Riassunto completo VDL scienza dell'amministrazione 12 CFU - Prof. Nicolò Conti

ARG. 1 – PARADIGMI DI ORGANIZZAZIONE

AMMINISTRATIVA E PERCORSI DI CAMBIAMENTO NELLA

P.A.

LEZIONE 1: ALLE ORIGINI DELLA P.A.

REGIMI ANTICHI (IMPERO ROMANO, ANTICA GRECIA)

presenti nell’Impero

Gli apparati di tipo amministrativo e fiscale erano già Romano e Greco e

servivano per la realizzazione delle grandi opere, p.es. le vie di comunicazione, gli acquedotti, le

opere pubbliche di grande importanza. Queste opere naturalmente avevano bisogno di essere

pianificate, controllate e finanziate a livello centrale. La pubblica amministrazione svolge da sempre

dell’estrazione delle

una funzione primaria, quella risorse dalla società, quella che oggi

chiameremmo fiscalità (ad esempio quanto chiedere in termini di contributi, come distribuire la

fiscalità tra i cittadini), conformemente a queste regole devono poi essere applicate le sanzioni

laddove le stesse non fossero rispettate dai cittadini.

LE MAGISTRATURE DI ESTRAZIONE LOCALE DEI SIGNORI FEUDALI

Successivamente a una fase di declino di grandi imperi dell’antichità, nasce una sorta di

frammentazione geografica e del potere politico; in particolare inizia quella lunga fase che

associamo con il feudalesimo, dove abbiamo un vasto numero di magistrature locali che hanno

L’età feudale rappresenta

competenza su ristretti territori che coesistono in maniera orizzontale.

un’esistenza del potere politico e civile, affiancato dal potere religioso e quindi una

anche In quest’epoca

frammentazione del potere fra più entità. abbiamo una negazione di tutti i principi

della moderna burocrazia, un esercizio del potere personalistico da parte del Signore feudale.

LE CORPORAZIONI NELLE CITTA’-STATO

Abbiamo poi uno sviluppo successivo degli antecedenti della burocrazia in senso moderno, in

particolare le corporazioni nelle città-stato. In Italia le città-stato hanno avuto un ruolo molto

importante, in particolare nel centro-nord Italia, dalla Toscana in su, pensiamo a città-stato come

Firenze, Genova o Venezia, quindi si tratta di stati sovrani che hanno un’estensione geografica

contenuta a quella urbana che hanno adottato una forma di autogoverno, incentrata fortemente

sulla figura della corporazione. Le corporazioni erano, in sostanza, forme di rappresentanza di

interessi particolaristici e corrispondevano a diverse attività di tipo mercantile, artigianale, quindi una

corporazione, ad esempio, per coloro i quali lavoravano i filati o le pelli, etc. Le corporazioni

negoziavano decisioni sulla base anche di compromessi. Le arti, la conoscenza, il commercio

hanno vissuto una grande espansione grazie al contributo di queste città-stato, ma la modernità ha

rappresentato anche una parabola negativa, poiché come vediamo ai giorni nostri, quello che

prevale sulla forma organizzativa del potere è una forma nazionale con un’estensione territoriale più

ampia di quella della città-stato.

LE ASSEMBLEE DEI CETI E LE GRANDI MONARCHIE

Dalla fase di frammentazione del potere alla fase di frammentazione territoriale che attraversa tutto

il medioevo fino agli inizi della modernità, segue poi un processo di concentrazione del potere con

la nascita delle grandi monarchie europee. All'interno di queste monarchie europee le assemblee

rappresentano un po’ la forma successiva alle corporazioni delle città-stato,

dei ceti cioè una forma

ancora di rappresentanza di interessi particolaristici, che tuttavia perdono sempre più di importanza,

al consolidarsi del potere del sovrano e in particolare con la trasformazione delle grandi monarchie

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in monarchie assolute, vale a dire quelle forme in cui il sovrano gode di un potere assoluto, non

mediato o addirittura di un potere riconosciuto come per investitura diretta divina.

Abbiamo mappato la presenza di alcuni antecedenti storici della burocrazia in senso moderno. I

bisogni ai quali questi antecedenti rispondevano sono in certa misura analoghi a quelli della

burocrazia moderna (garantire la corretta applicazione della legge e garantire una buona fiscalità)

ma comunque questi apparati amministrativi hanno una connotazione profondamente diversa

rispetto alla moderna burocrazia.

LE BUROCRAZIE MODERNE

Perché avere delle burocrazie diverse rispetto agli antecedenti storici che abbiamo citato?

