Pubbliche Amministrazioni - Secondo Parziale

Etica e corruzione

L’etica è una cosa complessa che cresce con il tempo e che va creata attraverso la consapevolezza della popolazione. Il rischio più grande è che si vada incontro ad una reazione del tipo: “l’etica è bella, ma gli affari sono affari” separando, di fatto, la componente economica dalla componente etica.

Il comportamento etico passa attraverso il recupero del senso delle parole, conoscerne il significato, saperle mettere in ordine. Questo perché le parole sono il mezzo attraverso cui le persone comunicano principalmente e sono anche il mezzo più controllabile, al contrario della comunicazione non verbale che è “più vera”, non essendo controllabile.

Poiché la parola è facilmente controllabile, dietro di essa si può celare il falso, non si può sapere se quello che mi viene detto è vero o meno.

È necessario affrontare il tema dell’etica nella pubblica amministrazione per 2 ragioni principali:

1. Serve a correggere e superare un aspetto quasi patologico, dovuto alla presenza elevata di fenomeni corruttivi e di cattiva amministrazione in Italia.

È un fatto ormai noto a tutti che in Italia la cattiva amministrazione e i fenomeni di corruzione costituiscono le cause principali di inefficienza dei servizi pubblici.

La gestione inefficiente non è solo un male perché comporta un inasprimento fiscale, spesso non correlato all’offerta che si ha in cambio, ma anche scoraggia gli investimenti dall’estero.

La risposta della politica è stata la costruzione di un apparato normativo ad hoc per contrastare i fenomeni di corruzione e di cattiva amministrazione (lgs. 190/2012 e dlgs. 33/2013 su tutti) cercando di obbligare le pubbliche amministrazioni alla pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni.

N.B. L’introduzione di norme di questo tipo è sicuramente un passo importante, tuttavia spesso non sono sufficienti da soli per affrontare problemi così grandi. È necessario, al fine che queste leggi siano efficaci, che esista una cultura che sia in grado di comprendere i buoni comportamenti e motivarli nei modi opportuni, è necessario che anche nella pubblica amministrazione si introduca una logica etica.

2. L’etica è centrale anche nei problemi di scelta delle politiche pubbliche su come affrontare argomenti come: terrorismo, disuguaglianze, povertà etc…

Inoltre la pubblica amministrazione è anche un luogo tipico in cui si presentano conflitti tra attori diversi con fini, il più delle volte, divergenti. In essa, oltre che presentarsi i normali problemi di natura organizzativa, si manifestano anche i dilemmi etici che si presentano nel momento delle decisioni.

Nell’atteggiamento etico dei policy maker e i manager si presentano due modelli di etica individuati da Max Weber:

• Etica della convinzione è quella di chi segue rigorosamente i propri principi assoluti (puri e astratti) della morale senza preoccuparsi delle conseguenze;
• Etica della responsabilità è quella di chi agisce tenendo sempre presente le conseguenze di ciò che farà, degli effetti della propria azione.

Secondo Weber, i policy maker e i manager devono adottare un’etica responsabile, poiché devono tenere sempre conto degli effetti che avranno le loro azioni.

I modelli etici dominanti della pubblica amministrazione sono 2:

1. Ethos burocratico tipico della struttura amministrativa dello Stato liberale, improntato ai principi di natura essenzialmente formale. I valori base di questo ethos sono prevalentemente: efficienza, efficacia, competenza, lealtà e accountability (valutazione).
2. Ethos democratico è caratterizzato dall’impegno costituzionale dei pubblici dipendenti (soprattutto dei vertici) nei confronti dei principi fondamentali di libertà ed uguaglianza dei cittadini. Sono privilegiati quindi i valori dell’efficienza e della responsabilità della pubblica amministrazione rispetto al formalismo della corretta gestione delle norme. Questo ethos è fortemente e strettamente connaturato allo Stato interventista.

