Riassunti Economia e gestione dei servizi pubblici collegati alle faq 6 CFU

Lezione 1 – Introduzione al corso

Quali sono le quattro principali macro-fasi evolutive dei servizi pubblici in Italia?

La storia dei servizi pubblici in Italia, nel corso del XX secolo, è suddivisibile in 4 grandi epoche:

• Il primo periodo va dal 1850 al 1900. Si assiste alla nascita e al primo sviluppo di iniziative di gestione dei servizi pubblici promosse a livello comunale. Sono iniziative sorte in maniera sporadica (settore gas: Genova 1845; settore acqua: Udine 1885; settore trasporti urbani: Genova 1895; settore energia elettrica: Brescia 1893). Periodo in cui manca una regolamentazione organica e unitaria della materia. Vi sono delle imprese private ed estere che operano sulla base di una concessione dell’amministrazione comunale.
• Il secondo periodo "Regolamentazione pubblica" va dal 1900 al 1945. In questa fase aumentano le iniziative da parte delle imprese. Molto importante la Legge Giolitti (1903) che definisce e regolamenta la gestione dei servizi pubblici locali (nasce l’azienda municipalizzata che provvede alla gestione del servizio, controllata dall’ente locale cui appartiene). Nascono le Aziende Autonome Statali, dette “imprese-organo” (entità organizzative che appartengono al Ministero competente che non hanno autonomia decisionale, né organizzativa e strategica, ma solo contabile) come ANAS – Ministero delle Economie e delle Finanze.
• Il terzo periodo "Pubblicizzazione del settore" va dal 1945 al 1985/90. Si assiste alla pubblicizzazione delle imprese, ossia si unificano interi settori a livello nazionale (Enel, Ferrovie, Telefoni) e si amplia ulteriormente l’acquisizione delle gestioni e delle aziende di servizi a livello locale. Tra gli anni 50 e 60, nasce e si afferma il Welfare State, cioè lo Stato sociale del benessere (eroga importanti servizi di natura sociale come sanità, istruzione, pensioni, disoccupazione...). Lo Stato accresce il suo ruolo di “Stato imprenditore” in campo economico, cioè produce beni pubblici (nel 1956 nasce il Ministero delle Partecipazioni Statali che accorpava 4 enti finanziari di gestione delle partecipazioni statali: IRI, ENI, EFIN, Ente Cinema). Si parla anche di Stato dei servizi.
• Il quarto periodo "Deregolamentazioni, concorrenza, privatizzazioni" va dal 1985 in poi. Si passa da una concezione dello Stato da “Stato dei servizi” a “Stato regolatore” perché definisce le regole di comportamento degli operatori economici. Si riformano gli assetti istituzionali, di mercato, di regolamentazione pubblica. Deregolamentazione = processo di cambiamento e di ridefinizione delle regole con l’obiettivo di ridurre i vincoli e i condizionamenti. Concorrenza = inserimento di meccanismi concorrenziali in tutte le attività dei servizi pubblici. Privatizzazione = partecipazione di soggetti privati al capitale sociale delle imprese di servizi pubblici, previa trasformazione in forma societaria.

Cosa teorizza il paradigma "Struttura – Condotta – Performance" e qual è l'elemento di differenza con il paradigma della "contendibilità dei mercati"?

Il paradigma struttura-condotta-performance viene sviluppato nel 1930 negli Stati Uniti presso l’Università di Harvard nell’ambito dell’economia industriale. Secondo questo paradigma, la condotta delle imprese e la loro performance dipendono dalla numerosità delle imprese tra di loro in concorrenza, in quanto, dovendosi confrontare con altre imprese, cercano di minimizzare i costi e impiegare al massimo i fattori di produzione (efficienza e efficacia).

Questo paradigma, viene messo in crisi, nel caso di attività di servizi pubblici, dall’elemento delle economie di scala (la locuzione economie di scala è usata in economia per indicare la relazione esistente tra aumento della scala di produzione e diminuzione del costo unitario del prodotto) che possono essere conseguite in determinati settori di servizi pubblici e che rendono più conveniente la presenza di un’unica impresa che si occupi di tutta l’attività.

Pertanto, viene sostituito, con quello della “contendibilità dei mercati”, ossia l’elemento della “numerosità” delle imprese viene sostituito con quello della “possibilità di entrata” di nuovi concorrenti, senza barriere di ingresso né di uscita. Questo paradigma è stato sviluppato negli anni ’80.

