Riassunti per l'esame Le relazioni esterne dell'UE

Relazioni esterne dell’UE

Prof.ssa S. Poli – Lezione I 18.09.2017

Il corso tratterà gli aspetti giuridici delle relazioni esterne dell’Unione Europea, entrando in contatto naturalmente però anche con alcune delle questioni geopolitiche legate ai casi analizzati.

La prima parte si concentrerà sulle competenze dell’UE in materia di trattati e gli aspetti istituzionali, che caratterizzano l’adozione di norme pattizie internazionali, soffermandosi sulle problematiche derivate dal confronto fra l’UE in quanto organizzazione internazionale e i suoi Stati membri e sulle correlate sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

Nella seconda parte vedremo invece più nel dettaglio specifiche aree delle relazioni esterne dell’UE (PESC, Politiche ambientali, Politiche commerciali, Politiche di vicinato, etc.).

La competenza esterna dell’UE

Prima parte

Cenni generali sull’azione esterna dell’UE

1.1 Definizione delle relazioni esterne e quadro di riferimento dell’UE

Le relazioni esterne sono le azioni intrattenute con soggetti di diritto internazionale (Stati terzi o organizzazioni internazionali) e si contrappongono a quelle interne, che consistono invece nel perseguimento di obiettivi dell’UE nel suo spazio interno (es. mantenimento del mercato comune).

L’azione esterna dell’UE si indirizza quindi verso quegli obiettivi elencati all’art. 3, comma 5 del TUE e all’art. 21 del TUE.

L’UE è essenzialmente basata su due trattati: 1) Trattato sull’Unione Europea (TUE) e 2) Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

Le disposizioni relative al funzionamento di tutta l’azione esterna dell’UE sono contenute nel TFUE, ad eccezione della PESC e della politica di difesa, che ritroviamo invece nel TUE.

Particolarmente rilevanti con riguardo all’azione esterna sono le norme contenute nel Titolo V del TUE, che trattano la politica estera e quella di difesa, e quelle della Parte V del TFUE, che affrontano le politiche esterne diverse da quelle inerenti alla PESC (politiche ambientali, commerciali, di vicinato, ma anche normativa sulle sanzioni).

Oggi l’UE è il solo soggetto di diritto internazionale esistente nel diritto unionale, dopo che essa con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009 si è sostituita alla Comunità Europea (CE). Il Trattato ha infatti semplificato il sistema europeo con l’abolizione dei tre pilastri, precedentemente sanciti dal Trattato di Maastricht.

Nello specifico i pilastri erano:

• Materie riguardanti il mercato interno, in cui operava la CE come erede della CEE dal Trattato di Maastricht;
• PESC (Politica Estera e di Sicurezza Comune), all’interno della quale rientrava la politica di difesa;
• Conglomerato di elementi riguardati immigrazione, asilo, cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, cooperazione nelle azioni di polizia e politica dei visti.

L’UE prima di Lisbona si occupava del secondo e terzo pilastro, mentre il primo era affidato alla CE, elemento che faceva sì che esistessero due complessi di regole diverse fra UE e CE.

Nel primo pilastro veniva quindi usato il c.d. metodo comunitario¹, viceversa nel secondo e terzo pilastro prevaleva il metodo intergovernativo². La Corte di Giustizia aveva nel primo pilastro pieno potere nel far rispettare appieno il diritto, mentre nel secondo e terzo questa aveva un’influenza più limitata.

Col Trattato di Lisbona scompare la CE e il sistema dei pilastri, riportando tutti i settori sotto l’UE e assoggettandoli alle medesime regole. Si arriva ad applicare il metodo comunitario al primo e terzo pilastro, mentre nel secondo il metodo intergovernativo subisce solo delle attenuazioni. Ad esempio la Corte di Giustizia ha una competenza sulla PESC ampliata rispetto al precedente sistema, ma comunque molto limitata.

