Riassunto esame Comunicazione pubblica e istituzionale, prof. Comunello, libro consigliato Relazionalità consapevole, Ducci

Relazionalità consapevole

Capitolo 1: Pa e cittadini, dalla modernità alla dopo modernità

Per comprendere le caratteristiche e le prospettive della comunicazione pubblica, è opportuno richiamare l’evoluzione del sistema della Pubblica Amministrazione (PA), del suo ruolo nel contesto sociale e del suo rapporto con l’ambiente, nel passaggio dalla società moderna alla società dopo-moderna. Le differenze sostanziali tra le due epoche, il cambiamento profondo legato al processo di globalizzazione e all’evoluzione delle tecnologie, hanno prodotto un notevole impatto sulla PA, producendo un cambiamento che ha spinto ad adottare prospettive teoriche differenti, tutt’ora in continua evoluzione.

1.1 – La società moderna: Stato-nazione, pubblico/privato, cittadinanza

Il pensiero sociologico pone una distinzione tra società tradizionale (pre-moderna), società moderna e una società che si pone oltre la modernità, nella quale siamo immersi attualmente. L’inizio della società moderna è identificabile con la rivoluzione francese e l’ascesa della borghesia di fine settecento, sviluppatosi nel periodo della prima industrializzazione. Nella società moderna allo Stato viene riconosciuto un ruolo centrale, in quanto regolatore e garante dell’esercizio dei diritti di cittadinanza nei confronti dei cittadini, verso cui si instaura un rapporto di tipo asimmetrico. Tale asimmetria è dovuta al fatto che la società è stata investita da un processo di divisione del lavoro e di specializzazione funzionale, per Durkheim infatti si ha il superamento del principio della solidarietà meccanica, a favore del principio della solidarietà organica. Se nella società tradizionale le unità sociali erano simili e tutte ugualmente subordinate ad un’unica unità superiore, con la modernità di afferma di criterio della differenza. Alla Gemeinschaft, la comunità caratterizzata da rapporti intimi, si contrappone la Gesellschaft, forma di associazione moderna in cui i rapporti sono settoriali, distaccati, fondati sul contratto.

Il processo di razionalizzazione caratterizza la società moderna, e permea gli aspetti principali della vita associata, dall’economia alla politica e alla scienza. Questo processo si incarna nell’affermazione dello Stato nazionale, gli apparati statali tendono a crescere e aumenta la capacità del governo di dirigere gli affari pubblici. La burocrazia diventa la massima espressione della razionalità organizzativa, mentre lo stato-nazione sviluppa funzioni di regolazione dei processi produttivi e dei processi di riproduzione sociale, evoluzione che culminerà nel welfare state.

Secondo il pensiero struttural-funzionalità di Talcott Parsons, lo stato-nazione assume il ruolo di attore fondamentale dei rapporti economici, sociali e politici nella società complessa. Per Parsons questa complessità emerge dalla differenziazione funzionale del sistema sociale, e la burocrazia costituisce l’esempio del vantaggio adattivo che la differenziazione offre alla società. Tale vantaggio si ha usando la società possiede forme di legittimazione culturale e questo avviene in un paese quando la nozione di nazione è accettata dai cittadini. Quindi la legittimazione culturale è la condizione preliminare per un’organizzazione burocratica e costituisce la base su cui si fonda il rapporto tra cittadini e istituzioni nella modernità.

Lo stato moderno è l’attore dominante della sfera pubblica, che viene considerata distinta dalla sfera privata. Per sfera pubblica, concetto habermaisiano, si intende lo sviluppo dell’opinione pubblica nella società moderna, mentre per Parsons, con l’affermazione dello stato-nazione il termine pubblico ha finito per indicare le attività dello stato, mentre il termine privato gli ambiti della vita economica e delle relazioni personali. La netta distinzione tra pubblico e privato si caratterizza per un diverso modo di agire e di controllare le emozioni: nella vita pubblica gli individui sono tenuti a controllare gli impulsi emozionali, nella vita privata invece si dispiegano rapporti più intimi. Parsons richiama inoltre l’attenzione sul ruolo dei funzionari, che nel momento in cui interagiscono con gli utenti dei servizi pubblici, sono tenuti a considerarli detentori di uguali diritti di cittadinanza, ad esplicitare quindi una visione universalistica e non particolare dell’agire nel contesto pubblico.

