Riassunto completo VDL scienza dell'amministrazione 12 CFU - Prof. Nicolò Conti

LEZIONE 2: LA STRUTTURA DEI MINISTERI IN GRAN BRETAGNA

La Gran Bretagna viene assunta a modello di riforma amministrativa. In particolare, le condizioni politiche rendono molto forte l'implementazione di nuovi paradigmi organizzativi, soprattutto durante il governo di Margaret Thatcher. Quello della Thatcher è un governo lungo, 12 anni, quindi la volontà politica e la stabilità del governo comportano uno scenario favorevole.

La Gran Bretagna si caratterizza per la creazione di agenzie esecutive separate dai ministeri (detti Dipartimenti). Queste agenzie sono rette da Direttori Generali, i quali vengono nominati e delegati a specifiche funzioni da parte dei Ministri. Il direttore generale negozia con il Ministro gli obiettivi, gli standard dei servizi e l'uso delle risorse nell'ambito di accordi-quadro. I termini di questi accordi devono essere specifici e accessibili al pubblico. Delegare alle agenzie fa sì che i ministeri

abbiano soprattutto un ruolo di regolazione, vigilanza e controllo sulle attività. Ogni Agenzia pubblica rende noto il suo rapporto annuale che presenta i risultati ottenuti (business plan), oltre a una previsione di attività e di spesa per il lungo periodo (corporate plan). Permettono, da un lato il monitoraggio da parte del Ministro, dall'altro un'attività di vigilanza da parte del cittadino. Una larga parte di attività e servizi d'interesse pubblico erogati dalle agenzie, non sono più offerti da personale reclutato attraverso concorso, ma piuttosto da personale proveniente dal settore privato. Le Agenzie si distinguono dai quangos (organizzazioni quasi-governative) pubblico ma al di fuori dei confini ministeriali (es: Gruppo di esperti sull'Aids che svolge funzioni di consulenza a favore del Governo per gli interventi di prevenzione e lotta all'Aids). Le Agenzie, nel caso britannico,

Godono di maggiore flessibilità organizzativa rispetto ai Dipartimenti, in particolare per quel che riguarda il reclutamento, i contratti di impiego, le progressioni di carriera, i premi e le politiche salariali. Questa flessibilità programma di agencification si accompagna poi a un vasto processo di privatizzazione: nel 1995 due terzi del settore pubblico risultavano ormai privatizzati;

Gli assetti della sfera politica del Ministero:

• nel caso della Gran Bretagna, dove abbiamo un sistema parlamentare, i Ministri con portafoglio prendono parte al cosiddetto "Cabinet" (quello che in italiano chiamiamo Consiglio dei Ministri).
• non esiste un Gabinetto del Ministro, il Ministro non ha un'organizzazione di staff che lo coadiuva o almeno non in modo permanente, poiché ciascun ministro può avvalersi di consulenti ma questi non configurano una struttura stabile;

ciò a differenza dal caso italiano;

• I ministri sono poi affiancati da Viceministri che svolgono un ruolo di cerniera tra il vertice politico e la burocrazia, poiché c'è bisogno di creare una sorta di raccordo tra sfera politica e burocratica;

STATI UNITI

Gli Stati Uniti da sempre sono caratterizzati come amministrazione a rete e quindi da alta frammentazione organizzativa. Il modello americano è un modello di organizzazione per Agenzie dotate di alta autonomia e legate, mediante delega, ai Ministeri i quali hanno una funzione di indirizzo e controllo (detti Dipartimenti nel caso americano). Questo controllo è un'attività complessa, perché alcune agenzie hanno assunto un carattere di autonomia, di prestigio e d'autorevolezza tale da superare quella del Ministero di competenza (si pensi all'FBI e ai suoi rapporti con il Dipartimento della Giustizia), difficile il controllo e l'eventuale sanzione. Le singole Agenzie tengono