>Innanzitutto cambia il contesto di riferimento. Abbiamo lo sviluppo delle cosiddette monarchie

che contraddistinguono tutta l’età moderna fino alla

(processo di accentramento del potere politico),

contemporaneità. Non sempre a queste monarchie corrisponde una nazione di riferimento, perché

spesso corrispondono molte nazioni. Si pensi ai moderni imperi, come ad esempio quello austro-

ungarico, all’interno di questo vasto impero convivevano diverse nazioni. Lo stato italiano è uno stato

nazionale in quanto pur in presenza di alcune minoranze nazionali, come ad esempio quella del Sud

Tirolo, in cui per la stragrande maggioranza viene condivisa la stessa lingua e presenta gli stessi

tratti culturali.

A questo processo di forte aggregazione e concentrazione del potere in imperi multinazionali che

caratterizzano una prima fase della modernità segue una fase di nuova frammentazione su base

nazionale. Si pensi per esempio alla frammentazione dell'impero asburgico dopo la Prima guerra

mondiale, il quale venne suddiviso in molti stati secondo il principio di appartenenza nazionale

(l'Austria, l'Ungheria, la Croazia, etc.). Questo tipo di divisioni caratterizza tutta la fase moderna fino

alla contemporaneità e diciamo che a monarchie geograficamente molto estese, si sostituiscono via

via delle monarchie con dei confini territoriali più circoscritti.

>A questo processo corrisponde anche la sottrazione di potere ai signori feudali ed alla Chiesa.

Certamente il caso italiano è il caso più emblematico, ma tutte le monarchie hanno conosciuto un

processo di progressiva emarginazione della chiesa, se non altro del potere politico. Questo è

avvenuto perché, affinché un moderno stato si costituisca, è necessario che tenga sotto controllo e

riesca ad emarginare il potere di organizzazioni concorrenti. Stessa necessità di emarginazione per

quel che riguarda le corporazioni urbane perchè possono finire per creare un problema di

particolarismo eccessivo.

>Il potere unico e nazionale del monarca si consolida, quindi, le monarchie nazionali aumentano. A

questo punto si crea il problema della sopravvivenza di queste monarchie le quali subiscono una

costante minaccia da parte delle altre monarchie concorrenti. Per poter sopravvivere è necessario

dotarsi di forti apparati militari, ad es. attraverso il sistema della leva obbligatoria. Tutto questo

comporta una concentrazione delle risorse della monarchia nelle spese belliche. Il finanziamento

dell’apparato militare crea un’esigenza di accresciute entrate fiscali che solo una burocrazia meglio

organizzata può effettivamente assolvere.

LO STATO MODERNO E LA P.A.

Lo stato moderno è essenzialmente una forma organizzativa del potere che si struttura attraverso

una complessa rete istituzionale, un sistema di regole, nonché dei confini territoriali ben definiti. Lo

Stato moderno è caratterizzato dai seguenti elementi:

1) Accentramento dei poteri: La nascita degli stati moderni va di pari passo con il consolidarsi

delle monarchie nazionali, proprio perché al processo di definizione del potere politico su base

nazionale, corrisponde anche la necessità di esercitare questo controllo non solo a livello centrale

tipicamente dove risiede il sovrano, ma anche nelle periferie. Il monarca, quindi, deve dotarsi di

L’apparato

istituzioni e apparati amministrativi. amministrativo deve essere in qualche modo

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controllato da figure di fiducia del sovrano, che in alcuni casi prendono il nome di Segretari di

Stato (antecedenti dei ministri e dunque della moderna struttura di governo della democrazia).

2) Principio di territorialità: definizione di chiari confini territoriali entro i quali far valere la legge

monarchica.

Impersonalità nell’applicazione della legge:

3) quindi in maniera neutrale ed oggettiva.

Progressivamente al sostegno dell'attività militare e all’estrazione fiscale, si aggiungono nuove

funzioni civili per le burocrazie pubbliche, in particolare abbiamo:

➢ funzioni nel campo economico (perché la potenza militare si alimenta attraverso il drenaggio di

risorse economiche) in particolare per regolamentare e incentivare gli scambi economici. Tra gli

interessi economici rientrano anche le conquiste coloniali, in particolare è il caso della Francia e

dell’Inghilterra, i cui imperi d’oltremare, diventano vastissimi nel corso dei secoli. A questo

potremmo aggiungere anche le accresciute conoscenze in campo tecnico- scientifico, vale a dire

il processo di industrializzazione che ha le sue origini in Inghilterra, ma che poi si espande in tutto

il continente europeo;

l’attività assistenziale.