Il concetto di cittadinanza moderna è infatti costruito sulla distinzione tra pubblico e privato, e si esplica come separazione tra stato e società civile. La cittadinanza moderna è un legame politico che significa appartenenza ad uno stato-nazione che si va costruendo come regime democratico, rappresentando la sintesi collettiva della società civile borghese. Nella società moderna è possibile individuare due fondamentali concezioni ideali della cittadinanza: quella liberale e socialista, che pongono in alternativa ponendo un modo di intendere il rapporto tra società civile e sistema politico-amministrativo nei termini di del rapporto tra individuo e stato. Nello stato democratico si incarna l’universalismo moderno, con radici di stampo positivistico, idealistico e pragmatico, un universalismo fondato su una corrispondenza fra macro (istituzioni) e micro (singoli individui).

Nel contesto sociale moderno i rapporti tra Stato e cittadini trovano una solida base nella legittimazione culturale che sottende l’idea di concetto di cittadinanza, che si fonda su principi universalistici. Ciò caratterizza l’impianto moderno: sono i cosiddetti legami forti basati sul senso di reciprocità e di valori universalistici che conferiscono durevolezza e stabilità alle dinamiche organizzative e al rapporto tra sistema PA e ambiente.

1.2 – La burocrazia moderna

Il modello di burocrazia come sistema organizzativo che caratterizza lo stato-nazione trova la sua massima teorizzazione nella sociologia comprendente di Marx Weber. L’amministrazione burocratica è la forma organizzativa dello stato occidentale moderno con l’obiettivo di svolgere il ruolo di regolazione di specifiche esigenze del sociale, e di prestazione, esercitando quello che Weber definisce il potere legale. Weber ritiene che la società capitalistica moderna sia dominata dall’agire razionale, un agire orientato allo scopo e al valore, che si basa su una forte metodicità e neutralità affettiva, per cui le decisioni devono essere prese in base a calcoli di costi e benefici, escludendo qualsiasi emotività.

Il potere viene legittimato dal principio della legalità: l’obbedienza a un superiore si attua in virtù di una nomina legale. La burocrazia è infatti organizzata in base a determinati principi:

• L’osservanza delle regole
• Il principio di competenza, che viene attribuito a ogni ufficio in virtù del quale questo è chiamato ad agire
• La specializzazione funzionale, la stabile suddivisione di compiti e poteri di ufficio
• Il principio gerarchico
• La riservatezza, ovvero il segreto di ufficio

L’agire razionale del personale amministrativo si traduce nella frequentazione di corsi di studi al fine di acquisire elevata competenza e specializzazione. Emerge quindi un quadro ben preciso delle professioni amministrative e la condizione dei funzionari si delinea con prestigio di ceto, possibilità di carriera, non detenzione degli strumenti del proprio lavoro e l’essere sottoposti a controlli continui. Si comincia così a delineare l’identità professionale dei burocrati, e un corpo di funzionari che rappresentano la base del modello di amministrazione burocratica razionale, per Weber inevitabile, tanto da definirla l’ombra invisibile della democrazia di massa.

La superiorità tecnica del sistema burocratico consente: rapidità, univocità, pubblicità degli atti, continuità, discrezione, coesione, riduzione di tensione e contrasti. Gli attori agiscono osservando le regole, dando luogo a un massimo grado di efficienza ed efficacia del sistema. Per Weber le debolezze del modello sono il rischio che i fattori di superiorità delle moderne burocrazie possano rivelarsi delle minacce per l’uomo. Ritiene che la burocratizzazione dello stato consenta di soddisfare l’estensione di diritti e doveri della democrazia di massa, ma contenga anche elementi che potrebbero ostacolare la democrazia come partecipazione ai processi decisionali. Il corpo dei funzionari potrebbe esercitare un potere di fatto per cui la riservatezza rischia di produrre avversione alla pubblicità e alle indagini, dando luogo a una chiusura verso le interferenze esterne e difesa da eventuali critiche.

