Pubbliche Amministrazioni - Primo Parziale

INTRODUZIONE

Premesse di valore

Le premesse di valore sono concetti non soggetti a dimostrazione, possono essere condivise o

rifiutate da coloro che hanno gli stessi o diversi riferimenti religiosi, filosofici, antropologici o

culturali.

Le premesse di valore non hanno confini netti e questo può portare a 2 effetti:

Effetto negativo: se portano ad integralismi possono causare scontri, conflitti sociali e,

• spesso, anche militari.

Effetto positivo: se sono aperte al confronto e alla ricerca di “ciò che esiste in comune”

• possono generare progresso per la società e per l’economia.

Non essendo concetti soggetti a dimostrazione, le premesse di valore non mutano attraverso la

conoscenza scientifica (teoria Popperiana), ma attraverso il confronto con altre persone, ideologie

e culture. Ad esempio: la premessa di valore secondo cui al centro dell’economia (che è una

scienza sociale) si trova la persona, non cambia nemmeno di fronte alle evidenze empiriche

secondo cui, nell’economia moderna, il lavoro è semplicemente un fatto produttivo e sostituibile.

Le premesse di valore, secondo il responsabile di questo corso, sono:

1) L’economia nasce per rispondere alle esigenze della persona considerata nella propria

unitarietà e quindi deve essere governata in funzione di un più elevato benessere delle

persone.

2) Non si possono separare le esigenze della persona secondo le diverse funzioni o ruoli che

essa ricopre nella società e nell’economia, sia esso un lavoratore, consumatore,

finanziatore etc…

3) Sono inaccettabile le teorie e le politiche basate su un trade off tra crescita economia e

tutela dei diritti. Il benessere, la crescita, lo sviluppo economico, non può mai essere

separato dal benessere e sviluppo dei diritti umani, sociali e politici.

4) Le motivazioni dell’agire umano (incluse le scelte economiche) sono di natura più ampia

rispetto al concetto di interesse.

5) Chi persegue il proprio interesse nell’ambito di mercati trasparenti e ben regolati,

contribuisce all’interesse di altri e all’interesse generale (impostazione di liberismo

economico assoluto).

6) La società è regolata da norme di comportamento accettate da tutta o dalla maggior parte

della comunità o che sono esplicitate e codificate nella norma giuridica o norme di

comportamento.

7) Le regole sono definite dalle persone sulla base di proprie premesse di valore e

determinano differenti comportamenti a secondo delle premesse che stanno alla base.

8) Le premesse di valore non possono essere comparate alle leggi delle scienze naturali come

la fisica o la chimica.

9) Le civiltà, i popoli e le nazioni decadono quando in esse prevalgono:

a. La politica senza principi;

b. La ricchezza senza lavoro;

c. L’intelligenza senza sapienza (attenzione: queste due parole non sono sinonimi. Gli

scienziati di Hitler erano intelligenti, ma non sapienti);

d. Gli affari senza morale

e. La scienza senza umanità;

f. La religione senza la fede (ad esempio il fondamentalismo, in quell’ambito la religione

è presente ma non lo è la fede autentica);

g. L’amore senza sacrificio di sé.

Premesse scientifiche

Costituiscono le conoscenze accumulate nel tempo da una determinata scienza o disciplina. Sono i

punti di riferimento per gli studiosi, sono le ipotesi tramite cui si orienta la propria ricerca.

Le premesse scientifiche sono soggette alla verifica dei fatti poiché possono essere confermate o

smentite dalla realtà (teoria Popperiana).

La teoria Popperiana si scontra e vince contro l’idealismo hegeliano secondo cui si debba adattare

la realtà a modelli precostituiti, invece che modificare i propri modelli quando la realtà evidenzia

degli errori in essi. RILEVANZA E COMPLESSITÀ DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE

Le istituzioni pubbliche intervengono in molteplici aspetti della vita quotidiana degli individui, influenzandone e

orientandone con la loro attività svariati comportamenti (es. mezzi di trasporto, diritto a beni di proprietà etc…).

Le istituzioni pubbliche intervengono anche per garantire diritti fondamentali, per alleviare situazioni di povertà e per

attenuare il disagio sociale (politiche sociali sviluppate dagli anni’30 del Novecento).

Le moderne istituzioni pubbliche fondano la loro legittimazione su principi democratici, il governo di uno Stato è

l’espressione delle decisioni dei rappresentanti di una comunità locale, regionale o nazionale di riferimento, secondo

regole codificate e condivise.