Lezione 2 – Nozione e caratteri del servizio pubblico

Cosa si intende per servizio pubblico e quali sono i suoi caratteri tipici?

Il concetto di servizio pubblico

Sono “servizi pubblici” quei beni, materiali o immateriali, che la pubblica amministrazione riconosce di pubblica utilità e, in quanto tali, ne assicura la produzione, distribuzione, ed erogazione in modo tale da garantire a tutti i cittadini ed alle utenze interessate un uso libero e privo di qualsiasi restrizione (si rende quindi necessaria una regolamentazione specifica per difficoltà del mercato di assicurare questa finalità). Si ha un servizio pubblico quando un’attività diviene così essenziale per la comunità, che lo Stato decide di controllarla e regolamentarla al fine di evitare speculazioni.

La categoria dei servizi pubblici è una categoria aperta, nel senso che ciò che oggi ha la sua qualificazione normativa come servizio pubblico, potrebbe non esserlo in futuro (esempio il Servizio Sanitario Nazionale è stato istituito solo nel 1978).

I caratteri tipici del servizio pubblico

I servizi pubblici possono essere contrassegnati dalle seguenti particolarità:

• L’elevata indispensabilità per gli utenti (soddisfano bisogni insopprimibili e irrinunciabili)
• Vengono considerati di pubblico interesse (perché diffusi nella comunità)
• I servizi sono intangibili
• L’impossibilità di immagazzinamento (beni intangibili e immateriali)
• La vendita su mercati a prezzi multipli controllati
• L’universalità del servizio (deve essere fornito a tutti)
• Vengono erogati da imprese che operano in regime di concessione

Su quali aspetti della produzione ed erogazione dei servizi pubblici la P.A. esercita il suo potere di controllo e sorveglianza?

Gli "oggetti" del controllo della P.A.

La P.A. esercita il suo potere di controllo e di sorveglianza sui seguenti principali aspetti della produzione ed erogazione dei servizi pubblici:

• Controllo della qualità del servizio
• Controllo sulla struttura e sul funzionamento dell’offerta
• Controllo sulle forme di utilizzo delle risorse che lo Stato accorda alle imprese
• Controllo sulle tariffe per perseguire fini redistributivi

Le "tipologie" del controllo della P.A.

La PA esercita 3 tipologie di controllo:

• Controllo “politico”, esercitato dagli organi legislativi e di governo, a livello nazionale e locale tramite leggi, decreti, delibere, emendamenti.
• Controllo “economico-amministrativo”, verifica l’esatto utilizzo delle risorse statali attraverso i bilanci, i piani e i programmi, prezzi, ecc. È esercitato dai Ministeri competenti attraverso ad esempio i Comitati interministeriali come il CIP Comitato Interministeriale Prezzi.
• Controllo “tecnico”, verifica i processi produttivi, le norme di tutela dei dipendenti, le tecnologie utilizzate, la sicurezza.

Lezione 3 – La nuova regolamentazione del settore

Quali sono le motivazioni alla base dei monopoli pubblici?

Le motivazioni alla base dei monopoli pubblici

Il regime monopolistico, nella gestione dei servizi pubblici, ha rappresentato per lungo tempo la soluzione obbligata sia per la condizione economico-tecnica che per l’importanza dei servizi. Le ragioni sono sia ragioni di natura economico tecnica, sia ragioni politico-sociali. Monopolio pubblico = tipo di mercato in cui il solo produttore di un determinato bene/servizio è lo Stato.

Le ragioni "tecnico-economiche"

• La più rilevante motivazione di matrice economica della scelta monopolistica è quella della proprietà di subadditività della funzione di costo, che si verifica quando: il costo totale della produzione Q realizzata da un’unica impresa è minore dei costi che più imprese sosterrebbero nella produzione di entità frazionate di Q. Tale condizione di subadditività della funzione di costo fa sì che una determinata industria si configuri come “monopolio naturale”. È più conveniente la produzione congiunta piuttosto che la produzione frazionata in due o più imprese. La subadditività della funzione di costo è conseguente alla presenza di economie di scala (consiste nell’aumento della produzione con conseguente diminuzione del costo unitario del prodotto) nelle produzioni monoprodotto, e di economie di scopo (consiste nell’ampliamento della gamma di prodotti per conseguire un incremento delle vendite sfruttando i processi di produzione esistenti) nelle produzioni multiprodotto.
• Un’altra motivazione è data dalla presenza di esternalità negative o positive (attività di produzione o di consumo di un soggetto influenza il benessere di altri in maniera positiva o negativa) nella produzione di servizi pubblici, che sorgono quando i costi ed i benefici sociali non coincidono con i costi ed i ricavi industriali.