➢ L'igiene pubblica e Si riduce la capacità di intervento della Chiesa, in

particolare quel ruolo anche assistenziale che era stato presente per lungo tempo. A questo

compito che viene meno, lo stato moderno comincia a intervenire a favore anche degli strati più

disagiati del popolo. Tutto ciò, naturalmente, crea un accentramento del potere che non conosce

pari nelle fasi storiche precedenti. 3

LEZIONE 2: MODELLO IDEAL TIPICO DI BUROCRAZIA

–

IL MODELLO IDEALTIPICO DI BUROCRAZIA fine 800 inizio 900

è l'autore che, attraverso un’osservazione del processo di strutturazione della moderna

Weber

burocrazia, nonché attraverso una riflessione su quelli che dovrebbero essere i tratti ideali di una

burocrazia in senso moderno, elabora un modello “Ideal tipico”; questo non si traduce in maniera

fedele in alcun contesto nazionale e in nessun momento storico, ma certamente è un modello che

può essere preso a riferimento. Questo modello ha le seguenti caratteristiche:

1. I burocrati moderni devono attenersi a principi di razionalità e legalità, applicati al perseguimento

dello scopo. Vale a dire, una volta sanciti gli obiettivi e un quadro delle regole, il burocrate deve

applicare il tutto in maniera razionale, senza interferenze di altro genere.

nell’applicazione delle disposizioni. Una

2. Altro principio è quello universalistico della neutralità

volta che il quadro delle regole viene definito a livello statale, queste devono essere applicate in

maniera universalistica a tutti i cittadini e non più su basi personalistiche.

3. in quanto sempre più nelle assunzioni viene richiesta una

Il principio di specializzazione,

competenza tecnica accertata attraverso il reclutamento meritocratico, tipicamente il concorso

pubblico, non più secondo il principio di vicinanza del burocrate al potere politico.

4. . Anche in presenza di forme di decentramento è

Principio della gerarchia della centralizzazione

necessario, tuttavia, che esista una centralizzazione che corrisponda alla capitale amministrativa,

nella quale risiedono alcune istituzioni centrali dello Stato. La moderna burocrazia viene

rappresentata come una struttura piramidale - la gerarchia.

LIMITI AL MODELLO BUROCRATICO DI AMMINISTRAZIONE

- La chiusura corporativa della burocrazia, vuol dire che la burocrazia invece che agire

nell’interesse pubblico sempre più si fa auto rappresentante dei propri interessi e quindi degli

interessi della classe media in quanto rappresentanti.

- La burocrazia è largamente refrattarietà alla valutazione del suo agire. Verificare i risultati,

è essenziale. Pensiamo, ad esempio ad una politica a favore dell’ambiente. E’ importante

invece,

stabilire se quella politica ha ottenuto il risultato che era stato individuato, per esempio di riduzione

dell’inquinamento da polveri.

- La de-responsabilizzazione del burocrate all'interno della vasta macchina amministrativa.

L’ingerenza della politica nel reclutamento dei burocrati.

- Vediamo che la politica esercita forme

di pressione molto forti sulla pubblica amministrazione, già dalla fase di reclutamento.

DEL PROCESSO DECISIONALE

PROBLEMATICITA’ (natura decisioni, razionalità, eredità

del passato, flusso disordinato)

A questi limiti del modello burocratico di amministrazione si sommano delle problematicità inerenti

tutto il processo decisionale che quindi vede coinvolti politici e amministratori, in particolare per

quel che riguarda la natura delle decisioni.

Le decisioni sono spesso dettate da preferenze per esempio di natura ideologica, decisioni che

risentono molto delle proprie visioni del mondo. La razionalità assoluta prevede tutta una serie di

che l'informazione di cui dispone il decisore sia un’informazione completa e

precondizioni, per es.

laddove vi sia carenza di competenza, ma necessità di prendere una decisione, vi sarà un principio

di razionalità limitata e non assoluto. Inoltre, si è visto che le decisioni risentono sempre

dell'eredità del passato, è difficile avere delle totali discontinuità, quindi anche laddove vi siano

errori che sono stati commessi in passato, questi spesso vengono reiterati. Le decisioni avvengono

in un flusso decisionale spesso disordinato. La rappresentazione è come un cestino della

spazzatura, dove entrano dei rifiuti non differenziati, in maniera disordinata per natura, per tipo di

decomposizione, etc. In politica, gli stimoli entrano in maniera disordinata e i risultati finali possono

essere molto diversi da quelli attesi all’origine. 4

LEZIONE 3: PERCORSI DI SVILUPPO DELLA P.A.

