Riassunti completi sistema pensionistico della previdenza obbligatoria e complementare

Capitolo 1: I sistemi pensionistici in Europa

Il welfare state

Il welfare state o stato sociale, inteso come complesso di politiche pubbliche messe in atto da uno stato per garantire l'assistenza e il benessere dei cittadini, nasce alla fine dell'800 per dare delle risposte a una serie di problemi che nascono a seguito dell'industrializzazione e dell'urbanizzazione delle realtà contadine, che si trasformano in società industriali. La stragrande maggioranza, se non la totalità, della popolazione viene inclusa in programmi di protezione sociale per tutti i rischi standard: vecchiaia, malattia, maternità, infortuni sul lavoro e disoccupazione. È il c.d. trentennio glorioso, l'epoca d'oro del welfare state, un'epoca in cui i diritti sociali di cittadinanza raggiungono piena maturità.

Tuttavia, intorno alla metà degli anni '70, si ha un'inversione di tendenza, soprattutto a seguito dell'integrazione europea, che non solo ridisegna i confini territoriali dei welfare state nazionali ma impone anche nuovi vincoli, sia diretti che indiretti. In questo senso è utile ricordare le c.d. wrong sentences: Viking e Laval, in tema di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi. L'altra grande sfida esterna che gli stati devono affrontare è quella della globalizzazione, che ha determinato una ingiusta distribuzione del reddito, aumentando le differenze tra ceti alti e ceti medio-bassi. Queste ultime fino al 1980 sono diminuite grazie all'azione dei sindacati, delle politiche salariali e all'intervento redistributivo del governo attraverso le imposte.

Prevaleva una dottrina economica che possiamo definire keynesiana, per la quale la protezione sociale e l'uguaglianza erano obiettivi condivisi. Poi tutto si è rovesciato con l'imposizione della dottrina economica di non-intervento basata su principi di liberalismo (riduzione drastica delle aliquote fiscali sui redditi maggiori, abolizione delle imposte sull'eredità ecc.). La stessa globalizzazione ha dato luogo a fenomeni di delocalizzazione industriale e di riallocazione delle risorse, scatenando nuove forme di competizione tra paesi e aree economiche. I governi hanno margini di manovra sempre più ristretti, nel gestire e finanziare i loro sistemi di protezione sociale. Si passa quindi dall'età dell'oro all'austerità permanente.

È evidente il declino della sovranità nazionale, infatti, mentre lo stato otto-novecentesco era uno stato sostanzialmente impermeabile dall'esterno, quello di oggi è invece uno stato sottoposto alla pressione di poteri sovranazionali che insidiano il carattere esclusivo della sua sovranità. Oggi la sovranità degli stati è una variabile dipendente dai mercati. Accanto alle sfide provenienti dall'esterno, i programmi di welfare state europei hanno dovuto affrontare anche sfide (interne) sempre più problematiche, a causa delle trasformazioni economiche e sociali nazionali. A mettere in discussione lo stato sociale è stata dunque la concomitanza di diversi fattori, tra i quali anche: la diminuzione dei tassi di crescita economica, le modificazioni della struttura demografica (calo demografico).

Modelli di welfare state

La letteratura individua in particolare due modelli di stato sociale meglio noti con i nomi di modello bismarkiano e modello beveridgeano, due idealtipi ai quali si ispirano i diversi paesi europei.

Il modello bismarkiano

Il modello bismarkiano nasce in Germania ad opera di Otto Von Bismark, e introduce la prima forma di assicurazione sociale per i lavoratori subordinati dell'impresa, relativa agli infortuni sul lavoro, seguita poi da quella concernente la malattia, la vecchiaia, e infine la disoccupazione. Si tratta di un modello selettivo perché realizza la tutela per i soli lavoratori subordinati; viene individuata una rendita temporanea o permanente parzialmente sostitutiva del reddito da lavoro. Il finanziamento delle prestazioni non grava su tutta la collettività attraverso la leva fiscale, ma sul datore di lavoro e sul lavoratore stesso, e l'erogazione della prestazione è possibile solo se c'è stato precedentemente un versamento dei contributi.