1.2 Gli obiettivi e i principi dell’azione esterna

L’art. 3, c. 5 del TUE stabilisce che gli obiettivi dell’Unione nell’azione esterna sono la promozione dei valori e degli interessi propri e dei propri cittadini, bilanciando quindi pragmatismo e idealismo. Si aggiungono poi finalità securitarie e di pace, ambientali, economiche e di tutela dei diritti umani, il tutto nell’ottica generale dei principi ONU.

Art. 3, c. 5 TUE

5. Nelle relazioni con il resto del mondo l'Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite.

Ulteriori obiettivi sono riconosciuti nell’art. 21 TUE, all’inizio del Titolo V. Si menziona qui in particolare i principi che hanno ispirato la creazione e l’allargamento dell’UE, poi specificati in un elenco successivo (salvaguardia di valori e interessi dell’Unione, consolidamento della democrazia, promozione della pace, spinta allo sviluppo sostenibile, integrazione dell’ambiente, supporto a popolazioni colpite da gravi crisi economiche, tutela umanitarie e promozione del buon governo mondiale e della cooperazione multilaterale).

Art. 21, c. 1-2 TUE

1. L'azione dell'Unione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno informato la creazione, lo sviluppo e l'allargamento e che essa si prefigge di promuovere nel resto del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale.

L'Unione si adopera per sviluppare relazioni e istituire partenariati con i paesi terzi e con le organizzazioni internazionali, regionali o mondiali, che condividono i principi di cui al primo comma. Essa promuove soluzioni multilaterali ai problemi comuni, in particolare nell'ambito delle Nazioni Unite.

2. L'Unione definisce e attua politiche comuni e azioni e opera per assicurare un elevato livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine di:

• Salvaguardare i suoi valori, i suoi interessi fondamentali, la sua sicurezza, la sua indipendenza e la sua integrità;
• Consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell'uomo e i principi del diritto internazionale;
• Preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell'Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne;
• Favorire lo sviluppo sostenibile dei paesi in via di sviluppo sul piano economico, sociale e ambientale, con l'obiettivo primo di eliminare la povertà;
• Incoraggiare l'integrazione di tutti i paesi nell'economia mondiale, anche attraverso la progressiva abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali;
• Contribuire all'elaborazione di misure internazionali volte a preservare e migliorare la qualità dell'ambiente e la gestione sostenibile delle risorse naturali mondiali, al fine di assicurare lo sviluppo sostenibile;
• Aiutare le popolazioni, i paesi e le regioni colpiti da calamità naturali o provocate dall'uomo;
• Promuovere un sistema internazionale basato su una cooperazione multilaterale rafforzata e il buon governo mondiale.

Ad esse vanno poi aggiunti due principi procedurali nel perseguimento di questi obiettivi: 1) rispetto della Carta ONU e dell’Atto Finale di Helsinki, il quale ribadisce le disposizioni della Carta di Parigi; 2) multilateralismo, ossia la scelta di adottare decisioni multilaterali a problemi comuni nelle sedi appropriate, soprattutto le Nazioni Unite.

Le finalità individuate in queste disposizioni rendono quindi esplicita la volontà dell’UE di giocare un ruolo fondamentale come attore internazionale da parte dell’Unione Europea.

Il principio del multilateralismo significa, almeno a livello teorico, che dovrebbe intrattenere buone relazioni solo con i paesi che seguono le disposizioni dei suddetti trattati, mentre non si dovrebbe relazionare con Stati che violano queste disposizioni. Talvolta l’UE nella stessa ottica ha preso anche spontaneamente iniziative sanzionatorie contro Stati trasgressori del diritto internazionale, anche senza una risoluzione del Consiglio di Sicurezza ONU.

