Riassunto esame comunicazione pubblica, prof. Ducci, libro consigliato Relazionalità consapevole, Ducci

Comunicazione pubblica

istituzionale e sociale

PARTE 1: Relazionalità consapevole - La

comunicazione pubblica nella società connessa

Capitolo 1: PA e cittadini dalla modernità alla dopo-modernità

Nel passaggio dalla società moderna a quella post-moderna alcuni concetti chiave

sono mutati e hanno creato un contesto sociale per cui la comunicazione delle

pubbliche amministrazioni è diventata centrale. Questo mutamento è dovuto alla

globalizzazione e all’evoluzione delle tecnologie che hanno investito ambiti

fondamentali come la sfera pubblica, la cittadinanza, i sistemi di rappresenta e di

governance delle democrazie occidentali, che hanno avuto un notevole impatto sulla

PA (Pubblica Amministrazione).

La società moderna: Stato-nazione, pubblico/privato, cittadinanza

L’inizio della società moderna (trattata sociologicamente da Weber, Durkheim, Pareto,

Marx, Parsons) è da identificare con la rivoluzione francese e l’ascesa della borghesia,

l’industrializzazione e l’urbanizzazione (nascita delle grandi città, spostamento dalle

campagne alle città che hanno portato ad una crescita della partecipazione dei

cittadini nella vita sociale attraverso il lavoro industriale), fino a fine anni Ottanta.

• Stato-nazione: nella società moderna, allo Stato viene comunemente riconosciuto

un ruolo centrale, in quanto regolatore e garante dell’esercizio dei diritti di

cittadinanza nei confronti dei cittadini, delle organizzazioni, della società civile in

generale, verso i quali instaura un rapporto sostanzialmente di tipo asimmetrico. Tale

asimmetria è di fatto espressione di una società che gradualmente è investita dal

processo di divisione del lavoro e di specializzazione funzionale, con conseguente

differenziazione di compiti e funzioni nei vari ambiti di vita, lavorativi e non. Il

Weber,

processo di razionalizzazione caratterizza fortemente la società moderna (

1965) e permea tutti gli aspetti principali della vita associata: dall’economica alla

dimensione valoriale, dalla politica alla scienza, dai rapporti familiari alle arti. Lo

Stato-nazione, burocraticamente organizzato, sviluppa funzioni di regolazione sia dei

processi produttivi sia dei processi di riproduzione sociale e la sua evoluzione

culmina nel welfare state esempio di iper-razionalizzazione organizzativa. Il welfare

state garantisce dei servizi di pubblica utilità ai cittadini considerati di primaria

necessità (per esempio riguardanti la sfera della salute, che una volta era privato,

ora lo Stato inizia a farsene peso). Lo stato nazione è un insieme di principi in cui

credere. Il welfare state è lo stato che si occupa del benessere, di tutti gli aspetti che

sono considerati diritti fondamentali dei cittadini in quel particolare momento storico.

Lo stato-nazione ruolo-guida nella società “complessa” differenziazione

funzionale/legittimazione culturale nascita organizzazione burocratica.

Parsons

• Pubblico/privato: identifica una netta distinzione tra pubblico e privato, nel

quale il termine “pubblico” ha finito per indicare le attività dello Stato (riguarda

l’intera popolazione) e il termine “privato” gli ambiti della vita economica e delle

relazioni personali che ricadono al di fuori del suo controllo diretto. Nella vita

pubblica gli individui sono tenuti a controllare gli impulsi emozionali, i sentimenti,

contrariamente alla vita privata in cui invece si dispiegano rapporti più intimi e

personalizzanti. Vengono così nettamente distinti i contesti e le relazioni in cui ci si

aspetta che gli individui assolvano una responsabilità collettiva, mentre la

dimensione emozionale deve essere contenuta in pubblico. Nell’esempio medico-

paziente ripreso da Parsons il professionista deve saper distinguere l’orientamento

verso la collettività dall’orientamento verso l’interesse privato, il rapporto medico

paziente deve rimanere sulla sfera pubblica, il medico è un funzionario con visione

universalistica del servizio pubblico.