Il modello beveridgeano

Il modello beveridgeano si basa sull'idea di uno stato capace di farsi carico di tutti i problemi sociali dei suoi cittadini in ogni momento della loro esistenza (dalla culla alla tomba). In buona sostanza nel rapporto di Beveridge si delineano i caratteri essenziali di un moderno stato sociale che deve essere gestito da un'unica entità (e quindi centralizzato per una maggiore efficienza ed economicità); deve essere universale, accessibile cioè a tutte le classi sociali e coprire tutte le evenienze e infine deve essere finalizzato alla sconfitta di cinque mali: 1) insicurezza del reddito; 2) malattia; 3) ignoranza; 4) miseria; 5) ozio determinato dalla disoccupazione.

Lo scopo del piano è quello di assicurare un reddito minimo ma sufficiente nel momento in cui la capacità di guadagnare del singolo si interrompe per disoccupazione, malattia, incidente sul lavoro ecc. Il reddito minimo è anche a tempo indeterminato e, cioè, fintanto che permane lo stato di bisogno. Il referente di questo modello, a differenza di quello bismarkiano, non è dunque il lavoratore, bensì il cittadino che si presume si trovi in condizioni di bisogno ed abbisogna di un reddito minimo per la sopravvivenza. Per questo motivo, il modello beveridgeano è un modello universale. Le prestazioni non sono legate al reddito percepito ma sono commisurate in cifra fissa, sono uguali per tutti anche se sono di ammontare modesto. Di conseguenza, il finanziamento delle prestazioni grava su tutta la collettività attraverso la leva fiscale con conseguenze inevitabili di aumento della tassazione (come accade nei paesi scandinavi, ad esempio in Danimarca).

A partire dal secondo dopoguerra, questi due generi di welfare si sono articolati in quattro specie particolari:

• Occupazionale pura (Francia, Germania);
• Occupazionale mista (Italia, Svizzera);
• Universalistica pura (Svezia, Norvegia, Danimarca);
• Universalistica mista (GB, Canada).

Questo in ragione di due politiche sociali scelte come elementi centrali dallo sviluppo del welfare state: sistema pensionistico e sanità. I modelli esistenti in Europa vengono distinti attraverso l'utilizzo di quattro indicatori: 1) regole di accesso; 2) prestazioni; 3) finanziamento; 4) assetto organizzativo, che conducono alla seguente classificazione:

• Paesi scandinavi, caratterizzati da una copertura universale con prestazioni alte erogate sotto la responsabilità dello stato e finanziate dal gettito fiscale. Alta flessibilità del lavoro.
• Paesi anglosassoni, caratterizzati da una copertura universale solo per la sanità con prestazioni medie, gestite dall'amministrazione pubblica e finanziate con un sistema misto (la sanità è pagata dal gettito fiscale, mentre le prestazioni in denaro sono finanziate in buona parte dai contributi sociali). Alta flessibilità del mercato del lavoro.
• Paesi dell'Europa centrale, caratterizzati da una copertura selettiva, con prestazioni proporzionali al reddito e finanziate con contributi sociali. In questi sistemi c'è un forte ruolo dei sindacati ed è relativamente bassa la flessibilità del lavoro.
• Paesi dell'Europa meridionale, caratterizzati da una copertura universale per la sanità e una copertura selettiva per altre forme, per questo la sanità è finanziata dal gettito fiscale mentre le altre prestazioni dai contributi sociali.

La crisi dei sistemi pensionistici in Europa

I sistemi previdenziali dei vari stati sono tra loro differenti ma devono tutti fronteggiare le stesse sfide: in primis, quella dell'invecchiamento della popolazione. L'impatto fiscale dell'invecchiamento della popolazione è alto nella maggior parte degli stati membri, con effetti che diventeranno sempre più evidenti già nel corso del prossimo decennio quando il sistema pensionistico diventerà insostenibile, laddove si definisce sostenibile lo sviluppo idoneo a soddisfare i bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità delle generazioni future di realizzare i propri.

