Riassunti per l'esame Le relazioni esterne dell'UE

RELAZIONI ESTERNE DELL’UE

Prof.ssa S. Poli –

Lezione I 18.09.2017

Il corso tratterà gli aspetti giuridici delle relazioni esterne dell’Unione

Europea, entrando in contatto naturalmente però anche con alcune delle

questioni geopolitiche legate ai casi analizzati. La prima parte si concentrerà

sulle competenze dell’UE in materia di trattati e gli aspetti istituzionali, che

caratterizzano l’adozione di norme pattizie internazionali, soffermandosi

sulle problematiche derivate dal confronto fra l’UE in quanto organizzazione

internazionale e i suoi Stati membri e sulle correlate sentenze della Corte di

Giustizia dell’Unione Europea. Nella seconda parte vedremo invece più nel

aree delle relazioni esterne dell’UE (PESC, Politiche

dettaglio specifiche

ambientali, Politiche commerciali, Politiche di vicinato, etc.).

– LA COMPETENZA ESTERNA DELL’UE

PRIMA PARTE

Cenni generali sull’azione esterna dell’UE

1. di riferimento dell’UE

1.1 Definizione delle relazioni esterne e quadro

Le relazioni esterne sono le azioni intrattenute con soggetti di diritto

internazionale (Stati terzi o organizzazioni internazionali) e si

contrappongono a quelle interne, che consistono invece nel perseguimento di

obiettivi dell’UE nel suo spazio interno (es. mantenimento del mercato

comune). L’azione esterna dell’UE si indirizza quindi verso quegli obiettivi

elencati all’art.3, comma 5 del TUE e all’art.21 del TUE.

L’UE è essenzialmente basata su Trattato sull’Unione

due trattati: 1)

Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea

Europea (TUE) e 2)

Le disposizioni relative al funzionamento di tutta l’azione esterna

(TFUE).

dell’UE sono contenute nel TFUE, ad eccezione della PESC e della politica

di difesa, che ritroviamo invece nel TUE.

Particolarmente rilevanti con riguardo all’azione esterna sono le norme

contenute nel Titolo V del TUE, che trattano la politica estera e quella di

difesa, e quelle della Parte V del TFUE, che affrontano le politiche esterne

diverse da quelle inerenti alla PESC (politiche ambientali, commerciali, di

vicinato, ma anche normativa sulle sanzioni).

Oggi l’UE è il solo soggetto di diritto internazionale esistente nel diritto

unionale, dopo che essa con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel

2009 si è sostituita alla Comunità Europea (CE). Il Trattato ha infatti

semplificato il sistema europeo con l’abolizione dei tre pilastri,

precedentemente sanciti dal Trattato di Maastricht.

Nello specifico i pilastri erano: I) materie riguardanti il mercato interno, in

cui operava la CE come erede della CEE dal Trattato di Maastricht; II) la 1

PESC (Politica Estera e di Sicurezza Comune), all’interno della quale

rientrava la politica di difesa; III) conglomerato di elementi riguardati

immigrazione, asilo, cooperazione giudiziaria in materia civile e penale,

cooperazione nelle azioni di polizia e politica dei visti.

L’UE prima di Lisbona si occupava del secondo e terzo pilastro, mentre

il primo era affidato alla CE, elemento che faceva sì che esistessero due

complessi di regole diverse fra UE e CE. Nel primo pilastro veniva quindi

1

usato il c.d. metodo comunitario , viceversa nel secondo e terzo pilastro

2

prevaleva il metodo intergovernativo . La Corte di Giustizia aveva nel

primo pilastro pieno potere nel far rispettare appieno il diritto, mentre nel

secondo e terzo questa aveva un’influenza più limitata.

Col Trattato di Lisbona scompare la CE e il sistema dei pilastri, riportando

tutti i settori sotto l’UE e assoggettandoli alle medesime regole. Si arriva

ad applicare il metodo comunitario al primo e terzo pilastro, mentre nel

secondo il metodo intergovernativo subisce solo delle attenuazioni. Ad

esempio la Corte di Giustizia ha una competenza sulla PESC ampliata rispetto

al precedente sistema, ma comunque molto limitata.