Donati

• Cittadinanza: secondo Paolo il concetto di cittadinanza moderna (associato

un legame politiche che significa appartenenza ad uno

al periodo 1789 - 1989) è “

Stato-nazione che si va costruendo come regime democratico; essa rappresenta, per

così dire, la «sintesi collettiva» della società civile borghese (sfera privata); è la

costruzione di un sistema a partire dalle comunità civili ”. Durante questo periodo

abbiamo due concetti ideali di cittadinanza, il concetto liberale e il concetto

socialista, ponendosi reciprocamente in alternativa.Il riferimento universalistico

comune tra questi due concetti sono le radici di stampo positivistico, corrispondenza

fra micro (singoli individui, gruppi, associazioni) e macro (istituzioni, PA). La

cittadinanza è sentirsi parte di uno Stato-nazione, che è un regime democratico e

non totalitario. Il rapporto tra stato e cittadini nella modernità è strettamente basato

sulla legittimazione culturale che sottende l’idea di Stato-nazione, una netta

distinzione tra sfera pubblica e sfera privata, e una cittadinanza fondata su principi

universalistici.

La burocrazia moderna

Teoria della burocrazia di Max Weber Economia e società, Weber

(in 1922):

considera l’amministrazione burocratica un modello ideale di forma organizzativa dello

stato occidentale moderno “razionale”, nel ruolo di regolazione e di prestazione,

esercita il potere legale che è legittimato dal sociale, potere importante perché di tipo

razionale. L’uomo agisce in maniera razionale, e lo sviluppo di questo suo pensiero

razionale è simbolo chiave della modernità. L’amministrazione burocratica è una delle

massime espressioni della razionalità moderna.

• I principi della burocrazia di Weber sono:

Osservanza delle regole:

• per non minare la fiducia che i cittadini possono avere

nelle istituzioni, accettarle, comprenderle e rispettarle;

Principio di competenza:

• le persone che lavorano nell’ambito burocratico devono

manifestare precise competenze che determinano anche il corretto svolgimento

delle pratiche e la fiducia dei cittadini nei loro confronti;

Specializzazione funzionale:

• ogni ruolo prevede una specifica funzione, che deve

essere resa chiara ed evidente ai cittadini e agli stessi burocrati;

Principio gerarchico:

• è giusto che le persone con maggiore numero di competenze

abbiano un ruolo più importante rispetto ai sottoposti, l’apparato amministrativo

è concepito come una piramide che si basa sulle competenze, ogni livello deve

rispettare e riconoscere pienamente il livello superiore, ed essere in grado di

guidare il livello inferiore, il ruolo è importante e deve essere rispettato, e i ruoli

sono connessi tra loro;

Riservatezza:

• cioè che si svolge nella dimensione privata deve rimanere riservata;

Segreto d’ufficio:

• ogni settore ha delle informazioni che devono rimanere segrete

nella PA per una questione di sicurezza, per evitare che alcuni soggetti privati

accedano a questi elementi anche per volontà criminale o per nuocere alla PA.

Oggi abbiamo una situazione capovolta perché si parla di totale trasparenza

grazie alle nuove leggi, quindi si è superato totalmente il segreto d’ufficio, con la

concezione opposta che più informazioni circolano, maggiore sarà la fiducia dei

cittadini nelle istituzioni.

L’agire razionale del personale amministrativo e dei funzionari in particolare si traduce

nella frequentazione di corso di studi al fine di acquisire elevata competenza e

specializzazione, superamento di prove di qualificazione e concorsi, dovere di fedeltà

all’ufficio, lealtà ad uno scopo oggettivo impersonale, obbedienza ai superiori in

quanto “ordinati” a comandare, in virtù del ruolo che rivestono (in modo impersonale)

e non delle caratteristiche soggettive o della volontà della singola persona. Emerge un

quadro ben preciso del corpo dei funzionari che include un prestigio di ceto

(riconosciuti come persone importanti con particolari competenze), carica vitalizia

(non venire licenziati), carriera, stipendio fisso, controlli continui. Weber fa un elogio

ombra indivisibile della

della burocrazia e della sua superiorità tecnica, definita come “

democrazia di massa in sviluppo”, basata su principi quali rapidità, pubblicità degli

atti, continuità, discrezione, coesione, riduzione tensioni e contrasti, calcolo costi,

prevedibilità (ogni ruolo è prevedibile e le attese devono corrispondere al

comportamento) e affidabilità (massima efficienza ed efficacia). Ne emerge che l’agire

amministrativo sembra altamente prevedibile e affidabile. Weber parla però anche

debolezze del suo modello

delle , in particolare sostiene che la burocratizzazione

dello Stato consenta di soddisfare l’estensione dei diritti e doveri della democrazia di