Tra gli obiettivi delle istituzioni comunitarie, sono centrali quelli dell'adeguatezza e sostenibilità delle pensioni. Per adeguatezza si intende la possibilità, al termine dell'impegno lavorativo, di mantenere uno standard di vita simile a quello goduto prima del pensionamento. Per sostenibilità (finanziaria), invece, si intende la possibilità di garantire pensioni adeguate senza compromettere il bilancio pubblico sul quale pesa l'onere del sistema pensionistico obbligatorio. Adeguatezza e sostenibilità sono tra loro strettamente correlate: se infatti un sistema pensionistico manifesta problemi di sostenibilità, a lungo andare comporterà pensioni inadeguate. Se le pensioni risultano inadeguate, si farà pressione a che ci sia un loro aumento, andando così a compromettere la sostenibilità.

Un regime pensionistico sostenibile deve saper valutare i rapidi cambiamenti del mercato del lavoro, le modalità di finanziamento, gli andamenti demografici e i patchwork biographies (ovvero il susseguirsi di periodi di impiego e periodi di disoccupazione nell'avanzamento professionale di un lavoratore). Il primo passo verso il coordinamento delle politiche sociali fra gli stati membri è avvenuto con la definizione della Strategia di Lisbona (2000). Alla base della strategia vi era la convinzione che le politiche di ciascuno stato membro fossero in grado di generare esternalità per gli altri, da qui la necessità di coordinare le decisioni economiche e sociali adottate dai diversi paesi.

Primo passo in questa direzione, per quel che concerne la protezione sociale, è stato l'individuazione di problematiche comuni a tutte le nazioni dell'Unione. È emersa la questione relativa alla sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici, minata dall'invecchiamento demografico e da un tasso di natalità estremamente ridotto. Adeguatezza e sostenibilità sono stati assunti come metro di valutazione di qualunque forma di previdenza. Il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione il 21 maggio 2013 su pensioni adeguate, sostenibili e sicure, che porta a compimento il percorso approdato al Libro Bianco, che si propone in particolare di:

• Creare migliori opportunità per i lavoratori anziani;
• Sviluppare sistemi pensionistici privati complementari;
• Potenziare la sicurezza dei sistemi pensionistici integrativi;
• Incoraggiare gli stati membri a promuovere vite lavorative più lunghe, correlando l'età della pensione con la speranza di vita, limitando l'accesso al prepensionamento;
• Sostenere le riforme pensionistiche negli stati membri.

La libera circolazione dei lavoratori

La libera circolazione dei lavoratori è un diritto riconosciuto ai lavoratori sin dall'istituzione della Comunità Economica Europea e quindi già presente nella prima formulazione del Trattato di Roma. Ad oggi, le vigenti disposizioni in materia di libera circolazione dei lavoratori sono contenute nel Trattato sul funzionamento dell'UE, nella terza parte politiche e azioni interne all'Unione, al titolo IV, agli artt. 45-62 mentre gli atti normativi in vigore che la riguardano sono la direttiva 29 Aprile 2004 n. 38 ed il regolamento n. 492/2011.

Non si è però mai provveduto ad introdurre una precisa definizione dei soggetti a cui tale disciplina si applica. Agli articoli 45, 46 e 47 del TFUE, si utilizza il termine generico lavoratori mentre all'art. 48 si impiegano i termini dipendenti ed autonomi. Per sopperire a questa mancanza, è intervenuta la Corte di giustizia dell'UE, che ha stabilito che nei trattati con il termine lavoratore si fa riferimento al lavoratore subordinato (lavoratore assoggettato al potere direttivo, organizzativo e disciplinare del datore di lavoro).

Le disposizioni in materia di libera circolazione dei lavoratori subordinati si applicano:

• Al lavoratore a tempo parziale, purché l'attività da questo svolta sia reale ed effettiva e non marginale ed accessoria;
• Al lavoratore che svolge un'attività subordinata dalla quale percepisce un reddito inferiore al minimo vitale, purché questa sia reale ed effettiva;
• A chi svolge un tirocinio professionale retribuito;
• Ha un contratto a chiamata, purché svolga un'attività subordinata reale ed effettiva.

La libertà di circolazione è disciplinata in modo differente per i lavoratori subordinati ed autonomi. Una disposizione comune ad entrambe le categorie di lavoratori si riscontra nell'art. 48. All'art. 45 primo comma si garantisce la libertà di circolazione dei lavoratori subordinati. Al secondo comma si prescrive l'abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro. Al terzo comma si chiarisce che con la libertà di circolazione si assicura il diritto: di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli stati membri, di prendere dimora in uno degli stati membri. Allo stesso comma si indica anche che tale libertà può essere limitata solo per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica. Al quarto comma si precisa che le disposizioni in materia di libera circolazione dei lavoratori subordinati non sono applicabili agli impieghi nella PA.

