Riassunti di diritto amministrativo

Riassunti diritto amministrativo - Cap. 3: Gli strumenti per l'intervento amministrativo sui mercati

L'attività amministrativa e i suoi principi

Principi generali

Norme a contenuto indeterminato, previste dalla Costituzione, dal diritto europeo e dalle fonti di rango primario, il cui significato concreto è specificato in via interpretativa dalla giurisprudenza, anche in aderenza all’evoluzione del contesto giuridico e sociale, che vengono attuati mediante discipline legislative. La pubblica amministrazione dispone di capacità giuridica generale e può, dunque, avvalersi sia della capacità di diritto pubblico, sia della capacità di diritto privato. Per questo motivo sono attribuite alle pubbliche amministrazioni sia i principi di diritto privato (es. il principio del neminem ledere, di buona fede e correttezza, e di concorrenza nella regolazione delle attività economiche), che di diritto pubblico:

• Principio di legalità
• Principio di imparzialità
• Principio di buon andamento
• Principio di trasparenza

Principio di legalità

Il principio di legalità dell'attività amministrativa opera:

• In funzione di indirizzo (Legalità-Indirizzo): Ai sensi dell'articolo uno legge 241 del 1990, “L'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza e pubblicità secondo le modalità previste dalla legge e dalle altre disposizioni che disciplinano i singoli procedimenti, nonché dei principi dell'ordinamento comunitario.” Quindi il principio di legalità opera in funzione di indirizzo in quanto le pubbliche amministrazioni perseguono fini stabiliti e disciplinati dalla legge (ed è qui che il principio di legalità si collega anche al principio democratico). Gli interessi che le p.a. devono perseguire non vengono scelti dalla p.a. stesse, ma sono definiti dalle fonti normative (la Costituzione, le fonti europee, la legge e gli altri atti di indirizzo politico) espressione della sovranità popolare.
• In funzione di garanzia (Legalità-Garanzia): Il principio di legalità inteso in funzione di garanzia si collega al principio di tipicità dei poteri e dei provvedimenti amministrativi: “Le pubbliche amministrazioni possono esercitare poteri autoritativi solo se sono espressamente previsti dalla legge e possono adottare solo provvedimenti che la legge disciplina gli aspetti essenziali.” I provvedimenti amministrativi si definiscono tipici quando sono disciplinati dalla legge negli elementi essenziali: soggetto competente, presupposto, oggetto, effetti giuridici. Il principio di legalità e di tipicità degli atti è volto a limitare la libertà di iniziativa delle pubbliche amministrazioni per tutelare maggiormente gli interessi dei cittadini. Il principio di legalità si collega inoltre al principio di giustiziabilità degli atti amministrativi secondo il quale: “la legge rappresenta i parametri sulla base dei quali è svolto il controllo sugli atti e sulle attività amministrative da parte di un giudice terzo, imparziale e indipendente dal Parlamento e dal Governo (e quindi dall’amministrazione).”

Principio di imparzialità

Ai sensi dell’art. 97 della Costituzione, “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.” Il principio di imparzialità amministrativa richiede che l’attività amministrativa si svolga in modo imparziale, ossia venga condotta nell’interesse generale e non in quello di alcuni soggetti rispetto ad altri. La vigenza di tale principio impone dunque all'amministrazione di evitare qualsiasi tipo di favoritismo e di adottare quindi le stesse modalità di trattamento per tutti i destinatari della propria azione. Per garantire l’imparzialità:

• L'amministrazione è tenuta alla predeterminazione dei criteri quando il suo intervento si realizza attraverso l'assegnazione ai privati di incentivi economici;
• Per i dirigenti o per i funzionari interessati, vige un preciso dovere di astenersi dal prendere parte alle deliberazioni in cui sia presente un conflitto di interessi;
• È previsto un regime di inconferibilità di incarichi/incompatibilità fra incarichi;
• Previsione di regole che assicurano l’adeguata considerazione degli interessi in gioco prima dell’adozione di un provvedimento amministrativo (es. regole sull’attività istruttoria nel procedimento amministrativo e regole di partecipazione al procedimento amministrativo).

Principio di buon andamento

Fonti del principio di buon andamento: Art. 97, co. 1 e 2, Costituzione. Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell’amministrazione. Il principio di buon andamento può essere quindi concepito come il dovere di curare l'interesse generale impiegando le risorse assegnate raggiungendo i risultati previsti nel modo migliore possibile. Il principio di andamento a sua volta si articola in tre criteri:

• Criterio dell’efficacia: individua la capacità dell'amministrazione pubblica di rinvenire gli assetti, modalità operative e gli strumenti più adatti per il raggiungimento di un certo risultato;
• Criterio dell'efficienza: indica la capacità di ottenere il risultato attraverso il miglior utilizzo e il minor dispendio possibile delle risorse disponibili;
• Criterio dell'economicità: individua la capacità dell'amministrazione di reperire le risorse necessarie per la propria attività al minor costo possibile e di gestire la propria attività in modo che il suo esercizio rispetti i limiti di bilancio assegnati.

Come si assicura che le p.a. attuino il principio del buon andamento?

• Reclutamento del personale in base a concorso: il personale è scelto in base al merito, il concorso deve servire a selezionare le professionalità più adeguate per i compiti dell’ufficio;
• Regole che sovraintendono l’organizzazione interna (es. distinzione tra organi di indirizzo politico e di gestione, riforma della dirigenza secondo modelli del New public management, introduzione dei controlli di efficienza – entrambe riforme degli anni '90).

Regole applicative del principio di buon andamento:

• Controlli di gestione
• Ciclo della performance
• Valutazione del personale in relazione ai risultati raggiunti
• Valutazione della dirigenza (responsabilità dirigenziale)
• Responsabilità amministrativa del funzionario (Corte dei conti)

Vi è stato poi un forte impatto del diritto dell’Unione europea nella qualificazione giuridica dei criteri dell’efficienza e dell’economicità che ha condotto ad una progressiva prescrittività dei vincoli alle politiche di bilancio (cioè condurre una gestione che tenda al pareggio), principio costituzionalizzato successivamente attraverso la modifica del Fiscal Compact dell’art. 81-97-119 Cost.

Principio di pubblicità e di trasparenza

Il primo implica in senso generale la conoscibilità di documenti, informazioni e dati detenuti dalla pubblica amministrazione, mentre il secondo richiede, oltre alla conoscibilità, anche l'effettiva comprensibilità delle informazioni.