massa, ma contenga anche elementi che potrebbero ostacolare la democrazia come

partecipare ai processi decisionali. Inoltre la burocrazia corre il rischio di diventare

essa stessa un’istituzione di potere dotata di propri interessi e logiche di

conservazione. La burocrazia è tanto più perfetta quanto più si “disumanizza”, quanto

più cioè rende i rapporti impersonali e anonimi escludendo sentimenti e risentimenti, i

costi umani potrebbero essere notevoli, come lo sviluppo di un senso di alienazione e

anche di sopraffazione, in nome de rispetto acritico delle gerarchie (rischio di regimi

totalitari).

Il modello di burocrazia è di tipo gerarchico-piramidale e privilegia processi ascrittivi,

top-down

l’emanazione di direttive e l’esercizio di un comando secondo modalità

(dall’alto verso il basso), è un approccio piramidale e verticista, fatto di comandi.

L’“alto” si preoccupa che il “basso” abbia acquisito queste informazioni; è necessario

trovare lo strumento adatto per assicurarsi che arrivi l’informazione giusta al momento

giusto per poter svolgere in maniera corretta le proprie funzioni. Il processo inverso,

bottom-up , di acquisizione di informazioni dal basso, dai livello gerarchici inferiori a

quelli superiori, è solo di tipo regolativo, è considerato sostanzialmente come feedback

negativo. Bisogna porre attenzione anche alla quantità di informazioni inviate, se si

inviano troppe informazioni si ha lo stesso problema di quando c’è mancanza di

comunicazioni, un altro problema è la mancanza di cura e di attenzione per il processo

di comunicazione, e l’assicurarsi che questa sia stata ricevuta dal destinatario. Il

sistema è quindi prevalentemente chiuso, tendente alla conservazione e alla stabilità,

è troppo autoreferenziale e ridotto ad uno scambio di informazioni ed energie con

l’ambiente.

Le critiche al pensiero di Weber

Lo scarto tra attese teoriche (modello ideale weberiano) e conseguenze di fatto, così

come è stato rilevato che la burocrazia non si è realizzata in modo omogeneo nelle

diverse nazioni e che sostanziali differenze sono riferibili alla diversità dei contesti

sociali, alla variabilità dell’ambiente in cui opera. Le esperienze di funzionamento di

Robert

amministrazioni pubbliche appaiono diverse, se non opposte, da quelle attese.

K. Merton mette in rilievo come i soggetti non sono necessariamente consapevoli delle

conseguenze delle proprie azioni e che quindi non sempre lo scopo soggettivo con cui

agiscono nelle organizzazioni dà luogo a un’azione oggettivo corrispondente (o

coincidente). In tal senso egli distingue tra effetti anticipati dell’azione, che definisce

funzioni manifeste in cui avviene tale corrispondenza, ed effetti non anticipati,

dunque non attesi, non voluti e il più delle volte non riconosciuti dai soggetti, ovvero

funzioni latenti

conseguenze o . Le funzioni manifeste sono chiare e riconoscibili, è

possibile prevedere l’azione dei funzionari quando lo scopo soggettivo coincide con

l’azienda oggettiva corrispondente. Cioè quando lo scopo personale coincide con

l’azione che compio all’interno dell’amministrazione, sono simpatetico con l’azione che

devo svolgere, allora tutto funziona bene. Quando lo scopo del soggetto si scosta

allora l’azione non funzione correttamente. Ci sono delle funzioni latenti legate al ruolo

del burocrate che non vediamo in maniera cara, e rappresentano gli effetti non

anticipati. Le funzioni latenti sono:

• Incapacità addestrare di adattarsi al nuovo (deformazione professionale, rigidità,

rifiuto di stare al passo con i tempi in un settore in continua evoluzione);

• Ritualismo burocratico , un sostanziale e diffuso conformismo, la rigida disciplina

rischia di diventare fine a se stessa riducendo in realtà l’efficienza della burocrazia

stessa, è l’abitudine a fare cose sempre nello stesso modo;

• Spirito di corpo e orgoglio di mestiere : se i regolamenti interno sono stati escogitati

per minimizzare dannose competizioni, in realtà potrebbe crearsi una tendenza dei

burocrati a difendere i propri interessi costituiti piuttosto che ad assistere gli utenti e

i superiori;

• Contrastanti aspettative della burocrazia e dell’utenza : si può verificare un

irriducibile contrasto tra il modo di procedere del burocrate e le aspettative

dell’utente (la burocrazia si aspetta pazienza ed educazione dall’utente, ma l’utente

si aspetta un certo comportamento dalla burocrazia in quanto le dinamiche

burocratiche non gli appartengono).