All'art. 46 si dispone che la libera circolazione dei lavoratori, come definita all'art. 45, viene stabilita dal Parlamento europeo e dal Consiglio. All'art. 47 si prevede che gli stati membri debbano favorire, nel quadro di un programma comune, gli scambi di giovani lavoratori al fine di garantire l'effettività della libera circolazione.

Il sistema di coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale

Per garantire l'effettività della libera circolazione dei lavoratori, le istituzioni comunitarie sono abilitate a coordinare i sistemi previdenziali dei vari stati membri, pur lasciando la materia della previdenza sociale di competenza di questi ultimi, i quali comunque continuano a disciplinare i loro regimi secondo criteri diversi. L'interesse che si vuole tutelare è quello di consentire ai lavoratori in mobilità di continuare a godere delle varie prestazioni in qualunque stato membro si trovino a risiedere o a lavorare.

Per realizzare tale scopo si impone la c.d. denazionalizzazione della legge regolatrice del rapporto previdenziale, cioè ai fini dell'accesso e del calcolo delle prestazioni, ogni stato membro deve attribuire rilevanza a fatti e circostanze maturati sotto la legislazione di altri stati membri. L'intento è quello di predisporre una tutela sociale (previdenziale) transnazionale. In particolare, l'art. 48 TFUE autorizza il Consiglio ad adottare all'unanimità un sistema che consenta ai lavoratori migranti:

• Il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione delle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni, sia per il calcolo di queste;
• Il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nel territorio degli stati membri.

In questo contesto si devono evocare il regolamento CEE n. 1408/71 e il regolamento CEE n. 574/72, in vigore dal 1 ottobre 1972, originariamente diretti ai lavoratori ed ai loro familiari, successivamente estesi agli studenti e ai loro familiari, poiché costituiscono uno strumento teso ad agevolare l'esercizio del diritto di libera circolazione delle persone all'interno della Comunità europea. Le norme al loro interno contenute sono state sostituite dalle norme di coordinamento del regolamento (CE) n. 883 del 29 aprile 2004 (regolamento base).

Il sistema di coordinamento dei regimi nazionali di sicurezza sociale si basa sui seguenti principi generali:

• Parità di trattamento, che comporta il divieto di ogni discriminazione tra lavoratori migranti e i lavoratori cittadini dello stato membro ospitante;
• Unicità della legislazione applicabile, che comporta l'assoggettamento del lavoratore che trasferisca la propria residenza o il luogo di lavoro ad una sola gestione previdenziale: al riguardo si applica il principio della lex loci laboris, cioè la legge applicabile sarà quella dello stato in cui il lavoratore esercita la propria attività lavorativa;
• Totalizzazione dei periodi assicurativi o di residenza negli stati membri per il diritto alle prestazioni;
• Esportabilità delle prestazioni, nel senso che le prestazioni possono essere erogate ovunque nell'Unione.

L'ambito di applicazione ratione personae o soggettivo del regolamento si rifà alle persone attive e a quelle inattive. Quanto invece, all'ambito di applicazione ratione materiae o oggettivo, il regolamento si applica alle legislazioni nazionali relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti:

• Prestazioni di malattia;
• Di maternità o paternità assimilate;
• Di invalidità;
• Di vecchiaia;
• Di disoccupazione;
• Di pensionamento anticipato.

Il regolamento si applica, altresì, alle prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo, mentre non trova applicazione all'assistenza sociale e medica né alle prestazioni per le quali lo stato si assume la responsabilità dei danni alle persone. Non può trascurarsi la totale esclusione dal raggio d'azione della normativa comunitaria dei lavoratori migranti extracomunitari, tutelati soltanto in quanto rientranti nella categoria di apolidi o profughi. Per i cittadini provenienti da paesi terzi si applica il regolamento n. 859/2003 che ammette la parità in materia di sicurezza sociale limitatamente al caso in cui il cittadino di...