La realtà però non si polarizza su uno dei due modelli ma si presenta come un mix dei due. Fino agli anni ’90 ha prevalso l’ethos burocratico, successivamente si è rafforzato anche l’ethos democratico soprattutto grazie agli studi di management applicati alle pubbliche amministrazioni in particolare dagli anni ’80.

I due modelli non si uniscono però senza tensioni perché le loro finalità sono diverse, per l’ethos burocratico il fine è l’interesse e il primato dello Stato, mentre per l’ethos democratico è l’interesse e il primato dei gruppi sociali che esprimono le maggioranze parlamentari e di governo.

Pur essendo così diversi però, questo non porta a dire che esistono due etiche totalmente diverse e separate tra loro nella pubblica amministrazione ma essi si integrano e si combinano in modo differente a seconda della situazione.

Questi due modelli rappresentano l’impostazione teorica che ha generato i processi di riforma della pubblica amministrazione. In questo quadro le persone che operano all’interno della PA si trovano a fronteggiare due imperativi principali:

1. Soddisfare i propri standard individuali inerenti alla prestazione professionale, alla condotta e alle norme etiche;
2. Aderire ai principi imposti dagli enti in cui lavorano, dalle politiche pubbliche e da cittadini che esprimono critiche quando le istituzioni non svolgono in modo corretto le proprie funzioni.

Da questo punto si può costruire uno schema che riassuma le forze che influenzano le decisioni e i comportamenti etici delle persone nelle organizzazioni complesse:

Le quattro forze sono:

• Etica personale;
• Cultura organizzativa;
• Sistemi organizzativi;
• Stakeholder esterni.

Nell’ambito dei sistemi organizzativi, la teoria ha sviluppato due approcci diversi: Compliance Approach (conformità normativa) e Integrity Approach (valori).

Nella teoria i due approcci sono considerati uno hard (il compliance) e uno soft (l’integrity) ma in realtà dovrebbero completarsi a vicenda poiché, se presi singolarmente, non sono sufficienti a garantire buoni standard di condotta.

Compliance Approach

I governi di tutto il mondo, con il tempo, hanno adottato codici etici, tra loro diversi per varie ragioni.

Ci si può chiedere: “Perché adottare dei codici etici? Non esistono già delle norme di legge per questo?” La risposta risiede nel fatto che l’etica va oltre il comportamento governato dalle leggi. Gli standard etici si applicano per lo più ad aspetti del comportamento non regolati dalla legge.

La forma dei codici adottata dai paesi (più analitica o più sintetica) dipende da vari fattori, come:

• Misura in cui ci sia in atto una chiara volontà di condividere una linea etica. Nel caso essa non sia ben focalizzata è necessario un approccio più definito e puntuale;
• Misura in cui vi è una tradizione di accettazione di valori pubblici da parte di tutti i soggetti interessati;
• Esistenza e forza di altre forme di controllo, come sistemi di audit interno o esterno;
• Pressione della società civile e le forme attraverso cui essa si esprime (es. esistenza della stampa libera).

N.B. È giusto puntualizzare che le norme formali non possono coprire tutti i campi ma è necessario un certo esercizio di giudizio da parte del funzionario pubblico.

Il successo dell’adozione di un codice etico dipende da vari fattori:

• Impegno per un servizio pubblico etico deve essere dimostrato innanzitutto da coloro che occupano posizioni di leadership, senza di esso i codici non vengono presi con serietà;
• Misura in cui i principi etici si incorporano nella cultura organizzativa. Questo processo è molto lungo e richiede diversi passaggi:
  • Consultazione con le principali parti interessate nello sviluppo dei codici;
  • Diffusione e pubblicazione dei codici;
  • Garanzia che i principi etici diventino parte del programma di inserimento e di formazione continua;
  • La dimostrazione dei vantaggi che una condotta etica può apportare.
• Riconoscere che in ambito pubblico esistono modelli di amministrazione differenti in relazione a tipologie di istituti pubblici diversi.