Merton sostiene che se all’interno della struttura burocratica un trattamento personale

sostituisse il trattamento impersonale previsto dal regolamento, ciò provocherebbe

diffusa disapprovazione e accuse di favoritismo e nepotismo.

La sfera pubblica moderna Jurgen Habermas

Il concetto di sfera pubblica di (1962) rappresenta la teoria per

eccellenza a cui si fa riferimento per comprendere come si è creata e sviluppata quella

che ancora oggi viene definita “opinione pubblica”. Habermas con sfera pubblica

intende uno spazio ideale per discorsi e pratiche discorsive a carattere pubblico, vale a

dire accessibili, i cui confini non sono nettamente tracciabili. La sfera pubblica è

l’arena discorsiva in cui si dibattono temi e problemi della società, quindi, come già

detto, temi di interesse generale che riguardano i cittadini. La sfera pubblica

habermasiana si estende a molti ambiti del sociale, quindi non si limita solo alla

dimensione politica. La nascente borghesia nel Seicento e nel Settecento, diventa

protagonista della sfera pubblica, creando e curando spazi come i circoli e caffè

letterari, in cui dare vita a conversazioni tra privati riuniti in pubblico che esprimevano

le loro opinioni su tanti temi, fra cui in particolare e in modo critico sull’attività dello

Stato, su questioni politiche rilevanti che riguardano la vita dei singoli cittadini e la

realtà del mercato, dell’economia. Questa dinamica seconda Habermas col l’avvento

dei media di massa (radio, televisione, cinema, oltre alla già esistente stampa) porta

ad una maggiore democratizzazione delle informazioni, la popolazione può

vedere/ascoltare la visione delle istituzione da un lato. Ma dall’altro i media di massa

acquisiscono sempre più potere, arrivano all’intera popolazione, e rappresentano un

luogo di potere. Le rappresentazioni offerte dai media sono non più stimolate dal

basso, dall’arena discorsiva in cui si generavano le opinioni. TV e radio creano una

cornice interpretativa, i media di massa rappresentano anche la sfera pubblica.

Il passaggio alla dopo-modernità: crisi dello Stato-nazione e della distinzione

pubblico-privato

L’impianto moderno sinora illustrato entra progressivamente in crisi nel momento in

cui tendono a intensificarsi i suoi caratteristici processi, messi in luce dai classici della

sociologia, quali la differenziazione sociale (Durkheim 1893), la mercificazione (Marx

1867), la razionalizzazione (Weber 1922). Inoltre, il processo di globalizzazione, in

seguito allo sviluppo dei mezzi di comunicazione, dall’evoluzione dei mass media e

diffusione della rete Internet e all’impiego dell’Informazione Communication

Technology (ICT).

Archille Ardigò

• (1990) descrive cinque punti nodali della complessità con tendenza

all’iper-complessità di ispirazione luhmaniana, qui si ricordano prestando attenzione

gli aspetti che hanno attinenza con la comunicazione pubblica, cioè il ruolo dello

dalla complessità

Stato, delle PA, e il rapporto tra istituzioni e cittadini (

all’ipercomplesità).

Luhmann

• mette in luce elementi che caratterizzano l’organizzazione sociale:

l’accentuata differenziazione ha infatti investito le istituzioni dando vita a una

crescente distinzione funzionale di compiti e funzioni. Si sviluppa in modo

esponenziale il welfare state, si assiste ad una moltiplicazione di enti, strutture e

articolazioni dei sistemi burocratici. Con l’aumento dei compiti dello Stato si sono

andate sviluppando organizzazioni private aventi il fine di supportare o sostituire lo

Stato stesso nei relativi adempimenti. Assume quindi centralità la comunicazione fra

le numerose componenti del sistema pubblico e fra queste e l’ambiente (cittadini,

associazioni, imprese, ecc). Una comunicazione però che non può più essere intesa e

configurarsi in modo lineare e diretto, bensì in modo intrecciato e indiretto. Il

passaggio della produzione meccanica (a cui si riferiva Weber) alla produzione

elettronica, informatica e telematica, supportata da