1.2 Gli obiettivi e i principi dell’azione esterna

L’art.3, dell’Unione nell’azione

c.5 del TUE stabilisce che gli obiettivi

esterna sono la promozione dei valori e degli interessi propri e dei propri

cittadini, bilanciando quindi pragmatismo e idealismo. Si aggiungono poi

finalità securitarie e di pace, ambientali, economiche e di tutela dei diritti

umani, il tutto nell’ottica generale dei principi ONU.

Art.3, c.5 TUE

5. Nelle relazioni con il resto del mondo l'Unione afferma e promuove i suoi valori

e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace,

alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto

reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povertà

e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa

1 A prevalere è l’aspetto sovranazionale sulla sovranità degli Stati membri, per cui le istituzioni che

agiscono per l’interesse dell’unione più che degli Stati membri avevano poteri più importanti

(Commissione e Parlamento).

2 A prevalere in questo caso è la volontà degli Stati membri, per cui prevalevano quelle istituzioni in

cui essi avevano un ruolo maggiore (Consiglio dell’Unione e Consiglio europeo). 2

osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei prin-

cipi della Carta delle Nazioni Unite.

Ulteriori obiettivi sono riconosciuti nell’art.21 all’inizio del Titolo V.

TUE,

Si menziona qui in particolare i principi che hanno ispirato la creazione e

l’allargamento dell’UE, poi specificati in un elenco successivo (salvaguardia

di valori e interessi dell’Unione, consolidamento della democrazia,

promozione della pace, spinta allo sviluppo sostenibile, integrazione

dell’ambiente, supporto a popolazioni colpite da gravi crisi

economica, tutela

umanitarie e promozione del buon governo mondiale e della cooperazione

multilaterale). Art.21, c.1-2 TUE

1. L'azione dell'Unione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno

informato la creazione, lo sviluppo e l'allargamento e che essa si prefigge di pro-

muovere nel resto del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibi-

lità dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana,

principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle

Nazioni Unite e del diritto internazionale.

L'Unione si adopera per sviluppare relazioni e istituire partenariati con i paesi terzi e

con le organizzazioni internazionali, regionali o mondiali, che condividono i principi

di cui al primo comma. Essa promuove soluzioni multilaterali ai problemi comuni, in

particolare nell'ambito delle Nazioni Unite.

2. L'Unione definisce e attua politiche comuni e azioni e opera per assicurare un ele-

vato livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine di:

a) salvaguardare i suoi valori, i suoi interessi fondamentali, la sua sicurezza, la

sua indipendenza e la sua integrità;

b) consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell'uomo e

i principi del diritto internazionale;

c) preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale,

conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite, non-

ché ai principi dell'Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi,

compresi quelli relativi alle frontiere esterne;

d) favorire lo sviluppo sostenibile dei paesi in via di sviluppo sul piano econo-

mico, sociale e ambientale, con l'obiettivo primo di eliminare la povertà;

e) incoraggiare l'integrazione di tutti i paesi nell'economia mondiale, anche at-

traverso la progressiva abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali;

f) contribuire all'elaborazione di misure internazionali volte a preservare e miglio-

rare la qualità dell'ambiente e la gestione sostenibile delle risorse naturali

mondiali, al fine di assicurare lo sviluppo sostenibile;

g) aiutare le popolazioni, i paesi e le regioni colpiti da calamità naturali o pro-

vocate dall'uomo;

h) promuovere un sistema internazionale basato su una cooperazione multilaterale

rafforzata e il buon governo mondiale.

Ad esse vanno poi aggiunti due principi procedurali nel perseguimento di

e dell’Atto Finale di Helsinki,

questi obiettivi: 1) rispetto della Carta ONU

il quale ribadisce le disposizioni della Carta di Parigi; 2) multilateralismo, 3

ossia la scelta di adottare decisioni multilaterali a problemi comuni nelle

sedi appropriate, soprattutto le Nazioni Unite. Le finalità individuate in

queste disposizioni rendono quindi esplicita la volontà di giocare un ruolo

da parte dell’Unione Europea.

fondamentale come attore internazionale l’UE

Il principio del multilateralismo significa, almeno a livello teorico, che

dovrebbe intrattenere buone relazioni solo con i paesi che seguono le

disposizioni dei suddetti trattati, mentre non si dovrebbe relazionare con

Stati che violano queste disposizioni. Talvolta l’UE nella stessa ottica ha

preso anche spontaneamente iniziative sanzionatorie contro Stati trasgressori

del diritto internazionale, anche senza una risoluzione del Consiglio di

Sicurezza ONU.