Altra criticità è il sorgere del profilo umano, in quanto la burocrazia è più perfetta tanto più è disumanizzata, e i costi umani in questo senso potrebbero essere alienazione e sopraffazione. Il modello di burocrazia di Weber ha forti analogie con l’Organizzazione Scientifica del Lavoro di Taylor, sono entrambe di tipo gerarchico-piramidale, privilegiando processi ascrittivi, l’emanazione di direttive e l’esercizio di un comando in modalità top-down. Vari autori hanno messo in evidenza lo scarto tra le attese teoriche (modello ideale weberiano) e le conseguenze di fatto: le esperienze di funzionamento di amministrazioni pubbliche appaiono diverse: vi sono funzionari e operatori non sufficientemente competenti e preparati, uffici che non raggiungono i risultati prefissati, cittadini insoddisfatti delle prestazioni che ricevono. Si arriva perfino a considerare l’aggettivo burocratico con un’accezione negativa.

Nel sottolineare l’importanza delle azioni dotate di senso, Merton mette in rilievo come i soggetti non siano necessariamente consapevoli delle conseguenze delle proprie azioni, e che quindi non sempre lo scopo soggettivo con cui agiscono nelle organizzazioni dà luogo ad un’azione oggettiva corrispondente. In tale senso egli distingue tra effetti anticipati dell’azione, che definisce le funzioni manifeste, ed effetti non anticipati, ovvero non attesi, ovvero le conseguenze o funzioni latenti. Le principali funzioni latenti del sistema burocratico:

• Incapacità addestrata di adattarsi al nuovo da parte dei funzionari (estremo formalismo)
• Ritualismo burocratico, diffuso conformismo
• Spirito di Cirio e orgoglio del mestiere: tendenza dei burocrati a difendere i propri interessi
• Contrastanti aspettative tra la burocrazia e l’utenza

Merton sostiene che se all’interno della struttura burocratica un trattamento personale sostituisse il trattamento impersonale, ciò provocherebbe diffusa disapprovazione e accuse di favoritismo e nepotismo. Per Merton quindi i modelli organizzativi della burocrazia dovrebbero essere più flessibili, ponendo attenzione ai vincoli e agli spazi di discrezionalità dei soggetti nell’ambito dell’agire amministrativo, ridimensionando l’idea della razionalità assoluta dell’agire weberiano.

1.3 – La sfera pubblica moderna

In Storia e critica dell’opinione pubblica Habermas con sfera pubblica intende uno spazio ideale di discorsi e pratiche discorsive a carattere pubblico (accessibili) i cui confini non sono nettamente tracciabili. La sfera pubblica è l’arena discorsiva in cui si dibattono temi e problemi della società. Essa nel corso del tempo si configura secondo criteri differenti a seconda del modo in cui gli argomenti vengono suggeriti, dei soggetti che ne sono promotori e guida, del contesto in cui avvengono tali conversazioni e degli strumenti di comunicazione utilizzati.

Sin dalle origini, la sfera pubblica si basa sulla pubblicità, essa si pone tra lo stato e la società civile, svolgendo in tal senso un ruolo di mediazione. Habermas mette in evidenza che la nascente borghesia nel seicento e nel settecento diventa protagonista della sfera pubblica, creando e curando spazi come i circoli e caffè letterari in cui dar vita a conversazioni tra privati riuniti in pubblico. Questa è quindi una sfera pubblica nata dai privati borghesi, che assume una funzione via via sempre più politica, ponendosi tra stato e società civile e facendosi portatrice delle richieste di quest’ultima nei confronti del primo. Essa è composta da tutti gli elementi che compongono il discorso collettivo, e si articola in tematiche che vanno dalle più superficiali, fino a quelle che assumono rilevanza critica.

Lo strumento di comunicazione in auge è la stampa, principale mezzo con cui contrastare e superare il precedente predominio politico-culturale dell’aristocrazia e superare il precedente predominio socio-culturale dell’aristocrazia. Tale arena discorsiva subisce una radicale trasformazione con l’avvento dei mezzi di comunicazione di massa (radio e televisione). Il rapporto tra la sfera pubblica e la società si inverte perché i nuovi mezzi impongono in quale modo i frame della discussione pubblica, diventano agenzie di rappresentazione dell’opinione pubblica. Le istanze dal basso trovano così una minore possibilità di essere inserite nella dimensione pubblica.