È importante che le moderne amministrazioni democratiche definiscano una distinzione, un equilibrio e un

coordinamento tra i tre poteri fondamentali di governo: legislativo, esecutivo e giudiziario.

In Italia i poteri sono così divisi:

Potere legislativo: è prerogativa del parlamento e dei consigli regionali. Tipicamente, esercitando questo

Ø potere, si producono norme approvate tramite un iter di votazioni. Il funzionamento del parlamento e quindi la

possibilità di applicare il potere legislativo è possibile grazie al supporto di un’amministrazione che condiziona la

qualità dei processi e dei risultati (es. la Camera dei Deputati possiede un articolato organigramma al fine di

consentire il corretto funzionamento dell’organismo parlamentare).

Potere giudiziario: è chiamato a giudicare l’osservanza delle leggi civili, penali e amministrative. Questo potere

Ø è esercitato su 3 livelli:

1. Prefetture, corti di primo grado, giudici di pace, Tribunali amministrativi regionali (TAR);

2. Corti di appello e Consiglio di Stato;

3. Corte di cassazione.

Questo potere è esercitato dai magistrati.

Anche la giustizia necessita di un articolato apparato amministrativo preposto ad organizzare e supportare il

lavoro dei magistrati. Questo apparato è composto da procure, preture e tribunali che svolgono una complessa

attività amministrativa.

Il management pubblico si occupa della gestione dell’apparato amministrativo che serve ai magistrati al fine di

esercitare il loro potere giudiziario.

Breve storia dell’amministrazione pubblica

L’analisi dei cambiamenti istituzionali e del ruolo che le amministrazioni pubbliche sono chiamate a svolgere nella

società moderna permette di individuare 4 fasi di evoluzione:

1. Fino agli anni ’20 Questa prima fase può essere definita “Stato dei diritti formali”. La funzione essenziale degli

à

istituti pubblici è la creazione e la gestione di un sistema organico di diritti e di doveri (appunto: “diritti formali”)

in base ai quali regolare i rapporti tra gli individui, tra i gruppi sociali e tra questi e l’intera comunità. In questa

fase si affermano i diritti fondamentali delle persone, si costituisce il sistema dei diritti politici, si sviluppano i

sistemi di sicurezza interna ed esterna etc… La funzione dell’amministrazione pubblica, in questa fase, è quella di

dare applicazione generalizzata alle leggi e di garantire le condizioni formali di esercizio dei diritti, tramite

l’assunzione di un ruolo super partes, essenzialmente legato ai poteri di imperio di cui essa è dotata.

L’amministrazione pubblica ha in mano le funzioni di produzione e di messa a disposizione dei beni pubblici sul

piano tecnico-economico, ossia quei beni che non sono prodotti dall’iniziativa privata e non sono oggetto di

scambio sul mercato.

Lo Stato non si configura come “interventista” sul mercato ma si limita principalmente al prelievo dei tributi e alla

conservazione e gestione economica del patrimonio collettivo, oltre che all’esercizio dei poteri di regolazione

della società.

2. Dagli anni ’30 agli anni ’70 La crescita dimensionale dell’intervento pubblico e l’adozione di politiche

à

economiche più attive iniziano negli anni successivi alla crisi del ’29 e, soprattutto, nel periodo post-bellico. Si

sviluppano in tutti i paesi dell’Europa occidentale sistemi pubblici per l’istruzione, per la tutela sanitaria,

programmi di previdenza sociale e tanti altri accorgimenti di stampo sociale di cui lo Stato si fa carico in questo

periodo. La posizione dello Stato diventa fortemente interventista tanto da essere classificato come “stato

imprenditore”, ad esempio in Italia viene creato L’IRI, un istituto attraverso il quale lo Stato prende una posizione

attiva di controllo in grandi gruppi industriali e finanziari (es. ENI). Questa seconda fase è caratterizzata quindi da

un forte attivismo degli istituti pubblici. Si parla in questo periodo di “Stato del benessere (welfare state)”, lo Stato

si fa carico di tutta una serie di servizi da offrire alla collettività in modo che si possa sviluppare economicamente

(es. vengono creati INPS, INAIL, sistema scolastico etc…). La condizione fondamentale di questo periodo storico è

l’equità, l’amministrazione pubblica interviene attraverso azioni di ridistribuzione delle risorse.