ELEMENTI DI SVILUPPO STORICO

1. Centralizzazione (maggiore in Francia e Italia, più contenuta in Gran Bretagna, Stati Uniti e Germania).

Uno dei principi cardine della burocrazia moderna è quello della Questo processo

centralizzazione.

in certi casi trova delle forme di resistenza. Per esempio nella Gran Bretagna vi era una certa

consuetudine da parte della monarchia di delegare alla piccola nobiltà terriera la gestione

amministrativa delle periferie del Regno e quindi qui, il processo di centralizzazione subì delle forme

. La centralizzazione ha avuto degli esiti differenziati anche a seconda del sistema che

di resistenza

consideriamo; al giorno d'oggi alcuni paesi si presentano ancora in una forma federale. La Francia

viene presa come lo ed è per l'appunto un caso dove la forza

stato centralizzato per eccellenza

della monarchia francese sotto diversi regnanti, tra cui in particolare si distingue Luigi XIV, ha

realizzato questo processo di centralizzazione vincendo sulle resistenze dei poteri periferici.

2. Integrazione della borghesia negli uffici (prima in Gran Bretagna, Stati Uniti e Francia, successivamente in

Germania e Italia).

Un altro elemento tipico dello sviluppo storico della burocrazia della pubblica amministrazione è

dell’integrazione della borghesia negli uffici,

quello assegnazioni su base personalistica.

senza più

Questo avviene:

in alcuni casi, per un'alleanza che il regnante realizza con la borghesia alle spese dell’aristocrazia,

-

in certi casi cioè l’aristocrazia viene vista dal regnante come un ostacolo al suo assolutismo

In altri casi, al contrario, abbiamo avuto un’apertura progressiva dei pubblici uffici alla borghesia,

-

senza che l’aristocrazia venisse completamente esautorata.

per le difficoltà nel creare uno stato unitario. Quindi, a diverse

Il processo è tardivo nel caso italiano

velocità, ma si assiste comunque ad un’apertura alla burocrazia dei pubblici uffici.

3. Reclutamento meritocratico (esteso in Francia, Gran Bretagna, Germania e Italia, limitato negli Stati Uniti).

questo è un altro elemento di sviluppo, perché uno dei principi della

Reclutamento meritocratico,

burocrazia moderna è quello di superare la detenzione dei pubblici uffici dietro un corrispettivo

economico o di ereditarli: bisogna realizzare un principio di selezione strettamente meritocratico (es.

concorso pubblico). Questa forma di reclutamento risulta estesa in alcuni paesi come la Francia, la

Gran Bretagna, La Germania, l'Italia, ma più limitata in alcuni contesti come ad esempio quello

americano. prevale fino a tardo ‘800 è piuttosto un reclutamento su base

Nel modello americano quello che

personalistica. Si tratta del cosiddetto - sistema delle spoglie. Le spoglie sono quelle

spoils system

posizioni da attribuire di cui i governanti dispongono nel momento in cui hanno realizzato una vittoria

elettorale e possono distribuirle a figure ad essi vicine per ripagare, per esempio, dell'impegno

profuso nella fase elettorale o perché considerati elementi che meglio possono realizzare la politica

del governo. Questo tipo di sistema subisce una correzione intorno al 1880, proprio perché si

legifera in maniera tale da ridimensionare la portata di questo sistema che comunque continua ad

esistere fino ai nostri giorni. Nel momento in cui viene eletto il Presidente degli Stati Uniti, egli

dispone di un certo numero di spoglie, quantitativamente molto consistente, oltre che

qualitativamente perché questi appunto ricoprono gli uffici di dirigenza più alta. Il funzionario resta

in carica quanto il Presidente. 5

TRE FATTORI FACILITANTI PER L’INTRODUZIONE DI UNA RIFORMA AMMINISTRATIVA

1. Presenza di una crisi o di una pressione esogena, quindi esterna, che renda impraticabili le

vecchie prassi. Questo si è realizzato, attraverso le grandi crisi economiche, es. quella degli

anni '70, a seguito dello shock petrolifero o ancora a partire dagli anni '90 con il processo di

unificazione monetaria in Europa. E’ stato sostenuto da alcuni autori molto

2. Presenza di una leadership politica autorevole.

riconosciuti, come Crozier, che la p.a. è una complessa macchina che non è in grado di

autogenerare un