1.4 Il passaggio alla dopo-modernità: crisi dello stato-nazione e della distinzione pubblico/privato

L’impianto moderno entra in crisi nel momento in cui tendono a intensificarsi i suoi processi caratteristici, quali la differenziazione sociale, la mercificazione, la razionalizzazione, e il processo di globalizzazione, che gradualmente si acutizza in seguito allo sviluppo dei mezzi di comunicazione. Secondo il pensiero struttural-funzionalità di Niklas Luhmann la società passa a un livello di complessità crescente con rischio di iper-complessità. Ardigò per descrivere questo cambiamento descrive cinque punti nodali della complessità con tendenza all’ipercomplessità:

• Il pensiero neo-razionalista di Luhmann mette in luce la crescente ed elevata numerosità degli elementi che caratterizzano l’organizzazione sociale: la differenziazione ha investito le istituzioni dando vita a una crescente distinzione funzionale di compiti e funzioni, verificandosi una progressiva estensione dei campi di competenza e di intervento dello stato.
• Con l’aumento dei compiti dello stato si sono andate sviluppando organizzazioni private aventi il fine di supportare o sostituire lo stato. Si sono così formate due forme parallele di Welfare: quello statale e quello privato/semi-privato, che è possibile leggere in termini di integrazione (l’attività non profit va a completare quella delle amministrazioni) o di contrapposizione (lo stato si dimostra incapace di assicurare con efficienza servizi di pubblica utilità o di promuovere cause di interesse dell’intera comunità).
• Le modalità di intreccio fra tali elementi. I modelli complessi di organizzazione sociale sono ugelli che intrecciano rapporti largamente indiretti mediati, tra le moltitudini crescenti di elementi del sistema di riferimento. In questo modo assume centralità la comunicazione fra le numerose componenti del sistema pubblico, e fra queste e l’ambiente, una comunicazione che però viene a configurarsi in modo intrecciato è indiretto.
• Il terzo processo è il crescere delle asimmetrie tra istituzioni e sistemi parziali, e le deboli capacità di adattamento cognitivo e di controllo consensuale della gente. Questo fenomeno si verifica in particolare con il passaggio dalla produzione meccanica alla produzione elettronica, informatica e telematica.
• Il crescere dei flussi di pensiero riflessi sulle prassi, nella direzione che è stata chiamata della progressiva mentalizzazione della vita sociale, e con la revisione di saperi già dati per scontati, insieme al crescere delle specializzazioni sia linguistiche che di competenze nei contenuti.

L’asimmetria tra istituzioni e cittadini trova un’intensificazione al punto da rischiare di creare una frattura, che si manifesta anche nell’uso di codici linguistici di tipo specialistico oltre che in modalità pragmatiche di relazione che tendono ad allontanare il cittadino dalle amministrazioni. Diminuisce inoltre la possibilità di controllare l’operato delle istituzioni e quindi sorgono problemi di legittimazione delle istituzioni. Si arriva quindi a un progressivo indebolimento dello stato nazione, con il moltiplicarsi delle istituzioni all’interno dello stato e l’intensificarsi del processo di globalizzazione. La macropolitica basata sull’antagonismo tra grandi gruppi sociali perde rilevanza rispetto alla micropolitica fatta di relazioni di potere nei diversi contesti sociali.

Questo indebolimento si colloca all’interno del processo di globalizzazione, processo dov’essi incontrano le antinomie. Della postmodernità, sintetizzabili come tendenza alla centralizzazione e alla decentralizzazione che portano a considerare tale fase storica come fortemente caratterizzata dall’incertezza. Nel processo di globalizzazione lo stato-nazione quindi non è più riconosciuto come un livello di aggregazione e come punto di riferimento centrale. Al tempo stesso si è gradualmente modificata la distinzione moderna tra sfera pubblica e sfera privata, a causa dell’intensificarsi dei flussi informativi, con il crescente ruolo dei media nella sfera pubblica, ma anche con la crisi strutturale del welfare state. Non è più possibile sostenere che la sfera pubblica sia tutto ciò che ricade sotto il controllo diretto dello stato, piuttosto diventa un luogo complesso in cui interagiscono, cooperano o entrano in competizione diversi attori – stato, istituzioni private non profit – associazionismo.

1.5 – La sfera pubblica dopo-moderna: dalla rappresentazione dei mass-media alla post-rappresentazione nei social media

Con lo sviluppo dei mezzi di comunicazione...