In questo momento si sviluppa il modello 2 tempi (modello stato-mercato), il mercato deve essere efficiente e

produrre mentre lo Stato deve ridistribuire attraverso il sistema tributario, al fine di conservare l’equità.

Nasce in questo periodo anche l’idea di “stato-imprenditore”, ossia lo Stato che investe in settori in cui i privati

difficilmente si addentrano, ma che sono strategici per lo Stato e per la popolazione (es. meccanica pesante, alti

forni etc…). Lo Stato si fa carico di questi investimenti poiché non ha la necessità di un ritorno economico

immediato, ma può investire con il fine di creare lavoro e altro.

N.B nel modello 2 tempi manca un 3 soggetto: la società civile. In questo periodo la società civile “si addormenta”

perché si aspetta che il mercato produca mentre lo Stato faccia gli interessi del cittadino (si introduce la figura

“cittadino amministrato”).

In questo modo il cittadino è stato educato a ottenere dei risultati e non a partecipare alla soluzione (tutto mi è

dovuto per diritto), questa cosa si è trascinata fino ai nostri giorni.

N.B In questi due periodi storici, il modello organizzativo di base è il modello burocratico

3. Dagli anni ’70 agli anni ’90 Con le crisi petrolifere degli anni ’70 (1973 e 1979) si conclude il periodo di grande

à

espansione economica, soprattutto a causa della forte spesa pubblica che questo richiedeva. Si inizia a mettere

in discussione l’espansione dell’intervento pubblico in settori industriali come i trasporti o l’energia. Questo forte

e drastico cambiamento ha portato ad una razionalizzazione della pubblica amministrazione (si riduce l’intervento

dello Stato ed i servizi da esso offerti), ossia si studia attentamente come far funzionare la pubblica

amministrazione evitando gli sprechi. Il modello organizzativo che è stato sviluppato, soprattutto grazie al

contributo di Margaret Thatcher e Ronald Reagan, è il modello del New Public Management (NPM).

4. Dagli anni ’90 in poi a seguito dei cambiamenti visti fino a qui e per le pesanti critiche all’espansione dello

à

Stato in diversi settori industriali si delinea una quarta ed ultima fase evolutiva iniziata negli anni ’90. Lo Stato, in

questo periodo, si delinea con “Stato regolatore”, ad esso non è richiesta tanto l’efficienza nella produzione dei

servizi ma la qualità delle regole di funzionamento della vita economica e l’efficacia dei controlli pubblici sul

rispetto di teli regole. In questa fase l’intervento pubblico segue 3 principali indirizzi:

a) Maggiore attenzione nella selezione delle aree di intervento, per limitarlo a quelle attività che il sistema di

mercato non è in grado di garantire autonomamente;

b) Azione pubblica maggiormente rivolta alla realizzazione di condizioni per aumentare la produttività delle

istituzioni pubbliche stesse e del sistema economico;

c) L’intervento pubblico si delinea sempre più come attività di coordinamento di risorse sui servizi a rete che

richiedono interventi organici e coordinati (es. energia, acqua, trasporti etc…).

Nonostante l’intervento e peso delle amministrazioni pubblico sia diverso nei diversi paesi è comune a tutti che la PA

assorbe tra il 35 e il 55% del PIL del paese. È di grande attualità il dibattito riguardo non solo al funzionamento

dell’amministrazione pubblica ma anche sulla dimensione della spesa necessaria a sostenere per mantenere questo

livello di servizi.

Il tema della spesa delle PA è necessario affrontarlo affiancato alla loro produttività, intesa come rendimento delle

risorse gestite dalle istituzioni pubbliche in termini di contributo al benessere della comunità di riferimento.

Il rendimento delle istituzioni pubbliche è da mettere in relazione alla varietà di ambiti di intervento, dipende infatti

dall’azione pubblica: la difesa del territorio da disastri ambientali, dall’inquinamento etc… la sicurezza delle persone, il

trasporto delle persone, l’istruzione, la salute etc…

L’azione delle istituzioni pubbliche è quindi molto diffusa ed estesa. Una caratteristica fondamentale dell’intervento

pubblico è quindi proprio la complessità.

CONCETTI FONDAMENTALI DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE

L’impostazione teorica del management pubblica parte dal concetto di “istituto”, ossia un complesso duraturo,

dinamico, ordinato, unitario e autonomo di persone che utilizzano beni materiali e immateriali per perseguire fini

specifici.