Il multilateralismo viene fatto valere per argomenti come il terrorismo

internazionale, il cambiamento climatico, la criminalità trans-nazionale, la

proliferazione di armamenti di massa e simili. Questa strategia politica si

applica anche nella creazione e nella promozione internazionale di organi

a carattere multilaterale, che coinvolgono quanti più Stati possibile, come

ad esempio la Corte Penale Internazionale, creata sulla base di un trattato

indipendente dalle Nazioni Unite. –20.09.2017

Lezione II

comma 3 dell’art.21 TUE

Il presenta infine un altro importante principio

per l’azione dell’UE, che ha tuttavia un carattere interno e non esterno

all’Unione Europea, il c.d. principio di coerenza.

Art.21, c.3 TUE

3. Nell'elaborazione e attuazione dell'azione esterna nei vari settori compresi nel pre-

sente titolo e nella parte quinta del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e

delle altre politiche nei loro aspetti esterni, l'Unione rispetta i principi e persegue gli

obiettivi di cui ai paragrafi 1 e 2.

L'Unione assicura la coerenza tra i vari settori dell'azione esterna e tra questi e

le altre politiche. Il Consiglio e la Commissione, assistiti dall'alto rappresentante

dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, garantiscono tale coe-

.

renza e cooperano a questo fine

L’UE deve quindi assicurare la coerenza fra la PESC e tutte le altre azioni

esterne, disciplinate rispettivamente nel TUE e nella Parte V del TFUE. Si

richiede quindi che tutte le istituzioni, in particolare Consiglio,

Commissione, ma anche l’Alto rappresentante per la PESC, siano coerenti

interfacciandosi con la comunità internazionali nei singoli aspetti delle

Se ad esempio l’UE in ambito PESC

relazioni esterne. decidesse di adottare

una politica di sanzioni, questa deve naturalmente adattare gli altri settori, fra

cui in questo caso in primis la politica commerciale.

Questa enfasi sulla coerenza è stata inserita dal Trattato di Lisbona.

Precedentemente infatti il secondo pilastro si distingueva dagli altri due in 4

quanto interamente intergovernativo, cosa che rendeva più difficoltoso

assicurare una effettiva coerenza fra politica estera e di difesa e gli altri settori

gestiti comunitariamente.

Il principio di coerenza deve essere distinto poi dal principio di leale

di cui all’art.4, anch’esso introdotto a

collaborazione, comma 3 TUE,

vale nei rapporti fra l’Unione e

partire dal Trattato di Lisbona. Esso infatti realizzazione dell’azione

gli Stati membri, i quali devono collaborare nella

esterna dell’UE: Art.4, c.3 TUE

3. In virtù del principio di leale cooperazione, l'Unione e gli Stati membri si rispet-

tano e si assistono reciprocamente nell'adempimento dei compiti derivanti dai

trattati.

Ciò nonostante non esiste una competenza specifica della Corte di

Giustizia per annullare un atto simile, ma deve basarsi necessariamente su

vizi presenti nel trattato stipulato. Inoltre la CdG non ha competenza in

materia di PESC salvo due eccezioni codificate, rendendo quindi impossibile

che questa possa garantire il principio della coerenza in questo ambito.

nella prassi dell’azione non sempre i principi di coerenza o leale

Calati

collaborazione sono però sempre pienamente rispettati. Ciò risulta

riguardanti l’uso della forza in

frequente ad esempio nelle decisioni

determinate relazioni internazionali, anche a causa di diverse tradizioni in

questo senso fra Stati come la Germania, tradizionalmente su posizioni

all’uso

pacifiste negli ultimi decenni, o la Francia, più propensa viceversa

della forza. finché sussiste una posizione dell’UE in politica

Va detto tuttavia che,

estera gli Stati membri sono tenuti a cooperare, tuttavia laddove non ci sia

una decisione dell’Unione, in questi casi spesso decisa almeno a

maggioranza, ogni Stato è libero di attuare la propria strategia politica. 5

1.3 La personalità giuridica dell’Unione Europea

L’art.47 sancisce che l’Unione Europea ha

TUE personalità giuridica, il

l’UE può agire sul piano internazionale

che significa in sostanza che

stabilendo relazioni e concludendo accordi con Stati terzi o OI,

assumendo conseguentemente diritti e doveri. La personalità giuridica

internazionale si compone quindi della capacità di stipulare relazioni

internazionali e di assumere obblighi e diritti dai trattati stipulati.