Il multilateralismo viene fatto valere per argomenti come il terrorismo internazionale, il cambiamento climatico, la criminalità trans-nazionale, la proliferazione di armamenti di massa e simili. Questa strategia politica si applica anche nella creazione e nella promozione internazionale di organi a carattere multilaterale, che coinvolgono quanti più Stati possibile, come ad esempio la Corte Penale Internazionale, creata sulla base di un trattato indipendente dalle Nazioni Unite.

Lezione II – 20.09.2017

Il comma 3 dell’art. 21 TUE presenta infine un altro importante principio per l’azione dell’UE, che ha tuttavia un carattere interno e non esterno all’Unione Europea, il c.d. principio di coerenza.

Art. 21, c. 3 TUE

3. Nell'elaborazione e attuazione dell'azione esterna nei vari settori compresi nel presente titolo e nella parte quinta del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e delle altre politiche nei loro aspetti esterni, l'Unione rispetta i principi e persegue gli obiettivi di cui ai paragrafi 1 e 2.

L'Unione assicura la coerenza tra i vari settori dell'azione esterna e tra questi e le altre politiche. Il Consiglio e la Commissione, assistiti dall'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, garantiscono tale coerenza e cooperano a questo fine.

L’UE deve quindi assicurare la coerenza fra la PESC e tutte le altre azioni esterne, disciplinate rispettivamente nel TUE e nella Parte V del TFUE. Si richiede quindi che tutte le istituzioni, in particolare Consiglio, Commissione, ma anche l’Alto rappresentante per la PESC, siano coerenti interfacciandosi con la comunità internazionali nei singoli aspetti delle relazioni esterne.

Se ad esempio l’UE in ambito PESC decidesse di adottare una politica di sanzioni, questa deve naturalmente adattare gli altri settori, fra cui in questo caso in primis la politica commerciale.

Questa enfasi sulla coerenza è stata inserita dal Trattato di Lisbona. Precedentemente infatti il secondo pilastro si distingueva dagli altri due in quanto interamente intergovernativo, cosa che rendeva più difficoltoso assicurare una effettiva coerenza fra politica estera e di difesa e gli altri settori gestiti comunitariamente.

Il principio di coerenza deve essere distinto poi dal principio di leale collaborazione, di cui all’art. 4, comma 3 TUE, anch’esso introdotto a partire dal Trattato di Lisbona. Esso infatti vale nei rapporti fra l’Unione e gli Stati membri, i quali devono collaborare nella realizzazione dell’azione esterna dell’UE:

Art. 4, c. 3 TUE

3. In virtù del principio di leale cooperazione, l'Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell'adempimento dei compiti derivanti dai trattati.

Ciò nonostante non esiste una competenza specifica della Corte di Giustizia per annullare un atto simile, ma deve basarsi necessariamente su vizi presenti nel trattato stipulato. Inoltre la CdG non ha competenza in materia di PESC salvo due eccezioni codificate, rendendo quindi impossibile che questa possa garantire il principio della coerenza in questo ambito.

Calati nella prassi dell’azione, non sempre i principi di coerenza o leale collaborazione sono però sempre pienamente rispettati. Ciò risulta riguardanti l’uso della forza infrequente ad esempio nelle decisioni di determinate relazioni internazionali, anche a causa di diverse tradizioni in questo senso fra Stati come la Germania, tradizionalmente su posizioni pacifiste negli ultimi decenni, o la Francia, più propensa viceversa all’uso della forza.

Va detto tuttavia che, finché sussiste una posizione dell’UE in politica estera gli Stati membri sono tenuti a cooperare, tuttavia laddove non ci sia una decisione dell’Unione, in questi casi spesso decisa almeno a maggioranza, ogni Stato è libero di attuare la propria strategia politica.

1.3 La personalità giuridica dell’Unione Europea

L’art. 47 TUE sancisce che l’Unione Europea ha personalità giuridica, il che significa in sostanza che l’UE può agire sul piano internazionale stabilendo relazioni e concludendo accordi con Stati terzi o OI, assumendo conseguentemente diritti e doveri. La personalità giuridica internazionale si compone quindi della capacità di stipulare relazioni internazionali e di assumere obblighi e diritti dai trattati stipulati.