Le ragioni "politico-sociali"

Il monopolio pubblico tutela le classi meno abbienti o socialmente deboli, in quanto la garanzia di un’ampia diffusione territoriale da ampia possibilità di accesso ai servizi per tutta la collettività. La scelta monopolistica appariva la più adeguata per quanto riguarda l’estensione dei servizi (massima distribuzione del servizio agli utenti), la qualità dei servizi (disponibilità del servizio in qualunque momento venga richiesto) e le condizioni tariffarie (per la PA è più facile controllare un’unica impresa).

Cos’è un monopolio naturale?

Si definisce monopolio naturale una configurazione industriale dovuta alla struttura del mercato in cui il numero ottimale di imprese presenti è uno. Il monopolio naturale si manifesta quando, nell'intervallo di produzione rilevante, ossia nell'intorno del volume di produzione domandato dal mercato, la funzione di costo è subadditiva. Ciò significa che i costi sostenuti da una sola impresa nel produrre l’intera quantità domandata sono inferiori a quelli che sosterrebbero due o più imprese contemporaneamente presenti sul mercato. Sotto queste condizioni, la presenza di un unico operatore è più efficiente di una pluralità di imprese. Due sono quindi le determinanti del monopolio naturale:

• La quantità domandata, dato che la subadditività della funzione di costo potrebbe manifestarsi solo entro un certo intervallo di produzione.
• Le caratteristiche tecnologiche del settore, riferibili essenzialmente alla rilevanza dei costi fissi (l’impresa li sostiene indipendentemente dalla quantità prodotta), da cui scaturiscono costi marginali (variazione dei costi in relazione al variare di un output) strettamente decrescenti -> il costo di produzione dell'ultima unità prodotta è inferiore a quello di tutte le precedenti.

Quali sono i presupposti della nuova regolamentazione pubblica degli anni Ottanta a Novanta?

1. Le varie situazioni di “fallimento del mercato” (causate dalla presenza di esternalità, dalla presenza di monopoli naturali, da motivi politico-sociali) hanno portato ad un intervento correttivo dello Stato nei settori di pubblica utilità.
2. L’evoluzione tecnologica e l’evoluzione dei mercati (sviluppo della domanda) hanno portato alla riduzione di produzioni di monopolio naturale. Si osservò che il monopolio naturale poteva anche non riguardare tutte e tre le fasi di attività (produzione, distribuzione ed erogazione) e quindi si cercò di isolare le ipotesi in cui si presentavano situazioni di monopolio naturale.
3. Si sono affacciate nuove “teorie” economiche che hanno sostituito il tradizionale modello struttura-condotta-performance con il modello contendibilità-condotta-performance. La struttura del mercato condiziona la condotta dell’imprese da cui scaturiscono le performance realizzate; nuovi operatori possono entrare nel mercato e questo condiziona la condotta delle aziende verso la realizzazione di performance efficienti ed efficaci.
4. Anche lo Stato, nel suo ruolo di regolamentatore, può fallire; per l’inadeguatezza dei sistemi di incentivazione, per la scarsa chiarezza degli obiettivi pubblici, per i fenomeni di burocratizzazione e di politicizzazione, per la lentezza dei tempi di reazione ai mutamenti.
5. Oltre ai fallimenti del mercato, ci sono i fallimenti del non-mercato. L’impresa pubblica ha mostrato fattori di crisi, soprattutto quando operava in condizioni di monopolio. Si deve ricercare un giusto equilibrio tra regolamentazione e concorrenza, tenendo conto che la scelta tra monopolio e concorrenza è sempre, inevitabilmente, una scelta tra regimi istituzionali imperfetti; bisogna ricorrere all’esperienza e alla capacità di discernimento (facoltà di formulare un giudizio).
6. Imperfezioni concorrenza: instabilità, discriminazione dei prezzi, un possibile scadimento della qualità dei servizi, dell’affidabilità, della continuità e della sicurezza.
7. Imperfezioni monopolio: prestazioni lente, produzione inefficiente, gamma prezzo-qualità più ristretta e spesso un processo di innovazione lento ed inadeguato.