Art.47 TUE

L'Unione ha personalità giuridica.

Tuttavia perché un’organizzazione internazionale abbia personalità

giuridica non basta una disposizione del trattato istitutivo, ma è

necessario anche che gli Stati terzi e/o altri attori internazionali

riconoscano questa organizzazione internazionale come un soggetto con cui

3

concludere accordi internazionali .

La giurisprudenza di questo settore ha compiuto un importante passo con la

sentenza della CIG sulla capacità dell’ONU di ricevere risarcimenti, nella

quale si è sancito che non era necessaria una effettiva disposizione dei trattati

costitutivi perché la personalità giuridica internazionale fosse riconosciuta.

La personalità giuridica internazionale non deve comunque essere confusa

con la capacità giuridica dell’UE, stabilita dall’art.335 TFUE, che invece è

all’interno di un certo Stato membro

la capacità di concludere contratti

per poter svolgere i compiti che i trattati assegnano all’UE e di essere quindi

messa in grado di svolgere le proprie funzioni all’interno degli Stati membri.

La personalità giuridica dell’UE è stabilita anch’essa con il Trattato di

prima del quale esisteva solo la disposizione dell’art.281 del

Lisbona,

Trattato Istitutivo della Comunità Europea che dava personalità giuridica alla

sola CE. Ciò nonostante comunque l’UE aveva competenza a concludere

accordi internazionali nelle materie del secondo e terzo pilastro.

Da quando quest’ultima si è sostituita alla CE, l’UE è oggi il solo soggetto

con personalità giuridica internazionale all’interno del sistema unionale.

Quando l’UE conclude accordi internazionale obbliga quindi sia le sue

istituzioni che gli Stati membri al rispetto di diritti e doveri derivati dai singoli

trattati.

3 Ad esempio in un primo momento l’URSS ha avuto difficoltà a relazionarsi con la nascente CEE, di

cui era poco chiaro lo statuto internazionale. 6

2. La capacità di intrattenere relazioni internazionali

2.1 Il diritto di legazione attivo e passivo dell’UE

prerogative internazionali dell’UE,

Soffermiamoci ora sulla prima delle due (l’altra è stipulare

ossia la capacità di intrattenere relazioni internazionali

trattati). L’UE può, in virtù di questa capacità, ricevere e accreditare

rappresentanze e missioni diplomatiche di Stati terzi presso la sua sede,

residente attualmente a Bruxelles. Quando questo accade il Presidente della

Commissione europea e quello del Consiglio europeo accettano la lettera di

accreditamento dello Stato terzo, permettendo la creazione di una sede

diplomatica. anche se l’UE,

Questo accade non essendo uno Stato, non è parte della

Convenzione di Ginevra del 1961. Tuttavia in base alla disposizione

contenuta nel Protocollo n.7 del Trattato di Lisbona, equiparato come tutti

i protocolli a fonte primaria, essa ha il potere di esercitare diritto di

legazione passiva e utilizzare a tal proposito il territorio del Belgio.

L’altro aspetto di questa capacità è che l’UE può esercitare essa stessa

attivamente il diritto di legazione presso Stati terzi o altre OI, come

riconosciuto dall’art.221 TFUE.

Art.221 TFUE

1. Le delegazioni dell'Unione nei paesi terzi e presso le organizzazioni internazionali

assicurano la rappresentanza dell'Unione.

2. Le delegazioni dell'Unione sono poste sotto l'autorità dell'alto rappresentante

dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Esse agiscono in stretta

cooperazione con le missioni diplomatiche e consolari degli Stati membri.

La sua rappresentanza poggia su una rete di delegazioni, che rappresentano

l’Unione in relazione a tutte le politiche di cui ha competenza nei rapporti

con gli Stati terzi o le OI. L’apertura o la chiusura di una delegazione è decisa

dall’Alto rappresentante PES