Art. 47 TUE

L'Unione ha personalità giuridica.

Tuttavia perché un’organizzazione internazionale abbia personalità giuridica non basta una disposizione del trattato istitutivo, ma è necessario anche che gli Stati terzi e/o altri attori internazionali riconoscano questa organizzazione internazionale come un soggetto con cui concludere accordi internazionali³.

La giurisprudenza di questo settore ha compiuto un importante passo con la sentenza della CIG sulla capacità dell’ONU di ricevere risarcimenti, nella quale si è sancito che non era necessaria una effettiva disposizione dei trattati costitutivi perché la personalità giuridica internazionale fosse riconosciuta.

La personalità giuridica internazionale non deve comunque essere confusa con la capacità giuridica dell’UE, stabilita dall’art. 335 TFUE, che invece è la capacità di concludere contratti all’interno di un certo Stato membro per poter svolgere i compiti che i trattati assegnano all’UE e di essere quindi messa in grado di svolgere le proprie funzioni all’interno degli Stati membri.

La personalità giuridica dell’UE è stabilita anch’essa con il Trattato di Lisbona, prima del quale esisteva solo la disposizione dell’art. 281 del Trattato Istitutivo della Comunità Europea che dava personalità giuridica alla sola CE. Ciò nonostante comunque l’UE aveva competenza a concludere accordi internazionali nelle materie del secondo e terzo pilastro.

Da quando quest’ultima si è sostituita alla CE, l’UE è oggi il solo soggetto con personalità giuridica internazionale all’interno del sistema unionale. Quando l’UE conclude accordi internazionale obbliga quindi sia le sue istituzioni che gli Stati membri al rispetto di diritti e doveri derivati dai singoli trattati.

³ Ad esempio in un primo momento l’URSS ha avuto difficoltà a relazionarsi con la nascente CEE, di cui era poco chiaro lo statuto internazionale.

2. La capacità di intrattenere relazioni internazionali

2.1 Il diritto di legazione attivo e passivo dell’UE

Soffermiamoci ora sulla prima delle due prerogative internazionali dell’UE, ossia la capacità di intrattenere relazioni internazionali (l’altra è stipulare trattati). L’UE può, in virtù di questa capacità, ricevere e accreditare rappresentanze e missioni diplomatiche di Stati terzi presso la sua sede, residente attualmente a Bruxelles.

Quando questo accade il Presidente della Commissione europea e quello del Consiglio europeo accettano la lettera di accreditamento dello Stato terzo, permettendo la creazione di una sede diplomatica. Questo accade anche se l’UE, non essendo uno Stato, non è parte della Convenzione di Ginevra del 1961. Tuttavia in base alla disposizione contenuta nel Protocollo n. 7 del Trattato di Lisbona, equiparato come tutti i protocolli a fonte primaria, essa ha il potere di esercitare diritto di legazione passiva e utilizzare a tal proposito il territorio del Belgio.

L’altro aspetto di questa capacità è che l’UE può esercitare essa stessa attivamente il diritto di legazione presso Stati terzi o altre OI, come riconosciuto dall’art. 221 TFUE.

Art. 221 TFUE

1. Le delegazioni dell'Unione nei paesi terzi e presso le organizzazioni internazionali assicurano la rappresentanza dell'Unione.

2. Le delegazioni dell'Unione sono poste sotto l'autorità dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Esse agiscono in stretta cooperazione con le missioni diplomatiche e consolari degli Stati membri.

La sua rappresentanza poggia su una rete di delegazioni, che rappresentano l’Unione in relazione a tutte le politiche di cui ha competenza nei rapporti con gli Stati terzi o le OI. L’apertura o la chiusura di una delegazione è decisa dall’Alto rappresentante PESC