Gli istituti si possono classificare in 4 grandi categorie: famiglie, imprese, amministrazioni pubbliche ed enti non-profit.

Si può definire con maggiore precisione l’istituto pubblico come un sistema organizzato che esercita un potere

sovraordinato sui soggetti insediati in un determinato territorio definito: territorio di competenza.

Si possono quindi evidenziare 3 principali caratteristiche degli istituti pubblici:

1) Dimensione territoriale, ossia l’ambito geografico che delimita la competenza politica e amministrativa

dell’istituto pubblico;

2) Esercizio di poteri sovra-ordinati;

3) Finalità del perseguimento dell’interesse pubblico.

Dimensione territoriale

Per loro natura gli istituti pubblici sono legati ad un territorio geografico che assicura e delimita l’ambito di attività e

l’esercizio dei poteri a loro attribuiti. La caratteristica della territorialità riguarda tutti i livelli di governo, dallo stato al

comune. Il carattere di territorialità qualifica anche le istituzioni internazionali come UE e Nazioni Unite.

Questo stretto legamene con il territorio geografico rende le istituzioni pubbliche i primi responsabili dell’utilizzo del

territorio quale risorsa scarsa e sono, pertanto, chiamati a svolgere una serie di unzioni al fine di tutelarlo e conservarlo.

Con il passare del tempo e l’evoluzione del mondo il vincolo territoriale ha posto una crescente divaricazione tra la

dimensione istituzionale e la dimensione aziendale e funzionale (la prima è legata alla natura formare e ai meccanismi

di sovranità e rappresentanza della popolazione mentre la seconda richiederebbe un adattamento costante che

garantisca dimensioni tecnicamente significative, economicamente conveniente e socialmente opportune).

Al fine di equilibrare queste due funzioni si sono adottate diverse soluzioni verso 2 differenti direzioni:

Interventi di carattere strutturale (es. decentramento di funzioni e competenze amministrative);

Ø Interventi di carattere funzionale separando la titolarità della funzione (posseduta dall’ente di governo come

Ø comune, provincia, regione o Stato) e l’esercizio della stessa (affidata ad un soggetto terzo).

Esercizio di poteri sovra-ordinati

Gli strumenti con cui le istituzioni pubbliche perseguono le loro finalità tipicamente non sono concesse ai singoli membri

della comunità, sono quindi una caratteristica essenziale ed inderogabile delle istituzioni pubbliche.

I cittadini appartenenti ad un istituto pubblico sono tenuti a rispettare norme ed obblighi di varia natura come il

pagamento delle imposte, il rispetto della proprietà privata etc…

L’esercizio dei poteri sovra-ordinati ha anche lo scopo di tutelare i diritti ritenuti essenziali di certi soggetti, sebbene in

contemporanea sia sottoposto al vincolo di non lesione dei diritti di altri soggetti (es. trattamenti sanitario obbligatorio

per la tutela della salute pubblica).

Finalità del perseguimento dell’interesse pubblico

Tutti gli istituti delle diverse classi e natura perseguono un medesimo fine generali, ovvero quello di concorrere al

progresso economico e sociale delle comunità locali, nazionali e sopranazionali. Tuttavia essi si differenziano per i fini

specifici o diretti in quanto svolgono differenti funzioni nell’ambito della catena dei processi economici di produzione

di ricchezza, consumo, risparmio e investimento.

Le istituzioni pubbliche, così come quelle non-profit, derivano la loro legittimazione dalla capacità di soddisfare

molteplici bisogni non economici (es. la respirabilità dell’aria).

Nel contributo alla soddisfazione di questi bisogni e l’equilibrio tra attese diverse che si realizza la creazione del valore

da parte delle istituzioni pubbliche.

L’interesse pubblico può essere descritto secondo tre diverse accezioni:

1) Interesse della maggioranza di una comunità;

2) Parte comune di interessi diversi;

3) Bene comune, ossia l’interesse considerato positivo per la società,

Queste 3 accezioni fanno capire come l’interesse pubblico non equivalga alla pura sommatoria dei singoli e dei loro

specifici interessi individuali, il concetto di interesse pubblico invece richiama piuttosto il concetto di interesse generale,

che fa riferimento all’interesse della comunità nella sua unitarietà.

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