rendendorapporti diretti con il Congresso (è l'organo legislativo del Governo federale degli Stati d'America), oltre che con i gruppi d’interesse. Questa capacità delle Agenzie è qualcosa che permette di bypassare il Dipartimento di riferimento. I quangos (organizzazioni quasi governative) sono presenti in gran numero e, a differenza delle agenzie amministrative, sono regolati dal diritto privato e godono quindi di maggiore flessibilità limitando sempre più l’attività e la capacità d’intervento dei Dipartimenti. Gli assetti della sfera politica del Ministero: - I Dipartimenti sono guidati dai Ministri (detti Segretari); hanno un forte nesso di dipendenza dal Presidente. Il caso americano è un caso di Presidenzialismo, il Presidente viene eletto direttamente dai cittadini. Non a caso, la scelta del termine Segretari è proprio una scelta terminologica che ben rivela qual’ è il tipodi relazione; i Segretari sono delegati del Presidente, egli ne dispone come vuole;
• Al di sotto dei Segretari vi sono i sottosegretari, i vice sottosegretari e i segretari-assistenti che svolgono principalmente un ruolo di cerniera con i vertici burocratici (come abbiamo visto nel caso della Gran Bretagna con i viceministri);
• I vertici burocratici sono di nomina prevalentemente politica (spoils system); vale a dire il Presidente, una volta eletto, ha diritto di nominare un buon numero di alti dirigenti federali e questo, naturalmente, gli dà la possibilità di esercitare anche un controllo maggiore della macchina burocratica; il mandato del funzionario di nomina presidenziale si esaurisce nel momento in cui si esaurisce il mandato presidenziale;
• Come nel caso inglese, anche nel caso americano non esiste il Gabinetto del Ministro, ma i Segretari possono avvalersi di consulenti che non configurano una struttura stabile. Non vi è interesse ad autonomizzare isingoli ministeri e a dargli potere d'indirizzo politico, perché questo potere è fortemente concentrato nelle mani del Presidente. ITALIA A partire dagli anni Novanta sono stati avviati dei processi di decentramento molto importanti, oltre che di privatizzazione e agenzificazione. Il ministero è, nell'ordinamento Italiano, la struttura di vertice dell'Amministrazione statale preposta ad un determinato settore della pubblica amministrazione. Riguardo ai compiti e le politiche effettivamente svolte dai ministeri, esistono attività prevalenti (che caratterizzano dunque i diversi ministeri) e attività trasversali (che riguardano tutte le strutture ministeriali). Le funzioni prevalenti possono essere di: - regolazione e controllo; - programmazione; - coordinamento. Le funzioni trasversali sono quelle di: - raccordo interistituzionale; - assistenza tecnica alle istituzioni politiche; - gestione interna. Gli assetti della sfera politica del Ministero: -

Ministeri sono disegnati come strutture piramidali, articolate intorno a una catena di comando di tipo verticale: sotto ai ministri vi sono il segretario generale e i sottosegretari che fungono da cerniera tra il vertice politico e la macchina burocratica. In posizione di staff al ministro sono collocati gli uffici di diretta collaborazione il cui operato risulta strumentale. Vi è anche un Gabinetto Ministeriale con funzioni di indirizzo politico.

Un'importante innovazione ha riguardato, negli anni '90, l'organizzazione ministeriale per la costituzione di Dipartimenti. Questa ha riguardato l'organizzazione fondamentale dei Dipartimenti, se l'assetto dipartimentale non è stato poi attuato da tutti i Ministeri; al contrario, la situazione si presenta a macchia di leopardo.

FRANCIA

In Francia vi è una forma di Governo semi-presidenziale. Uno stato tradizionalmente accentrato (preso addirittura a modello di stato centralizzatore) che

solo molto tardi, cioè a partire dagli anni Ottanta, ha avviato processi di riforma di decentramento. Il primo segnale di un'inversione di tendenza riguarda la figura dei Prefetti (una figura tipica della centralizzazione) che ha cessato di essere l'ufficiale esecutivo dello Stato presso gli enti locali e quindi hanno perso tutta una serie di competenze. Questo processo è stato accompagnato anche ad un importante processo di privatizzazione. Un ridimensionamento delle competenze nei vari settori, tra cui quello economico e sociale delle istituzioni dello Stato. Vengono create delle Agenzie (centres de responsabilité), ma con minore flessibilità e autonomia dal Ministero rispetto ai paesi anglosassoni. Il rapporto di cosiddetto "esser legati dipendenza" delle agenzie dal ministero rimane piuttosto stringente, ancora a logiche tipiche del settore pubblico. Le Agenzie negoziano con il Ministro delle convenzioni triennali che fissano obiettivi ecosti dei servizi, quindi minore flessibilità e maggiore dipendenza rispetto al caso inglese. Gli assetti della sfera politica del Ministero: - I Ministeri sono guidati dai ministri che fanno parte del Consiglio dei Ministri che è il principale organo decisionale del Governo. Il sistema semipresidenziale è tale per cui, a seconda degli esiti elettorali delle presidenziali e delle legislative, si può avere un'analogia di colore politico tra la presidenza ed il Parlamento e il Governo sarà dello stesso colore politico; viceversa, quando abbiamo una situazione di coabitazione, vale a dire che il Presidente è di colore politico diverso da quello della maggioranza parlamentare. - Al di sotto dei Ministri vi sono i sottosegretari, alti burocrati nominati dal Governo, a capo dei diversi settori funzionali dei Ministeri. SPAGNA A partire dalla costituzione democratica del 1978 sono stati avviati importanti processi di decentralizzazione. A partire daglianni Novanta viene prevista la presenza di Agenzie e vengono avviate le privatizzazioni. Il caso della Spagna è stato un processo di decentramento molto importante, assai più profondo del caso francese e di quello italiano. Le privatizzazioni s'accompagnano a un ridimensionamento dell'intervento pubblico, l'agenzificazione è un processo di tutto rilievo. I Direttori dell'Agenzia hanno una doppia dipendenza: dal Ministro di riferimento e dal Ministro dell'Economia. Gli assetti della sfera politica del Ministero: - I Ministeri sono guidati dai Ministri che fanno parte del Consiglio dei Ministri, che hanno un loro Consiglio di Gabinetto con importanti funzioni d'indirizzo politico. - Al di sotto dei Ministri troviamo i Segretari di Stato, con funzioni non tanto politiche quanto amministrative-gestionali. GERMANIA Uno stato tradizionalmente decentrato, federale. Lo Stato ha competenza esclusiva su poche materie, la gestione delle.

politiche è demandata alle ammin