha fornito un luogo di incontro dove i leader politici potevano arrivare ad un accordo con

gli avversari sui problemi pratici dell’amministrazione regionale.

Il rafforzamento dell’autonomia regionale

Dopo il 1976 l’autonomia e l’identità istituzionale delle regioni hanno avuto un forte sviluppo

(es. potere legislativo).

Con l’acquisizione di più potere e più autonomia i politici regionali sono sempre meno

disposti ad accettare la linea politica dettata da Roma, soprattutto se è in contrapposizione con

gli interessi della regione. L’emergere di un sistema politico regionale autonomo traspare nei

contatti dei consiglieri durante una qualsiasi giornata lavorativa. Il consigliere è diventato un

rappresentante effettivo della regione.

I rapporti tra le regioni e il governo sono migliorati in modo notevole durante gli anni ’80. A

partire da quel momento le battaglie che accompagnarono la nascita delle regioni sono

diventate un ricordo del passato.

La preoccupazione per il crescente deficit nel bilancio attribuito dalle autorità centrali

all’irresponsabile inefficienza delle regioni, ha indotto l’amministrazione centrale a chiedere dei

tagli nelle entrate regionali. Le autorità regionali però hanno fatto osservare che i

finanziamenti provenienti dallo stato sono in gran parte vincolati nella destinazione da leggi

statali molto dettagliate.

1981 massimi esponenti di tutte le regioni costituirono la Conferenza dei presidenti della

regione allo scopo di avere un foro nel quale poter esporre al governo le proprie idee. Con

l’avvicinarsi del 1992 e del Mercato unico europeo, le regioni hanno cercato anche di influire

direttamente sulle decisioni prese a Bruxelles.

La logica del decentramento è diventata autonoma, cosicché le regioni dopo 2 decenni agiscono

come un centro di vita politica italiana reale, autonomo e sempre più distinto.

Mettere le radici: la Regione e il suo elettorato

Alla fine degli anni ’70 e negli anni ’80 in molti regionalisti (soprattutto del Sud) ci fu una

sensazione di speranze frustate, progetti infruttuosi, occasioni mancate e ore perse. Quindi,

cominciò a diffondersi un senso di depressione, a causa di:

• Procedure burocratiche lente ed inefficienti

• Impiegati spesso demotivati, poco qualificati e professionali

• Mancanza di coordinazione tra i vari enti

• Progetti poco utili e irrealizzabili

Molti dei problemi amministrativi nascono da carenze legate al personale il Parlamento aveva

stabilito che il personale degli organismi regionali dovesse essere trasferito soprattutto dai

ministeri romani e dagli enti parastatali, impedendo alle regioni di assumere personale

selezionato direttamente. In molt