Nuove forme di concorrenza, al di là della competizione nel mercato:

• Concorrenza allo stato “potenziale”, rendendo un mercato contendibile;
• Concorrenza fase “a monte” rispetto alla presenza di una o più imprese in un mercato, concorrenza per il mercato;
• Concorrenza virtuale fondata sul confronto delle performance delle imprese come strumento di stimolo per il loro miglioramento (yardstick competition).

Cosa si intende per regolazione "asimmetrica"?

La regolamentazione deve lasciare aperti alla concorrenza ed alle forze del mercato tutti quei momenti e fasi del processo produttivo-erogativo che possono trarne giovamento in termini di efficienza ed efficacia.

“Deregolamentazione asimmetrica” = differenziare i regimi regolamentari nelle diverse fasi di produzione ed erogazione delle prestazioni pubbliche (possono essere liberalizzate o tutte le fasi o soltanto alcune di una determinata attività, per cui la produzione, la distribuzione e la vendita di beni e servizi possono presentare un diverso grado di concorrenza). Es: i settori energia elettrica, gas, telecomunicazioni sono liberalizzati nella fase di produzione dei servizi, mentre sono rimaste soggette a monopolio pubblico la proprietà e la gestione delle infrastrutture.

Cosa si intende per regolazione "incentivante"?

Si è reso necessario il passaggio a nuove logiche di regolamentazione, che abbiano un carattere “incentivante” rispetto al miglioramento dell’efficienza, dell’efficacia, della economicità, per razionalizzare i processi gestionali, innalzare la qualità dei servizi, e dare una maggior attenzione alle reali aspettative e all’esigenze dell’utenza. Un esempio di nuova regolamentazione è quella dei prezzi fondata sul meccanismo del price-cap (cioè regolamentazione incentivante), in sostituzione del criterio del tasso di ritorno sui capitali. Il criterio del tasso di ritorno sui capitali prevedeva che il regolatore fissasse un livello massimo di tasso di ritorno sugli investimenti = profitti : capitale investito.

Le imprese potevano manovrare la leva del prezzo e aumentare i ricavi sino al punto di non superare il tasso di ritorno. Questo produceva 2 effetti negativi:

• Le imprese erano tentate di mantenere alto il capitale investito per mantenere margini più ampie e manovrare i ricavi, quindi il prezzo, con ritardo nell’introduzione di tecnologie innovative che potevano dare un più alto rendimento a parità di capitale investito.
• Le imprese non avevano nessuno stimolo a ridurre i propri costi poiché avevano la possibilità di trasferire sui prezzi i loro maggiori costi determinando un’inefficienza interna.

Il price-cap consiste nella definizione di una tariffa di base e da la possibilità di aumentarla in una misura non superiore ad un limite prefissato. È un metodo di regolamentazione tariffaria. L’aumento tariffario deve rimanere entro un tetto chiamato "cap". Il problema più complesso di questo sistema è la fissazione del fattore X, inteso come recupero della produttività globale che l’impresa regolamentata dovrà perseguire nel periodo di tempo prefissato, compatibilmente con il raggiungimento di altri prestabiliti obiettivi. Questo sistema incentiva fortemente l’impresa perché all’aumento della produttività aumenta il profitto. La sua applicazione consente un agevole controllo da parte dell’autorità; una garanzia per l’utenza contro gli abusi e garantisce l’adeguamento temporalmente stabilito dei prezzi. Con il meccanismo del price-cap si determina una situazione di trade-off tra produttività verso la qualità.

Lezione 4 – I nuovi assetti di mercato

Quali sono le condizioni di una perfetta contendibilità del mercato?

Può essere più conveniente un’unica impresa che si occupi di tutta l’attività (elemento delle economie di scala) così si è sostituito l’elemento numerosità delle imprese, con la possibilità di entrata di nuovi operatori in quel mercato (contendibilità del mercato). La perfetta contendibilità di un mercato è subordinata al verificarsi di tre condizioni:

• Assenza di barriere all’entrata di natura tecnologica