I codici etici sono quindi necessari ma non sufficienti da soli nella ricerca del buon governo, essi devono essere parte di una più ampia strategia organizzativa al fine di essere efficaci.

Integrity Approach

Questo approccio si basa sul concetto di auto-governo dei dipendenti, in conformità con una serie di principi guida all’interno dell’organizzazione e all’ambiente in generale. Un importante ruolo di questa strategia è svolto dai manager e dalla loro capacità di esercitare una leadership etica.

Riassumendo le principali differenze:

Indipendentemente dall’approccio prescelto, l’etica all’interno delle organizzazioni resta anche una questione di responsabilità individuale nel prendere delle decisioni che non sono di interesse solo individuale ma collettivo.

Modello per decisioni etiche

Al fine di imparare come affrontare questioni e dilemmi etici con cui i funzionari pubblici si rapportano quotidianamente è stato sviluppato un modello a 5 fasi:

1. Percezione di un problema etico: non sempre si riconoscono, in situazioni quotidiane, le implicazioni dei problemi etici che bisogna affrontare, tuttavia esse giocano spesso un importante ruolo. La prima fase quindi è quella di prendere coscienza di questa lacuna e mappare il problema etico;
2. Descrizione del problema e definizione della questione etica: la seconda fase è quella di descrivere oggettivamente i fatti della situazione (quali sono gli attori, le parti coinvolte, punti di vista etc…);
3. Identificazione di alternative: si vuole identificare tutte le opzioni comportamentali possibili e le implicazioni di ciascuna opzione;
4. Proiezione delle conseguenze probabili: consiste nel proiettare le conseguenze positive e negative delle alternative previste. Si tratta, in sostanza, di collegare gli aspetti razionali (coerenza, plausibilità delle alternative) e gli aspetti relazionali (sentimenti di accompagnamento) della decisione etica;
5. Selezione di una soluzione tra le alternative: ora è possibile prendere una decisione e scegliere la migliore azione. Significa assumere una decisione in linea con i propri valori personali e accettata dal contesto più ampio.

Corruzione

La corruzione non è facilmente definibile in quanto è un fenomeno in continua evoluzione e, generalmente, sommerso.

Il reato di corruzione si caratterizza per due condotte:

• Attiva: si elargisce denaro o si promettono altri vantaggi illeciti ad un soggetto in modo che compia un atto non conforme e contrario ai propri doveri di ufficio;
• Passiva: accettazione da parte di chi svolge una funzione pubblica o di chi ricopre un incarico pubblico dei suddetti vantaggi (concussione).

Secondo la legge 190/2012, la corruzione viene distinta tra:

• Corruzione semplice: il pubblico ufficiale che accetta denaro o altri benefici senza sollecitarli esplicitamente;
• Concussione: il pubblico ufficiale sollecita esplicitamente la corresponsione di denaro o altri benefici.

Il fenomeno della corruzione attiva e passiva è presente sia nel settore privato sia nel settore pubblico. Nel settore privato si fa riferimento alla falsificazione di bilanci, alla mancata trasparenza, ai mancati controlli sull’operato dei manager (es. caso Enron o caso Parmalat), episodi di bancarotta fraudolenta etc…

La fondamentale differenza, però, tra la corruzione nel settore pubblico e quella nel settore privato risiede nel fatto che, nel caso di imprese private, si tratta di “uso improprio di risorse private” mentre nell’amministrazione pubblica si parla di denaro pubblico, che appartiene a tutti i cittadini.

In generale tutta la corruzione danneggia la macchina economica di un paese e la società in generale, tuttavia è la corruzione nel settore pubblico che ha impatti molto profondi nel dibattito socio-politico collettivo, perché?

• La PA esercita poteri sovraordinati che vengono distorti dalla corruzione delegittimando il ruolo di regolatore delle PA;
• Le PA gestiscono una quota rilevante delle risorse collettive, la corruzione rende iniqua e scarsamente efficace la loro distribuzione ed allocazione;
• La PA emana norme per garantire la competizione ma la corruzione determina distorsioni della concorrenza.

La corruzione, quindi, delegittima il ruolo delle istituzioni e riduce/distrugge la fiducia nelle regole.

I principali circuiti della corruzione sono costituiti da:

• Evasione fiscale;
• Presenza di lobbies occulte, non trasparenti e non regolate;
• Malavita organizzata che si infiltra nelle istituzioni.

La corruzione viene esercitata prevalentemente con riguardo a processi di tassazione, assunzione di personale, appalti pubblici e definizione di priorità nell’erogazione dei servizi.

Corruzione nel mondo

La corruzione è presente in tutte le nazioni del mondo pur con gradi sensibilmente diversi di intensità e diffusione. Ogni anno Trasparency International pubblica una classifica dei paesi in base al loro livello di corruzione percepita (CPI = Corruption Perceptions Index). Le nazioni che hanno maggiori problemi da questo punto di vista sono quelle con istituzioni pubbliche deboli (es. Iraq, Afghanistan, Libia etc…) o che hanno subito recentemente profonde transizioni storico-istituzionali (es. Russia) o di deboli traiettorie storiche in termini di accumulazione di competenze amministrative.

Alcuni studi sembrano dimostrare che esista una correlazione diretta tra il livello di rispetto delle regole, efficienza delle istituzioni e grado di sviluppo economico.

A riguardo esistono due teorie:

1. Lo sviluppo delle economie di mercato è stato favorito dalla presenza di istituzioni forti (democrazie avanzate e ben funzionanti o regimi autoritari);
2. Alcuni studiosi sostengono che vale la relazione inversa, ossia che la diffusione di economie di mercato favorisce l’emergere e il consolidarsi dei sistemi democratici.

Partendo dalla base di fondo che la corruzione impedisce lo sviluppo economico e sociale di un paese e che quindi deve essere combattuta per poter attivare processi di sviluppo, sono state create diverse istituzioni a livello mondiale al fine di vigilare su questo problema:

• ONU già dal 1975 è impegnato su temi contro la corruzione e dal 2005 ha creato un programma di lotta alla corruzione a cui gli Stati possono partecipare su base volontaria;
• FMI combatte la corruzione al fine di promuovere lo sviluppo economico dei paesi;
• Banca Mondiale ha formulato, contemporaneamente con il FMI, linee strategiche da intraprendere per combattere il fenomeno della corruzione (investire in accountability, creare settore privato competitivo, migliorare la gestione del settore pubblico etc…);
• OECD;
• Trasparency International.

Forme di corruzione nella PA

La corruzione si può manifestare in diversi modi, questi possono essere classificati secondo 3 prospettive:

In base alle tipologie di non conformità alla norma

In società complesse e in presenza di problemi articolati è spesso difficile valutare il comportamento del decisore pubblico in termini di conformità alle norme. I comportamenti possono essere:

• Legali/illegali (rispetto della norma);
• Legittimi/illegittimi (principio della titolarità all’azione);
• Etici/non etici (rispetto di principi e valori individuali);
• Funzionali/disfunzionali (efficaci rispetto allo scopo).

I comportamenti nella pubblica amministrazione possono essere di diverso tipo, possono combinare le diverse caratteristiche (es. funzionali ed etici ma non legittimi, oppure conformi alla norma ma non etici).

In base alla tipologia di relazioni corrotte

Le forme di corruzione possono essere identificate, secondo un’altra prospettiva, evidenziando le relazioni che si instaurano tra soggetti pubblici, privati e cittadini nel caso di erogazione di un servizio pubblico. I soggetti del sistema sono:

• Lo Stato regolatore;
• La PA locale responsabile del servizio;
• Il produttore incaricato dalla PA per erogare il servizio;
• I produttori privati regolati o influenzati da istituzioni pubbliche;
• Il cittadino utente.

La prima forma di corruzione può avvenire durante il processo regolatorio da parte dei produttori